社会工作在社区治理创新中的作用研究

李文静

（北京科技大学 社会学系，北京 100083）

一、导言

众所周知，社会工作在当前我国的社区治理领域已经承担着不可或缺的作用。其原因在于，随着我国城市化的高速发展，城市人口大量增加，城市社会结构发生深刻变革，微观领域的社区环境也日益复杂，社区居民的需求更加多元，社区的人员构成日趋多样，社区矛盾与纠纷频发，各种社会问题常常在社区这一微观领域呈现。可以说，构建良性的社区治理体系已经成为当前我国社会治理的重要一环。其中关键在于，如何从政府主导的社区管理格局走向政府、市场、非政府组织、民众多元参与、多种治理方式并存的社区治理格局。

的确，作为国家公共领域与私人领域的中间环节，社区是实现社会治理体制创新的突破口，而国际经验也表明，社会工作作为一门专业的助人方法的学科，则是其中的润滑剂与推动力，它在改善弱势群体生存状态、提升弱势群体能力、促进社会民主方面具有重要意义。①Spergel，Irving A.“Community development”，in E ncyclopedia of Social Work，18th E dition，V olume 1 （Silver Springs M D：N ational Association of SocialWorkers），1987，P.301.

国内学者对社会工作介入社区治理的必要性、社会工作在社区治理不同领域的具体作用以及介入方法进行了较为全面的讨论。从宏观的角度说，一些学者认为，在社会转型过程中，社会工作是解决民生与社会整合两大难题的利器。①毛瑞福、徐露辉：《城市社区权力秩序的变革与社会工作的发展模式》，《区域人才开发的理论与实践——港澳台大陆人才论坛暨2008年中华人力资源研究会年会论文集》，中国劳动社会保障出版社2009年版，第381－386页。也有学者认为，社会工作制度是城市社区建设体制创新的必要条件，这是由社会工作的本质决定的。第一，社会工作机构是我国社会管理体制改革的重要平台和抓手，能够促进政府与社会职能分开；第二，社会工作有助于建立和提升政府的服务理念，从而建立公共财政体系；第三，社会工作可以有效调动各类资源，为社区居民提供各种专业服务；第四，专业社会工作的发展有助于提高我国社区工作者的素质及工作能力，为社区的可持续发展提供人才保障②徐永祥：《城市社区建设的体制创新与社会工作》，《探索与争鸣》2004年第12期。；另外，还有大量研究讨论了社会工作对社区治理某个具体领域的功能，例如，社会工作在社区矫正、社区治安、社区教育等方面的作用。

但总的来讲，当前关于社会工作与社区治理关系的研究尚缺乏深入、系统的理论思考，没有对社会工作与社区治理之间的理论关联进行充分说明。因此，本文拟在治理理论的指导下，基于社会工作与社区治理的本质属性，从任务目标和过程目标两个维度出发，讨论社会工作与社区治理的理论关系，提出社会工作推动我国社区治理创新的路径。

二、社会工作与社区治理的理论关联

（一）社区治理的目标体系

学界对社区治理的定义没有显著性差异，综合俞可平③俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第45页。、夏建中④夏建中：《治理理论的特点与社区治理研究》，《黑龙江社会科学》2010年第2期。、史柏年⑤史柏年：《治理∶社区建设的新视野》，《社会工作》（学术版）2006年7月。、魏娜⑥魏娜：《我国城市社区治理模式∶发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。等学者的观点，社区治理是指在社区范围内的政府、市场、居民、社会组织等行为主体依据正式的法律法规以及非正式的社区规约，通过彼此的沟通、协商、谈判与资源交换等方式，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，以增强社区向心力和凝聚力、提高社区自身的自治能力、增进社区成员的福利推进社区经济和社会进步的一系列行为和治理过程。依据治理主体多元、方式多样和内容扩展的标准，社区治理体系可以通过任务和过程两个目标维度来展开分析。

1.社区治理的过程目标在于构建“多元化的治理机制”

