目标扭曲、政府控制与制度异化——国民政府时期农村合作运动失败原因解读

易棉阳

(1.湖南工业大学商学院，湖南 株洲 412008;2.湖南师范大学公共管理学院，长沙 410002)

一、引言

1928年，刚刚上台执政的国民政府在全国推行识字、卫生、保甲、造林、筑路、合作和提倡国货七大运动，其中的合作运动被蒋介石视为其他六项运动的基础，他认为“其他六项运动之进展，均有赖于合作运动以为之倡，如信用合作社之信用评定，即含有识字运动、国货运动及保甲运动之意义。又如何利用合作社于农村生活之设备上，即包括卫生运动、筑路运动及造林运动”，所以，“合作运动非仅囿于合作而已，且为改造农村社会诸种运动之总发动机”。［1］由于国民政府的重视，在七大运动中，农村合作运动声势最为浩大，对当时中国经济社会产生了巨大影响，正因为如此，农村合作运动在推行之时就颇引时人关注，当时的研究成果成为今天研究的重要原始文献资料。新中国成立以后的30多年里，大陆学者因受意识形态的影响而很少涉足这个领域，涉足此间者主要是尹树生、秦亦文等台湾学者。［2～4］1984年人民公社解散，宣告在大陆推行了20多年的人民公社式农村合作运动走向失败，这段失败的历史引起了大陆学者的深刻反思，大陆学者在反思中意识到，要深入研究新中国成立以后的农村合作史必须深入研究以前的农村合作史，从1980年代起大陆掀起了一个研究民国农村合作史的热潮。梳理现有研究文献，学术界主要围绕三个方面对民国时期农村合作运动展开研究:一是探究民国农村合作运动的思想或理论渊源;［5～6］二是缕析民国时期合作组织的历史变迁及其制度缺陷;［7～8］三是分析民国农村合作运动中政府与农村社会的关系。［9～12］

诺贝尔经济学奖得主刘易斯曾深刻地指出“合作社在自己的发源地，发挥了很好的作用，但把它移植到不发达国家的企图却失败了。”［13］国民党以政府力量在大陆推行合作运动，最终以失败收场，新中国成立后中国共产党同样以政府力量推进合作运动，也未能逃脱失败的结局。个中原因，到底是什么?迄今学术界尚未做出合意的解答。而这个解读不仅具有解释历史的学术意义，对当下推进新型农民合作具有较大的现实价值。国民政府时期的农村合作运动之所以出现刘易斯所说结局，在于国民政府只移植了合作社的形式，却违背了合作社的本质。具体一点说，就是国民政府在移植欧美合作制时，为满足自身目标的需要，以政府力量控制合作社的发展，在政府控制下，合作社被异化，被异化过的合作社完全背离了合作社的本质，最终走向失败。本文试图构建一个“合作制目标扭曲→政府控制→制度异化→制度失灵”分析框架，对国民政府农村合作运动为何失败作一尝试性解释。

二、国民政府时期合作制目标的扭曲

1900年前后，西方合作思想传入中国，但仅局限于学者的学术研究层面。“五四”前后，留学欧洲的薛仙舟、章元善、汤苍园，留学日本的覃寿公、于树德，英国传教士戴仁乐、美国传教士培黎等人，或是著书立说，或是发表演讲，在中国传播西方合作思想并产生了很大的社会反响。在西方合作思想的影响下，中国也零星地出现了合作社，如1918年8月，胡钧创办北京大学消费合作社;1919年10月，薛仙舟在复旦大学创办上海国民储蓄银行;1920年12月，刘天职、黄敬一在长沙创办大同合作社;1923年，李立三、毛泽东创办安源路矿工人消费合作社。对后来中国合作运动产生重大影响的是华洋义赈会所创办的合作社，1923年，华洋义赈会利用赈灾余款在河北香河县创办中国第一家农村信用合作社，后来不断扩展，至1927年，华洋义赈会在河北共创办了561家信用合作社，除此之外，华洋义赈会还在南京组织了丰润合作社，1926年在安徽乌江设立了农产品买卖合作社，在江苏丹阳设立丝绸贩卖合作社。［14］面对日益兴旺的民众合作运动，北洋政府却把它斥之为“共产主义”而采取限制、取缔政策，如长沙大同合作社，被地方政府冠以“提倡无政府主义，传播危险思想”之罪名，开办一年之后就被政府取缔。因北京政府的阻扰，由民间力量推动的合作事业在较为恶劣的环境中缓慢地向前发展。

国民政府上台以后，一改北京政府对合作社的限制与取缔政策转而实行倡导与支持政策，1930年代，国民政府运用国家力量在全国掀起了一场声势浩大的农村合作运动。国民政府这样做的目标何在呢?

