邻避运动：发展之痛，进步之阶

黄涛

“邻避”现象是现代化和都市化加速发展的伴生物

1980年《基督教科学箴言报》在一篇报道中，第一次用“邻避”这个词来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗。后来媒体和学界以此概括在现代化进程中，社会必需的公共设施遭到选址社区排斥甚至引起群体抗议的现象，对应的英文短语是“NIMBY”（音译为“邻避”），也就是“别在我的后院中”（Not in my backyard）的缩写。与之相关的设施即为邻避设施，抗议活动则为邻避运动。

在1980年代的美国，由垃圾填埋场、机场、监狱、收容所、戒毒服务中心等设施选址引发的冲突逐渐增多。尽管民众都认为这些设施对城市发展不可或缺，却希望远离自己，落址他处。“欢迎建设，但请远离我家后院”一度成为美国“1980年代的大众政治哲学”，《纽约时报》称那是一个不折不扣的“邻避时代”。仅在1980～1987年间，美国就有81家申请建垃圾填埋场、核电厂等设施，最终只有6家完工。

同一时期，在一些欧洲国家，由核废料储存选址问题引发的抗议发展成为影响广泛的环境保护运动。1990年代以后，亚洲一些国家或地区，如日本、韩国、中国台湾也不时出现以反对环境污染为主题的邻避运动。

随着城市建设突飞猛进，邻避运动在中国内地也成为一个突出现象，备受关注。有学者称，邻避运动构成当前中国“社会运动的日常形式”。

这绝非危言耸听！各种数据和现象表明：邻避时代正在到来。据统计，近年来，由担心环境污染而引发的邻避事件大大小小发生了几十起，而且这样的抗议事件燃点极低，几乎一点就燃。

邻避运动肇端于情绪、权利、利益多重因素的聚合

每一起邻避事件起因各不相同。综合分析，就会发现，每一起邻避运动都是由情绪焦虑、权利高张、利益失衡等为代表的多重因素聚合所致。

情绪焦虑容易使身边的邻避设施成为情绪宣泄的出口。中国在经济建设取得举世瞩目成就的同时，一些发展中的短板引起民众的各种焦虑，如环境恶化焦虑、财富分化焦虑、相对剥夺焦虑等。这些焦虑的情绪时刻在寻找释放的出口，而地方政府发展上的失衡与治理上的滞后往往会放大这种焦虑。比如，近年来，环境问题渐成一些邻避运动的诱因。环保技术改进了、环评标准提高了，可公众反对建设垃圾焚烧厂的声音更大了——这是因为，目前好的环境已经成为稀缺资源，为环境而抗争被赋予了道德正义。平时的环境焦虑是抽象的，当有可能造成环境污染的邻避设施在身边出现，理所当然地就成了现成的靶子。

日益高张的权利主张往往拿邻避设施作为“暗度陈仓”的栈道。在政治学中，权利主张是公众参与政治的基本环节和重要内容。随着改革开放的深入，民众权利意识高张，参与决策的要求异常强烈，而地方政府往往漠视。对项目的规划与选址、立项与实施，遮遮掩掩走过场，甚至先斩后奏，民众被排除在决策链条之外。反复如是，个别地方政府就会陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下，任何项目，无论有无潜在的隐患，也无论是否显现风险，都容易成为民众主张和表达权利的载体，成为邻避运动借助的栈道。

利益失衡促使“保护我家后院”成为直觉选择。根据经济学理论，集体消费的必要公共设施具有负外部性，比如造成环境污染、导致安全风险、引起附近房产价格下降。公共设施外部性的成本主要由周边居民承担，福利和效益却由全社会共享。也就是说，公共设施的好处和坏处在空间上相互分离，使周边民众感到在成本与收益上的不平衡，进而引起心理失衡。当产生了自己是某项政策或某个项目牺牲者心理的时候，不让项目建在自家后院就成为当地居民的直觉选择。

所以，当政府上马垃圾焚烧厂时，就有民众会质问“为什么建在我家，而不是建在其他地方？”“为什么大家制造的问题，要我来单独承担？”可见，选址的正义与否、责任利益是否对称、私利和公利是否均衡的冲突，导致了邻避运动。

邻避运动本身提示了化解困境的关键

应该看到，每一次妥善应对邻避运动都释放了正能量，这是因为其间蕴含着有利于社会进步的因素，不仅保障了每个具体的邻避设施所代表的看得见的公共利益，而且促进了更大的看不见的公共利益，那就是社会公平正义、民主科学决策、权利利益保障等。从这个意义上说，如何化解邻避困境，邻避运动本身为我们提供了思路，其中三条特别关键。

利益表达低成本。每一次具体的邻避运动都是一次极端化的利益表达，公民、社会和地方政府都付出了巨大代价。其间，公民不知情或获取信息门槛高、利益表达渠道窄、地方政府回应诉求滞缓，导致小事拖大、大事拖炸，都需要反思。这提醒我们，构建低成本的利益表达机制是当务之急。要及时、准确、全面公开涉及群众切身利益的政府信息，降低相关利益群体获取信息的成本；要拓宽利益表达渠道，既要使各个利益主体能分享稳定的公共话语空间，又能使相关者进行理性的商谈辩论，避免利益受损群体要么成为沉默的大多数，要么成为爆发的大多数；要及时回应利益群体的诉求，吸收、整合民意，形成对决策输出的实际影响。

受损利益得到补偿。邻避设施牵涉到的个人利益与公共利益都具有正当性。如果要两者兼顾，就需要探索建立公共补偿机制，让受损的少数人获得利益补偿，达到帕累托均衡，以保证公共利益遂行。公共补偿要亲民，易于接受，便于操作。可以是现金补偿，如中国台湾，垃圾焚烧厂营运前由环保署按主体工程中标价的5%提供现金补偿；也可以是公共服务补偿，修建公共服务设施、增加公共福利，如兴建学校、公园、图书馆，提高社区的品质；还可以是就业机会补偿。合理充分的一揽子利益补偿，很可能让反对的人也接受邻避项目。

形成缓冲隔离带。从进程上看，邻避运动都有一个从最初的个体原子化抗议，到通过社交媒体串联，再到寻求意见领袖、社会公知、专业人士、社会组织支持的过程。在这个过程中，社会组织的缓冲隔离作用十分重要。

（摘自《中国青年报》）