社区治理是政府、居民、社会组织、企业、辖区单位等社区相关利益主体依据正式的法律制度及非正式的社区公约等，在平等协商的基础上，处理社区事务的一种状态。因此，较之传统的社区管理方式，社区治理的特点就在于主体多元、方式多样与内容拓展。其中，治理方式多样是社区治理主体多元的最佳体现，也是实现社区治理内容拓展的途径。如图1所示，社区治理方式除依法治理之外，还包括多元主体间的民主协商，而社区民主协商机制可以进一步分解为“政社协商”（多元协商）、“居民自治”及“多元合作”三种治理方式。

“政社协商”是指在处理社区事务及制定与社区相关的政策时，政府能够与社区沟通和协商，听取社区居民的意见。“居民自治”是指依靠社区居民力量解决社区问题，社区居民有权处理本社区的相关事务；“多元合作”是指社区各类主体能够积极主动地参与到社区问题的解决中来，政府要重视社会组织、辖区单位、社区居民等方面的资源和力量。

2.社区治理的任务目标在于完善社区功能

社区治理是一种社区管理状态，而社区治理的任务则是解决问题，完善社区功能。社区问题的解决对社区治理创新提出新的要求，而社区功能是否完善是检验社区治理方式的最佳标准。社区的功能包括发展社区经济、提供社区服务、发展社区卫生、社区治安、社区环境、社区文化等。本文将社区治理的任务目标进行了整合，将其划分为救助弱势群体、提升居民福祉以及满足生活需求三部分。救助弱势群体是社区的重要功能，也是社区治理的任务之一，要靠社区弱势群体救助和服务来实现。弱势群体服务包括贫困人口服务、残疾人服务、老年人服务及特殊人群服务等。居民福利服务是针对全体社区居民开展的福利服务，例如，社区志愿服务、社区健康服务、社区教育服务及社区自治性服务等。居民生活需求的满足则要靠社区卫生、社区警务与治安、社区生态环境保护、社区文化教育等社区公共服务及市场服务来实现。

图1 社区治理体系

社区治理的过程目标是实现社区治理的任务目标的重要条件，完善的治理机制推动着社区功能的实现。我国社区治理面临的严峻任务折射出社区治理方式变革的迫切性，从行政主导的社区管理到多元主体共同参与的社区治理的转变是社区发展的需要。

（二）社会工作的目标体系

社会工作是指社会工作者运用专业知识与方法帮助社会上处于弱势地位的个人、群体和社区，克服困难、解决问题并预防问题的发生，恢复、改善和发展其功能，以适应和进行正常的社会生活的服务活动。①李迎生：《社会工作概论》，中国人民大学出版社2003年版，第6页。罗斯曼将社区社会工作的目标归纳为“事工目标”和“过程目标”两大类。其中，“事工目标”或者任务目标是指社区社会工作要解决的一些特定的社区问题，满足某项社区需要，如救助儿童、修桥铺路、安置无家可归者等，实现社区社会福利水平的提升。“过程目标”是促进社区民众的能力的提升，包括自助、互助及团结行动的能力，建立社区不同群体的合作关系，发掘及培养社区领袖参与社区事务，增强居民解决问题的能力、信心和技巧等。

托马斯将社区工作的目标划分为“分配资源”和“发展市民”。分配资源是指社会工作者通过组织居民争取合理而平均的资源调配，维护他们最基本的生活水平。发展市民是指社会工作者在社区实践中要培养居民的政治意识，使之掌握更多的政治知识和技巧，令居民拥有信心及能力来影响政党和政府，监督政党或政府的运作，这些目的的最终目标是捍卫社区居民的基本权利。①徐永祥、孙莹：《社区工作》，高等教育出版社2006年版，第22-23页。托马斯的划分体系与罗斯曼有一定的相似性，他关于社会工作的“分配资源”的目标与罗斯曼分类方式中的任务目标基本一致，“发动居民”的目标则与罗斯曼提出的社会工作的过程目标相对应。

图2 社会工作的目标体系

虽然罗斯曼与托马斯对社会工作方法体系中的社区工作进行了划分，但社会工作的个案工作及小组工作方法均可以融入这样的划分体系，适用于任务目标及过程目标的划分方式。本文将社会工作的过程目标分解为三个层次，第一层次是提升居民自助互助的能力，第二层次是提升居民团结行动，合理表达利益诉求的能力，第三个层次是指提升社区整合资源的能力。社会工作的任务目标也包括三个层次，第一个层次是指救助弱势群体，第二层次是提供针对全体社区居民的服务，第三个层次是协助解决社区问题。社会工作的过程目标与任务目标并不是割裂的，任务目标的实现离不开过程目标的实现，过程目标的实现有利于推动任务目标的实现。