第一，经济目标:挽救近代以来持续加深的农业危机。近代以降，中国农业生产力出现持续性衰退，可用亩产量、边际产量和平均产量三个变量来衡量:全要素投入所导致的粮食(水稻)产量，在清代后期每亩为440斤，至于20世纪30年代下降至每亩330～350斤;［15］劳动力投入的粮食边际产量在乾隆年间为2262斤，1924～1929年间为2046斤，1931～1937年间为1668斤，1938～1949年为1456斤;［16］粮食人均产量，1822～1833年为558斤，1914～1918年为506斤，1924～1929年为578 斤，1931～1937年为488斤，1938～1947年为446斤。①吴承明先生认为，近代以来人均粮食产量呈下降趋势，1920年代人均粮食产量的陡升可能是统计上的差误。［17］农业生产的持续性衰退，再加上连绵不断的兵灾、匪灾、天灾，使近代中国农民长期处于极端贫困之中，表现在两个方面:一是饥荒连绵不断。据《剑桥中华民国史》的统计，1921～1947年，中国发生了多次大饥荒，1920年代2次，1930年代4次，1940年代4次，饿死人数估计在2亿以上。［18］二是资金与实物的匮乏。据1933年对国统区22省的调查统计，56%的农户有资金借贷行为，48%的农家有粮食借贷行为，所借款项中，用于维持生计的消费性贷款占94.2%，生产性贷款仅占5.8%。［19］农民贫困，致其无力添置农具、耕畜等生产资料，生产投入的减少又直接导致农业生产的下降，中国农业陷入恶性循环之中。面对日益深重的农业危机，国民党选择合作社作为解决之策。廖仲恺认为“欲救贫乏，……惟人民之合作运动耳”。［20］孙中山于1919年发表的《地方自治开始实行法》明确提出“农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等事”是地方自治团体应办之要事。［21］孙中山的这篇文章对日后国民政府的农村合作运动产生了重大影响，陈果夫说“中国国民党之重视合作运动，实以此为起点”。［22］1926年国民党二大所通过的《农民运动决议案》明确提出要“提倡农民合作事业”，“政府应帮助农民组织各种农民合作社”，《决议案》还认为解决农民资金枯竭问题的办法是“从速设立农民银行，提倡合作事业”。［23］2871928年2月召开的国民党中央执行委员会第四次全体执监会议上，蒋介石、陈果夫、张静江、李石增私人联名向会议提交《组织合作运动委员会建议案》，提出“本党应特别提倡合作运动!应把合作运动的理论，切实研究起来、宣传起来，然后实行起来”。［24］173-174蒋介石等人的提案引起了国民党中央执行委员的关注，1928年4月和8月召开的国民党中央政治会议都专门讨论研究农村合作问题，经过热烈讨论，国民党中央高层基本形成通过合作运动挽救农村危机的共识。这种共识反映在1931年国民政府颁布《中华民国训政时期约法》之中，该法第43条规定“为谋国民经济之发展，国家应提倡各种合作事业”。［23］498宪法正式明确规定以合作方式发展国民经济。

第二，社会目标:实现对社会资源的全面统制。1930年代，国民政府推行统制经济政策以图实现对社会经济的全面控制，政府通过改组各类同业公会迅速实现了对城市经济的统制，但在农村却收效甚微。在中国传统社会，国家财力难以承担县以下行政体系的开支，国家权力只控制到县一级，即所谓“王权止于县政”，县以下的基层社会则实施自治。国民党政府虽有心控制基层社会但同样因财力不济而作罢，乡村社会还是游离在政府权力之外。政府无法有效实施对农村资源的统制，这与国民政府的统制经济政策相违背。合作社的出现使国民政府找到了一条控制乡村社会之途，只要一乡一村的农户加入了合作社，政府就可以通过控制合作社来控制农民以及由农民所创造的资源。正如郑莹所言“一旦全国各地农村的合作社组织达到普遍化系统化的程度，全国国民的经济行为，俱可由合作社经手办理，由村与村合作，推而至县与县合作，由县与县合作推而至省与省合作，由省与省合作即可进一步组成全国合作的最高机关。这样，无异布成了全国合作网，亦即无异布成了全国的经济网，自可奠定施行统制经济的极好基础”。［25］1933年，为断绝苏区的粮食供应，国民政府在苏、浙、赣、鄂、湘、豫、冀、粤、皖等省倡设粮食、贩卖、运销、信用合作社，合作社通过举办采运、储押等业务征集农民存粮，政府统一控制合作社所征购之粮食，断绝苏区的粮食来源。“剿匪”战争结束以后，合作社的统制功能不但没有退出而且被上升到国家政策层面，1935年12月召开的国民党第五次全国代表大会明确提出建立合作社的目的是“以期实行计划经济”。国民党对合作社的这种功能定位得到了社会各界的认同，都认为合作社是国家统制经济的有效工具。［26］127抗战爆发以后，中国经济全面转轨为战时经济，为支撑旷日持久的战争，政府必须对社会资源进行全面统制，在此背景下，合作社的统制功能从统制农村社会资源上升为统制一切社会资源。在蒋介石看来，统制战时社会资源的“最易收效”的办法，是“莫如普遍设立合作社”，而且改善群众生活的“最有效办法”，也是“创办合作社”，此外，平抑物价，调剂物质供应，应“从切实推行合作事业入手”。［27］随着战时经济战的激烈和战时经济形势的不断恶化，合作社的社会资源统制功能进一步强化，“举凡对敌经济之封锁、战区物质之抢运、农工生活之维持、失业民众之救济均可以合作方式配合经济力量为有效之设施”。［28］抗战时期，国民党政府先后颁布了10余部合作法规，①这些合作法规主要包括：《战区及接近战区合作组织暂行办法》、《战时合作事业暂行办法》、《战地合作工作队组织办法》、《信用合作推进办法》、《工业生产合作推进办法》、《农业合作推进办法》、《消费合作推进办法》、《运销合作推进办法》、《渔业合作推进办法》、《合作社供销粮食办法》、《合作社经营粮食业务登记办法》、《合作社承销食盐办法大纲》、《加强管制物价方案实施办法合作事业部分》。以法令形式赋予合作社统制生产、消费、运销、物质、物价等权力，使合作社成为政府统制战时社会资源的有力工具。

第三，政治目标:对抗共产党的土地革命政策。土地问题是任何一个政党必须面对的问题。第二次国内革命战争时期，中国共产党在红色根据地实行“依靠贫雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制”的土地革命路线。土地革命使广大贫苦农民分得了土地，基本生活有了保障。国民政府自1927年上台之后，虽然一再宣称尊奉孙中山的“平均地权”和“耕者有其田”的土地政策，但实际上却毫无作为。在共产党领导下，分得土地的农民积极发展生产，参军参战，赢得了第一、二、三、四次“反围剿”的胜利。国民党从对苏区围剿的接连失利中意识到，军事上的失败并非因于军事实力而是政治策略，1932年庐山军事会议上，蒋介石发表了“三分军事，七分政治”的谈话，并定下了“标本兼治”的“剿匪”新方略，“治本”之法就是推行农村合作以实现“总理耕者有其田之主张”，［29］239以对抗共产党的土地革命政策。具体思路是，以政府力量在农村普遍设立利用合作社，国家金融机构向利用合作社发放贷款，利用合作社优先享有土地购买权，“遇有本村售田”，“先尽合作社购入”，利用合作社对购入土地“享有整个之支配权”，合作社将所购买的土地“依本村各户之耕作能力，公平分佃与各社员”，这样，土地不仅实现了“民众化”，而且达到了“社会化”，“永久地实现耕者有其田”，社员向合作社所缴纳的田租，一部分作为田赋上缴国家，剩余部分“由社用为改良耕地之费”，不再存在“坐食分利之业主”，“更无业佃冲突之可言”。［29］237蒋介石认为通过农村合作解决土地问题“性质虽似温和，而手段仍趋积极，利用合作社之组织，实避免土地革命之惨祸。”［30］抗战时期，为建立广泛的抗日民族统一战线，根据地土地政策调整为温和的减租减息政策，国共两党在土地政策上的冲突得到了缓和。但在抗战时期，国统区土地集中进一步加剧，中央农业研究所对四川、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等15省的调查显示，佃农半佃农占农民总数的份额由1936年的55%，上升至1944年的67%，1945年的75%。［31］土地集中的加剧引起了农民对政府的极度不满，解放战争时期中国共产党在解放区实施新的土地政策，赢得了解放区群众支持，在此背景下，国民党政府老调重弹，再次运用合作社来抵制共产党的土地政策。1946年行政院颁行《设置合作农场办法》，在全国普遍设立合作农场，家家户户都要求入社，合作农场进行集体耕作，所得按社员耕作时间进行分配，以此克服土地集中之积弊。蒋介石对此寄予厚望，认为它“比共匪处理土地的情形，还要表现更好的成绩出来，使一般民众皆能了解我们的土地政策是真正为民众解除痛苦，使得农民得到收益”。［32］