（三）社会工作与社区治理的理论关联

社会工作的任务目标与社区治理任务目标具有一致性。社会工作的任务目标在于维护社区弱势群体的利益，提升社区社会福利水平，并帮助居民解决一定的社区问题。与社区治理的任务目标相比，社会工作的任务目标范围相对较小，是社区治理任务目标的一部分。

社会工作的过程目标与社区治理的过程目标具有一致性。多元的社区治理机制本身并不是社会工作的主要目的，而是社会工作者为了能够维护社区居民基本权利、提高社区福利水平的方法和途径，只是在解决社区问题的过程中，社会工作促进了社区多元治理机制的形成。社会工作助人自助的理念蕴含居民要相信依靠自己的能力解决问题，重视提高社区居民解决问题的能力；社会工作提倡依靠社区力量解决社区问题，鼓励居民参与到社区治理中来，重视居民之间的互助与合作。社会工作组织人们在面对不平等的社会、政治、经济政策时要学会利益表达，团结起来与对方沟通协商，甚至采取集体行动（这在社区行动模式中尤为明显），这在一定程度上会使政府决策时更重视倾听居民的意见，助力基层民主建设。最后，社会工作在社区实践中能够帮助并带领社区居民协调社区需要的各种资源，促进社区治理方式的完善。

社会工作的任务目标与过程目标的实现能够有效地推动社区治理的任务目标与过程目标的实现，从而有利于形成多元主体共同参与的社区治理格局。在治理主体方面，社会工作的发展有助于促进居民、社会组织和辖区单位积极参与解决社区问题；在社区治理方式方面，社会工作的发展有助于在依法治理和行政管控之外，形成民主协商治理机制；在治理内容方面，社会工作发展能够更好地解决弱势群体问题，提高社区福利水平并协助解决其他社区问题。

三、社会工作推动我国社区治理创新的实现途径

社会工作与社区治理之间的理论关联是分析社会工作推动社区治理创新路径的基础。在上述分析的基础上，本文提出社会工作能够通过直接解决社区问题及推动社区治理方式的完善两大方面全面介入社区治理，提高社区居民的福利水平。

（一）解决社区问题，完善社区功能

1.社会工作应重点介入社区服务领域。弱势群体问题及民生问题是当前我国社区治理面临的重要任务，社区福利事业是解决民生问题及弱势群体问题的重要措施。但当前我国社区福利制度及服务还难以满足人们多元化、个性化的服务需求。弱势群体离不开国家的物质救助，例如最低生活保障救助、残疾人救助、住房救助等，但物质救助只能使社区弱势群体维持较低的生活水平，不利于弱势群体的长远发展，社区儿童、老年人、妇女、残疾人以及社区矫正对象等特殊群体的发展需要更专业的心理辅导、技能提升、社区关怀等专业服务。社会工作的主要服务对象是弱势群体，维护弱势群体的基本生存权利是社会工作的核心功能。社会工作者能够从居民的需求出发，提供专业的、针对性的社区服务，提升社区福利功能。因此，社区福利服务是社会工作推动社区治理创新的最主要的工作领域。

2.介入社区矛盾纠纷的化解。当前我国社区矛盾复杂多样，但社区矛盾纠纷化解效率不高。根据社区矛盾纠纷的特点以及我国法治尚不完善的现实情况，社区冲突的化解需要多元的矛盾纠纷调解机制，社会组织及社区居民是化解社区冲突的重要力量。社会工作在化解社会矛盾方面具有独特优势，因此，社区矛盾冲突的化解也是社会工作介入的重要领域。从我国社区矛盾产生的原因来看，民生问题是当前社区矛盾产生的最主要原因，社会工作通过提供社区服务，修复社会弱势群体及社区的功能，发挥预防社区冲突的作用。与此同时，社会工作的理念和方法也能直接作用于社区矛盾纠纷的调解工作。