公共选择学派认为政府是一个虚置的主体，它实际上是由利益集团所控制，因而政府同样具有“经济人”的自利特性。“经济人”特性决定，无论是政府还是个人，开展一项事业的首要目标就是实现自身利益最大化，正因为如此，通过自下而上建立起来的西方合作社，始终体现的是社员自己的利益，国民政府通过自上而下建立起来的合作社，政府是合作社的实际控制者，为政府服务成为合作社的目标函数。政府决策至少具有四重目标:满足社会公众利益、追求政府租金最大化、实现所代表的利益集团的利益最大化、达到个人自身利益最大化。国民政府推行合作运动的第一个目标确是为了满足社会公众利益，第二、三个目标则主要是追求政府租金最大化，附带有实现利益集团和自身利益最大化的诉求。①如蒋介石希望通过在地方建立合作社，加强中央对地方的控制，从而削弱地方实力派，这一点为地方军阀所洞悉，所以，阎锡山、刘湘在各自控制区推行合作运动，阎锡山、刘湘推行合作运动就带有明显的保护自己派系和自身利益的考虑;再如合作运动的热心者陈果夫，希望利用合作运动培养一批为自己所用的人才，培植个人势力。［24］174合作社的本质是为农村贫困者服务，国民政府推行农村合作运动的三大目标中，从表面上看，第一个目标的实现就是为农村贫困者服务，实则未必如此，国民政府时期的合作社被地主豪绅所控制，合作社不但不为贫农服务反成为地主豪绅剥削贫农的新工具;第二和第三个目标，完全是满足政府的需求，与服务贫农毫不相干。由此看来，国民政府所推行的农村合作运动，其目标基本偏离了合作社的本质，本文把此称之为目标扭曲。

三、以自上而下代替自下而上:政府控制型合作体制的确立与强化

国民政府为使合作社成为实现其目标的工具，必须采取自上而下的方式推进农村合作运动，在推进过程中步步强化政府对合作社的控制。

国民政府上台之初，农村合作运动仍然沿袭北京政府时期自下而上的推进方式，直至1931年出于“剿共”战争的需要，国民政府才在赣、鄂、豫、皖等省的部分地区推行合作运动，其他省份的合作运动仍处在自由发展状态。1934年国民党攻占了中央苏区，土地革命时期的“剿共”战争结束，从此时起，国民政府开始谋划以政府力量在全国推行自上而下的合作运动。政府介入合作运动之后，政府与合作社的关系引起了各界的广泛关注，1935年3月召开的全国第一次合作会议就此进行专门研究。会上出现了两种截然不同的意见，以华洋义赈会总干事章元善、中央大学教授邹树文、中国专家朱朴、英国专家石德兰为代表的一派认为，在中国推进农村合作运动需要政府的介入，但同样需要界定政府的行为边界。章元善坚持认为合作社是人民自己的事，应该由人民自办，政府的作用是“引动”，即“引导农民开展合作”，最终目的是实现农民“自动”，政府切忌“代动”，其原因是靠政府“代动”建立起来的合作社是政府的合作社而不是农民的合作社。［26］115曾考察过欧洲合作运动的朱朴提出了政府与人民协同推进合作运动的“双管齐下”合作运动模式，他认为政府在合作运动中的作用是“促进平民教育，养成他们的自治能力，团体习惯，公德观念”，政府千万“不能侵犯人民自动者的地位”。［33］石德兰则明确地界定了政府在合作社中的作用:制定与实施合作社法;设立合作顾问机关以承担召集会议、审核各省条例草案、沟通政府与金融机构及合作社之间信息等职责;培训合格的合作指导人员。政府代表对此并不赞成，如实业部长陈公博认为中国合作运动本身就是国家政策的一部分，政府不仅要监督而且还要指导合作社的发展，否则，合作社前途堪忧。寿勉成把外国专家的意见斥之为“不谙国情之谈”，主张以政府力量推动合作运动，政府也应更多地介入合作社的事务。比较温和的陈果夫认同朱朴所提出的“双管齐下”合作运动模式，主张既鼓励民众自动组织、独立经营合作社，又主张通过政府推进在短期内建立合作组织体系，缩短合作的路途。［26］116-117政府代表的意见最终占了上风并上升为国民政府的政策。为加强政府对合作运动的控制力，一方面，国民党政府于1935年正式公布实施《合作社法》和《合作社法施行细则》，依法规范全国合作社发展;另一方面，在全国建立三级合作行政体系，在实业部下专设合作司，统管全国合作事业，各省市一律添设合作科，各县普遍设立合作指导员，协力推进全国农村合作运动，政府控制型农村合作体系正式确立。

抗战时期，国民政府在国统区推行新县制建设，新县制具有两大特点:一是基层行政组织架构由县—乡镇两级组成，乡镇以下以保甲为其组织细胞，乡镇、保、甲以十进位递进;二是县政不再受控于省，县、乡镇成为政府自治组织，享受财政、人事、司法等方面的自主权，尤其在财政上具有独立收支权。按国民政府的规划，从1940年起，用3年时间完成新县制建设，建县1262个，乡镇33341个，保381833个。县、乡镇、保三级行政组织运行经费的一个主要来源是合作社盈利，“利用合作社办理农产运销，附设农仓办理抵押放款，以其盈利一部分作为地方事业经费”。［34］20这样，合作社成为基层行政机构赖以生存的经济基础，哪个地方没有合作社，则该地的各级行政机构难以维持运转，而且合作社越多，经费来源就越充裕，在这种背景下，推动合作运动的源动力由民间力量变成政府力量。政府为使自身能获得充裕的经费，必然使用强制手段自上而下推进农村合作运动并控制合作社。1940年5月，蒋介石提出“在新县制之乡镇，自应有合作组织”，“至保之一级虽不必采取强制，但无论如何应视为乡镇事业之一种重要工作，积极倡导促进各保组织，做到每户有一人参加为原则”。［34］116为落实蒋介石的指示，行政院颁布《县各级合作社组织大纲》，规定在县设立合作联社，乡(镇)、保设立合作社，即“以乡(镇)为中心，先就每乡(镇)设乡(镇)合作社，逐年普及各保合作组织，以达到每保一社，每户一社员为原则”。［35］192《县各级合作社组织大纲》的实施，使合作社与地方政府完全融合在一起，合作社实际上成为地方政府的一个财政经济机构。这样一来，政府与合作社的关系完全背离了章元善所说的“引动”，也远远超过了陈公博所言的“监督”与“指导”，而变成彻底的控制。

抗战胜利以后，掌管经济工作的行政院院长宋子文认为经济统制扼杀了经济体系活力，不利于战后经济重建，于是，他放弃了战时经济管制政策转而采取以市场手段调控经济的政策，作为经济统制工具的合作社遭到了暂时冷落。1945年召开的国民党第六次全国代表大会所通过的《农民政策纲领》，把农会取代合作社确定为“农民之中心组织”，政府应“扶助其发展”。［23］9251947年初爆发的“黄金风潮”宣告宋子文经济自由政策的彻底失败，宋子文也于是年3月黯然下台。再次陷入财政经济危机之中的国民党政府重新实施全面经济管制政策，具有经济管制功能的合作社也再次受到当局的重视。国民党六届三中全会通过的《经济改革方案》强调要以政府力量强力推进合作运动，在农业、工业、商业领域广泛设立合作社，以牢牢控制工农产品的生产、消费与流通。全国合作运动由社会部合作事业管理局统一推进，为了挽救经济危机，蒋介石亲自挂帅推动合作运动，一方面，蒋介石决定在国民党中央常委会下专门设立中央合作指导委员会，委任陈立夫担任主任委员;另一方面，蒋介石要求全国各地党部、团部的优秀党员、团员全面投入到合作运动中去。蒋介石和国民党党部、团部的介入，表明国民政府以比抗战时期更强硬的手段来控制农村合作运动。

四、政府控制下的合作社制度异化

尽管人们对合作社制度特征的规定随着实际的变化而调整，但有三条基本原则始终一贯坚持，一是自愿性原则，二是民主管理性原则，三是社员互助共济性原则。合作社要真正为弱势者服务，就必须遵循上述三大基本原则。［36］西方国家发展得好的合作社和民国时期由个人和团体发起成立的合作社都符合上列三大基本原则。国民政府时期，政府控制型合作社则偏离了三大基本原则，出现严重的制度异化现象。