社会工作不同于大规模的社会变革，它是通过对社区结构资源的调整来缓解社区的不和谐，维护弱势群体的基本权利，促使社会结构中资源和权力的重新分配，从而使社会微观结构发生变迁。社会工作化解社区冲突的途径主要有：分配社会资源，维护弱势群体权利，从而化解涉及到弱势群体权利类的社区冲突；通过赋权，增强社区及社区居民在社区事务决策中的权力，通过居民力量化解社区冲突；通过开展社区自治服务，提高社区沟通能力和社区凝聚力，从而预防和化解社区矛盾。

科尔曼指出，如果个人不能表达自己的利益以修正活动符合他的方式，敌对则会产生，斗争将以挑战权威的形式出现，社区自治的缺乏意味着冲突意识将会加速推进；社区成员对涉及自身利益的活动缺乏控制，有时会增加他们对社区公共事务的敌意，进而增加社区治理的难度。罗伯特·克雷恩等人通过对社区冲突的研究，发现居民对社区政治的参与程度影响问题的争议程度及解决的概率。①张菊枝、夏建中：《城市社区冲突：西方的研究取向及其中国价值》，《探索与争鸣》2011年第12期。因此，社会工作的社区发展模式提倡居民参与社区问题的解决，从而一方面减少社区冲突的产生，另一方面提高社区冲突化解的效率。

3.开展居民自治服务，协助解决诸多社区问题。随着市场经济的发展，城市社区人口的不断增加，社区人员构成日趋复杂。人们对社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等方面工作的要求越来越高，而这些社区公共服务在实际运行中还存在一定的缺陷，也遇到了许多难题。社区居委会工作者精力有限、能力有限，难以应对所有的社区问题，大量社区问题的解决需要社区居民的广泛参与。社会工作的理念和方法有助于解决社区诸多问题。例如，社会工作通过组织居民开展各种自治服务，在改善社区环境，推动社区文化的繁荣等方面发挥积极作用，弥补政府治理不足。各类社区自治服务项目也为居民提供了交流平台，并使社区居民在共同决策社区事务的过程中提高社区归属感，增强社区凝聚力，进而预防社区各类问题的产生，降低问题解决的难度。

（二）改善社区治理方式

经过十几年的社区治理改革，我国的社区建设取得了显著成就，社区治理组织体系基本完善，但具体的工作机制尚未健全。社区党委、社区居委会及社区服务站三个社区组织职能相互交叉，没有形成“各司其职、相互配合”的社区治理机制。社会工作能够促进社区治理方式的改善，主要表现为以下几个方面：

1.提高社区居民自助、互助能力

社区治理离不开社区居民的积极参与。当前，我国社区居民的参与意识和参与能力有待提高。在社区举办的各项活动中，老年人是参与主体，且能够参与的内容也多局限于文体活动，社区公共事务决策和开展以及社区福利服务的提供仍然主要依靠政府及社区居委会等官方组织。

社会工作的理念和方法能够有效提升社区居民参与社区治理的程度。第一，在“助人自助”理念的指导下，社会工作者运用专业的方法引导居民相信依靠自身能力能够解决问题。社区社会工作的地区发展模式提倡居民积极参与社区发展，帮助居民发现自身优势，培养居民的自助意识。阿玛蒂亚森认为，个人的福利并不一定由他所拥有的物质产品量所决定，还取决于他能够实现功能的个人能力，其中人的理性是最为关键的能力。①[印]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2009年版，第10-11页。第二，社会工作重视社区的整体性，运用小组工作、社区组织等方法推进居民之间的互助与合作，发挥社区集体力量解决社区问题。总之，社会工作通过培养社区居民自助及互助的能力，在一定程度上提高社区的自治性。