第一，自愿性原则的破坏。合作社的自愿性既表现为入社自由也表现为退社自由。北京政府时期由民间力量发起组织的合作社，完全是基于社员的自愿性。以华洋义赈会成立信用合作社程序为例证:先是由义赈会派合作指导员到农村宣传合作理念或者直接约谈农民代表，向农民讲授合作理念和举办信用合作社的方法，农民按合作理念组建信用合作社;信用合作社试办一段时间之后向义赈会提出审核申请，义赈会派合作指导员赴提出申请的信用合作社进行实地考察，经审查合格者，义赈会承认其合作社资格，合作社才正式设立。从信用合作社的成立程序看出，合作社完全体现的是农民自己的意志，华洋义赈会只起引导作用。国民政府时期的合作社由于身负政府的政治经济意图，农民的入社与退社自由遭到破坏，这种破坏嚆矢于1935年。是年起，国民政府开始在全国大规模地推进农村合作运动，各地为了迎合中央政府的需要，不顾农民意志强行组织合作社，南昌县县长李万里率先提出“有村必社，无农不员”的口号，按保甲强制农民入社，南昌县的做法得到了江西省时任主席熊式辉的首肯并通令全省各县一律效尤。随后，湖南、湖北、河南、福建、安徽等省也颁布了类似条例。抗战以前，强制入社只是发生在部分地方，抗战时期，国民政府以法令形式强制全国农民加入合作社而且不得退出合作社。1940年政府所颁布的《县各级合作社组织大纲》提出每保一社，每户一社员的目标，这实际上是一个全民合作化目标。①1941年社会部合作事业管理局制订了《合作事业三年计划》，该《计划》明确提出要用3年时间基本实现全民初步合作化，合作经济将在发展生产、便利消费、流畅运销、调整分配、平定物价等方面发挥宏大功效，为抗战建国奠立经济基石。中国第二历史档案馆馆藏档案：《社会部合作事业管理局修订各省合作事业三年计划》，档案号：11-6522。为实现这个目标，政府必须采取强制手段同时剥夺农民的入社与退社自由权。《县各级合作社组织大纲》明文规定，除非是下列三种情况“一、与他社合并。二、破产。三、解散之命令”。否则“不得解散合作社”。合作社社员，“除非合作社解散”，否则“不得出社”。［35］192-193正如时人徐旭所言，将合作社“溶于县制内，使保保有合作社，户户有社员，彻底消灭了自由组社而变成强制入社”。［37］

第二，民主管理原则的践踏。国民政府所颁布的《合作社法》规定，合作社实行一人一票的民主管理，合作社的理事会、监事会均由社员大会民主选举产生。［38］从法律文本上看，合作社社员享受民主管理权，但现实世界却与此截然不同。如果合作社真正实行社员民主管理，那么，合作社的经营目标就必定是满足社员利益，国民政府所要达到的社会目标和政治目标就不可能实现，这是政府所不能容忍的。国民政府为使合作社实现其社会目标和政治目标，势必对合作社进行严格控制。国民政府主要通过派驻合作指导员来实现对合作社的控制，学者梁思达在调查中发现，有的合作指导员利用其政府职员的身份搞一言堂，“包办合作社一切事务”，“合作社之理监事等徒具虚名而已”。［39］受合作指导员控制的合作社，理事和监事都是徒具虚名，一般社员的民主管理权更是无从谈起。但国民政府财政的窘迫限制了合作社合作指导员的配备，平均每县只有1至2人，有的县没有配备指导员。合作指导员的严重缺乏使政府难以对全部合作社实施直接控制，不得不从乡村社会寻找代理人管理合作社，国民政府所要寻找的代理人，必须同时满足两个条件:既能对合作社实施有效控制又能执行政府的意图，介于官民之间的保甲长是满足这两个条件的最佳代理人人选，这也就是《县各级合作社组织大纲》为何规定要按保设社的原因所在。抗战时期主持第三战区合作事务的陈仲明承认，保一级的合作社大多由保长担任理事主席，成为合作社的实际控制者。［40］出任保长的又是一些什么样的人呢?用新县制的设计者李宗黄的调查结论:“一般公正人士多不愿意担任保甲长，一般不肖之徒多以保甲长有利可图，百般钻营”，其结果是“正人不出，自然只有坏人的世界”。［34］11受“不肖之徒”控制的合作社，普通社员很难行使民主管理权。

第三，社员互助共济性原则的丧失。社员一旦失去对合作社的民主管理权，合作社就会偏离其为社员谋利的本性，成为实际控制者谋取利益的工具，社员互助共济性原则彻底丧失。国民党政府时期的合作社要么受外部人(合作指导员)控制，要么受内部人(保长、地主豪绅)控制。在被外部人控制的合作社里，合作指导员一方面利用合作社为自身谋取私利，外国专家甘贝尔在考察四川、湖北、安徽三省合作社时发现，合作指导员代替合作社购买农机和农用物质，此间存在舞弊空间。另一方面为政府谋取利益，如南昌县政府要求合作指导员向全县合作社社员强征每股1元的社股，上缴给县合作金库作为活动经费，社会各界纷纷谴责这是政府实行的一项新苛政。［26］186-188受内部人控制的合作社不但不在社员之间开展互助共济，而且还对社员进行巧取豪夺，主要手段有三:一是利用合作社向农民强征股金、滥征民力，时人郑新华在浙江云和县调查合作社时发现，乡镇保甲长强制要求社员自带饭菜、自拉耕牛给合作社出义务工，农民把此称之为“赔钱贴工”，还向农民强征合作社股金，农民把此称之为“合作捐”。［41］二是吞占政府金融机构对合作社的贷款和政府分配给合作社的物质，如房山某合作社的监事会主席，独占了国家金融机构对该合作社贷款的一半，此人将其中的5000余元用于放高利贷，余款买有地1.3顷，并牲口若干头。还有的地主豪绅将合作社资金用于商业囤积而不贷放给需要贷款的农民。［42］三是将银行贷给合作社的资金以翻倍的利率转贷给农民，从中渔利，“乡村之豪强常假名合作社，乃向农民银行借得低利之借款，用之转借于乡民，条件之酷，实罕其匹。此种合作社非特无益于农民，反造成剥削农民之新式工具。”［43］农民则把合作社贷款称之为“集团高利贷”。对于保长、地主豪绅假借合作社侵占社员利益的行为，政府也表示极大的担忧，抗战时期最高财政金融机构四联总处在四川省调查时发现该省合作社“非有名无实，即为地主劣绅所把持，合作社徒具虚名，社员未能蒙受其利”。［44］李宗黄更是毫不隐讳地指出，“在坏人的操纵下”，本是良好制度的合作社“也就变成剥削人民的工具，因此民众怨声载道”。［34］11

五、国民政府时期农村合作运动之成效

民国时期著名农业经济学家董时进对国民政府农村合作运动作如下评价:一是“合”而不“作”;二是专求“横的推广”不求“纵的深入”。［45］此评价抓住了国民政府时期农村合作运动的要害，可谓一语中的。在国民政府强制力量的推动下，农民被“合”起来参加合作社，合作社数量激增，“横的推广”成效非常显著，如表1所示。

表1 民国时期历年合作社数量的变化

从表1看到，北京政府时期，合作社数量缓慢增长，1927年之后，政府介入农村合作运动，合作社以较快速度增长，特别是1933年之后，政府的强力推动使合作社数量呈倍数增长，充分体现了政府力量推进合作运动的“突出成就”。

但是，这些一夜之间设立的合作社，不是出于农民自愿结社而是政府强制捏合的结果，由于农民不是基于自愿而是被强制捏合起来，社员之间很难合力作为，农民被迫为合作社做工，但都是出勤不出力，“农民无奈在政府强迫下就采取偷工减料的办法来对付，劳动生产率低下”。这就是董时进所言的“合”而不“作”。

在政府力量作用下，合作社的数量在迅速增加，但合作社为社员服务的能力却在不断下降，这就是不求“纵的深入”。以合作社贷款为例来说明，见表2。

表2 1937～1945年全国农村合作贷款名义量与实际量比较表 单位:法币元

从表2中看到，扣除物价上涨因素之后的合作社实际贷款余额从1940年起呈急剧下降趋势，1937年每个合作社全年所得贷款大约可购买11头牛，到1945年，每个合作社全年得到的实际贷款余额仅为8.84元法币，只能买到约289个鸡蛋，这对合作社而言已无任何实际意义。具体到社员全年所得实际贷款余额仅为0.08元法币，仅能购买大约3个鸡蛋，合作社为社员几乎提供不了任何实质性服务，或者说，合作社基本上丧失了为社员服务的能力。还要看到，合作社不但不给农民带来实实在在的利益，官僚、保甲势力、地主豪绅还利用合作社攘夺农民利益，如果说不予不取型合作社农民尚可接受的话，不予反取型合作社就必然会遭到农民的抛弃。伴随着1949年国民政府在大陆的垮台，其所建立的数以十万计的合作社也随之消亡，国民政府在大陆推行的长达22年之久的农村合作运动以失败告终。