2.促进社区民主发展

社区民主是社区治理的基础和条件。当前我国社区治理方式中的民主协商机制尚不健全，突出表现为政社协商不充分。政府习惯用行政化的方式开展社区建设，社区居委会也经常将社区事务的民主决策流于形式。社会工作者通过提升居民的民主意识，增强社区居民在社区事务中的决策权，从而促进社区民主的发展。例如，社会工作者通过组织居民采取合理、适当的方式表达诉求，通过与政府及其他利益团体沟通和协商，维护居民权利。社区居民民主意识及治理能力的提升在一定程度上会使政府及居委会在社区决策时重视倾听居民意见，在制定相关政策时重视社区的具体情况。社区民主的发展一方面能够使政策更符合社区居民的需求，减少政策执行中的困难，也使弱势群体利益得以维护。另外，社会工作还致力于提高本土社区工作者的社区民主治理能力。在开展社区实践的过程中，社会工作重视培育社区本身的力量，通过对社区工作者开展理念和方法培训以及与社区工作者共同开展社区服务，在过程中提高社区工作者的专业水平，使社会工作的功能得以延续。

3.多方协调资源，推动多元治理

社区治理的重要特征是多元主体共同参与，原因就在于社区问题的解决需要政府的、市场的、社会的多元力量及多方资源。而我国社区工作者在协调资源方面的意识和能力还有待提高。社会组织在提供专业服务、化解社会矛盾等方面具有突出优势。与发达国家相比，我国社会组织的数量少、专业性不高，参与到社区发展的社会组织更是不足，这在一定程度上影响了社区治理效果。社会工作介入社区治理，本身就代表了社会组织介入了社区事务，此外，社会工作还重视居民及其他社会组织的力量。社会工作在社区实践中，针对不同的社区问题，协调适当的资源以解决社区居民遇到的问题，这些资源的来源既有政府部门和社区周边单位，也有社会组织及社区居民。在这个意义上，社会工作有利于推动多元社区治理主体格局的形成。

（三）改变社区相关主体的理念

虽然社会工作在社区治理的诸多领域具有突出的作用，且有助于社区治理方式的完善，但社会工作作用的发挥离不开社区治理相关主体的配合。从全国范围来看，我国社区工作的行政色彩依然浓厚，因此，为了使社会工作在推动我国社区治理创新方面的功能得以充分发挥，并使新的社区治理结构更加稳固，社区治理相关主体理念的转变显得尤为必要。

社区治理相关主体，最主要是政府部门（各级政府及街道办事处）、社区自治组织（社区居委会）以及社区居民，促使他们理念发生转变的途径主要有两种方式：一种方式是对其开展社会工作理念和方法的培训，使其初步接受社会工作倡导的社区发展模式等社区治理理念，为专业社会工作的开展提供条件；另一种方式则是要在社区实践中带领社区工作者及社区居民共同开展服务，使其体验社区治理的过程，掌握专业的社区治理方法。

就我国的现状，对社会工作促成相关主体转变观念，我们应当有如下预期：

首先，政府必须认识到居民的重要性。只有当政府认识到居民参与在社区治理中的重要性，认识到只有符合居民需求的社区服务才能使福利资源发挥更大的效益，才能使居民更理解和支持政府工作；而在社区治理中充分调动居民的积极性，既节省了政府的精力，也提高了社区治理的效果。

其次，居委会工作者必须认识到居民的重要性。只有当居委会工作者认识到居民的重要性，认识到社区工作一定要重视居民的意见，要真正让居民参加到社区治理中来，而不是让居民被动配合，才能增强社区居民的主人翁意识，提高社区归属感和凝聚力。

最后，社区居民要有正确的自我认识与定位。“社区是我家，建设靠大家”，必须让社区居民意识到居民是社区治理的主体，社区的发展离不开居民的参与，社区才可能有源源不断的正能量与活力。

结语

从理论上说，社会工作与社区治理的目标的一致性，决定了社会工作在解决社区问题及完善社区治理方式方面都能够发挥显著的作用。而事实也证明，通过引入专业的社会工作嵌入既有的社区治理体制结构，调整、重新分配治理结构中的各种资源，包括物质资源及权力资源，可以有助于解决弱势群体问题、提供社区福利服务及组织社区自治服务等，同时在此过程中，推动社区居民的参与，提高社区居民的治理能力，促使政府等主体转变理念，夯实社区的社会基础，让社区在中国社会大转型的过程中成为重要的社会生长点，成为观念整合、利益整合的重要社会场域，成为和谐社会的基础。