六、结论性讨论

国民政府时期朝野都寄以厚望的农村合作运动，以失败而收场，这个耐人寻味的结局值得深思。

戴维斯和诺思所构建的制度创新模型揭示，制度创新能不能进行，取决于两个变量，第一个变量是“第一行动集团”的产生。“第一行动集团”的作用是识别制度创新经济效益、提出制度创新方案、筛选并确定最终方案、主导制度创新行动，没有“第一行动集团”，制度创新就没有前提，但是新制度的实施，不仅需要“第一行动集团”，还需要形成一个“第二行动集团”，并且与“第一行动集团”精诚配合推进制度创新。历史上，很多制度不是不好，也不是没有形成强有力的“第一行动集团”，但这些制度最终却没有很好落实甚至失败，例如王安石所推行的青苗法，本是一项惠民的国家农贷制度，但在实施这项国家农贷制度中，不仅没有惠民反而成为害民的政府高利贷制度，为何出现这种结局呢?关键之处在于没有产生一个能切实推行青苗法的“第二行动集团”，没有“第二行动集团”配合“第一行动集团”，使得青苗法无法原汁原味地推行，而且在反对势力的破坏下完全走样。国民政府所推行的农村合作运动，政府是“第一行动集团”，在合作运动推行过程中，由于合作社要么被合作指导员控制，要么被保长、地主豪绅所把持，所以，配合“第一行动集团”推行农村合作运动的“第二行动集团”是合作指导员、保长、地主豪绅而不是广大贫苦农民，由这样的第一、二行动集团协同推行的合作运动只能是政府的合作运动和富人的合作运动，不可能是穷人的合作运动，正如时人黄肇兴所言，国民政府所推行的合作运动，完全是一场官办的合作运动，它完全站在政府立场，基本上抛弃了民众立场。［46］抛弃民众的合作运动，焉能不败!

诺思的研究还发现，一项制度安排能不能起到应有的作用，不完全取决于制度本身，还取决于所处的制度环境(主要是法律环境)。如果制度安排与制度环境相容，制度安排就能发挥正向作用，如果制度安排与制度环境相悖，再好的制度安排也发挥不了作用。西方合作运动的发生路径是，先由民间力量组织群众开展合作，形成一定的规模与声势之后，民间意识到合作社的进一步发展需要借助政府力量，政府也意识到合作社有利于社会经济发展时，政府就出面制订合作法规，政府所制订的合作法规在很大程度上是对民间诉求的回应，因而合作法规主要体现的是民众意志而非政府意图，合作社作为一种具体的制度安排与其所处的制度环境是相容的，制度环境助推着合作社朝着为社员服务的方向发展。国民政府时期农村合作运动的发生路径与西方完全相反，先是由政府以强制力量推行，民众加不加入合作社，由不得自己，完全听命于政府，合作法规悉由政府制订，主要体现的是政府意图而非民众意志，合作社作为一种具体的制度安排与其所处的制度环境完全相悖，这就导致民众所需要的，合作社不能够提供，合作社所提供的却不是民众所需要的甚至损害民众利益的，这样的制度安排又焉能得到民众拥护，怎能不败?

本文所构建的目标扭曲→政府控制→制度异化→制度失灵分析框架，对新中国成立以后农业合作运动似乎也可做出解释，1954年之后，农业合作运动的主要目标是实现政府意图，为此，政府强力介入农业合作运动并在全国普遍建立政府控制型合作社，1958年，合作社发展成为政社合一的人民公社，合作社的三大基本原则被破坏殆尽，合作运动最终也走向失败。当然，新中国成立以后的合作社与国民政府时期的合作社有着本质的区别，如新中国成立以后的合作社不存在因保甲长、地主豪绅控制而害民的现象。本文所构建分析框架对当下发展新型农民合作亦有启示作用，新型农民合作组织要真正成为“民办、民管、民受益”的合作组织，首先要确定新型农民合作组织的目标是为社员服务而非实现某种政府意图，政府应起规范、扶植合作社发展的作用而不能控制合作社，这样才能走出合作制度异化与制度失灵的历史怪圈。

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