完善我国消费者保护法律制度的思考

张良

摘 要：我国消费者保护的相关法律规范大多比较简略、粗糙，缺乏可操作性，致使相关执法和司法效果备受争议。近年来网购、金融消费等新型消费方式的大量涌现，更使我国现有消费者保护机制面临严峻挑战。完善我国消费者保护法律制度，应当设定特殊领域经营者的信息披露义务，加强消费教育立法；明确不当商业行为的概念与类型，对经营者的不当商业行为课以重责；完善消费合同缔结制度，确立格式合同缔结的“纳入”规则；完善消费合同效力制度，明确“黑名单”、“灰名单”条款对合同效力的影响；建立消费合同格式条款的事先审查制度。

关键词：消费者保护机制；信息披露；商业行为；消费合同

中图分类号：D922.29 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）04-0063-04

在消费关系中，消费者相对于经营者处于弱势地位，这种弱势不仅表现在经济实力上，而且表现在博弈能力上。消费合同当事人之间存在典型的信息不对称现象，经营者为了自身利益的最大化，其向消费者提供的产品或服务的信息往往是不完整、不充分的，甚至故意隐瞒重要信息或者提供虚假信息，误导消费者。随着网购、金融消费等新型消费方式的大量涌现，我国传统消费问题尚未得到解决，新的消费问题又接踵而至，相关立法、司法和执法都面临着前所未有的挑战。我国消费者保护法律制度尚不健全，其中的主要问题是现有法律规定大多比较简略粗糙，缺乏可操作性，致使相关执法和司法效果备受争议。另外，我国与消费者保护有关的标准体系严重缺失，如我国还没有汽车内污染物排放及浓度标准，这使得消费者在权益受到侵害时往往无法以强制性标准作为维权依据而处于举证不能的境地。鉴于此，本文剖析我国消费者保护法律规范的缺陷，结合相关法理及国外立法经验，提出进一步完善我国消费者权益保护法律制度的建议。

一、消费者保护的相关法律规范分析

一个完整的消费行为一般包括三个阶段：购买前了解产品或服务的信息—订立买卖合同（购买）—对经营者的售后服务进行评价。因此，“将消费者保护局限于合同方面是不够的，还应当拓展到合同前的消费者教育和信息了解、合同后的产品安全和质量保障以及有可能产生的消费争议的处理”①。分析我国消费者保护的相关法律规范，也应当从交易前的信息知悉、交易中的合同签订、交易后的评价与救济三个层面展开。

1.交易前消费者保护的相关法律规范

消费者在购买前一般要对产品或服务的质量、价格等进行评估，进而作出选择。我国2013年新修订的《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）第20条规定了经营者的信息披露义务，以此矫正消费者与经营者之间的信息不对称状态。“设定信息义务是最为温和的法律干预形式。设定这一义务并不会破坏‘约定必须遵守的原则，而是尽力保障双方当

事人合同意愿有坚实的基础。因此，信息披露义务实际上正是坚持‘约定必须遵守原则的一种方式。”②但是，《消法》第20条仅对经营者的信息披露义务作了一般性规定，其对于网络交易、金融消费等新的更加复杂的交易形式，基本上起不到应有的规范作用。并且，该法条对于一般情况下经营者信息披露义务的规制也存在不足。“首先，很多人都拒绝任何形式的强制性指导，即不需要阅读冗长的一般交易条件。其次，更为重要的是，向消费者提供义务性信息，并不就意味着可以达到标准的透明状态。”③换言之，为经营者设定信息披露义务，并不总能实现对既定消费者的信息获取困难提供有效救济的目的。因此，除了设定经营者信息披露义务，立法还需要增加消费者教育方面的法律规定，以对交易前消费者保护予以补强。消费者教育有助于消费者了解市场规律和交易规则，增强行动能力，从而更好地保障自身权益。我国《消法》中没有规定国家开展消费者教育的内容，这实属一大疏漏。该法第37条规定消费者协会有向消费者提供信息和咨询服务的公益性职责，但没有规定其应当向消费者进行消费教育。这方面的法律空白亟须填补。

2.交易中消费者保护的相关法律规范

我国现行立法关于交易中消费者保护的规定，主要体现在消费合同制度上。消费合同是消费者与经营者之间达成的交易合同，其既有民事合同的一般特点，又有区别于普通民事合同的特殊性。我国立法中的消费合同制度包括缔约制度和格式合同制度，这两项制度都不够完善。

第一，消费合同缔结制度中有关撤回权的规定存在明显不足。撤回权（或称消费者的反悔权）是消费合同缔结制度的核心，指消费者享有的在特定交易情形下可以任意解除合同而不需要任何理由的权利。很明显，与设定经营者的信息披露义务相比，授予消费者撤回权对经营者决策自由的限制更为严格。授予消费者撤回权被公认为消费者保护的主要机制之一。德国民法学者指出：“与《德国民法典》第138条第1款关于合同无效的一般性规范相比，或与以缔约过失规则为基础的退货权相比，可以说撤回权是一种更有效的消费者保护措施。”④我国《消法》确立了撤回权规则，但与德国法规定撤销权的行使期间为两周相比，该法规定的7天的撤回权行使期间过短，而且关于撤回权起算点的规定不尽合理，容易引发实践中的种种纠纷。另外，与德国法相比，我国《消法》规定的撤回权的适用范围过窄，对消费者保护不利。

第二，格式合同制度存在缺陷。消费合同在形式上多为格式合同，故对格式合同的规制成为消费合同制度的另一主要内容。我国规制格式合同的法律规范主要是《消法》《合同法》第39—41条、《保险法》第17条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉有关问题的解释（二）》第6条、第9条及第10条。这些规定总体上过于抽象、笼统，有些规定互相矛盾甚至明显违背法理。如《消法》第26条第2款不过是对《合同法》第39条的重复而已，该法的目的、体系及适用范围却与《合同法》不一致。在无效条款的判断标准方面，这些规定并未明确何为对消费者不公平、不合理的条款，从而不能为法院提供具体的裁判依据。

3.交易后消费者保护的相关法律规范

我国交易后消费者保护的相关法律规范主要集中在对经营者不当商业行为的规制，以及涉及产品与服务质量安全的争议的解决两个方面。消费者往往缺乏关于待购商品或服务的专业知识和信息，容易在经营者的各种诱导性商业行为面前丧失判断力而购买商品或服务。为了规制经营者的误导性甚至侵犯性商业行为，救济因不当商业行为而遭受损害的消费者，我国《广告法》第9条要求“广告中对商品的性能、产地、用途、质量、价格、生产者、有效期限、允诺或者对服务的内容、形式、质量、价格、允诺有表示的，应当清楚、明白”，该法第10条要求“广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语，应当真实、准确，并表明出处”。这些规定中的用语如“表示”、“表明出处”等较具概括性，对于网购、金融消费、远程购物等复杂交易的规制明显乏力。我国《消法》《产品质量法》《侵权责任法》《食品安全法》《刑法》等法律，从不同角度和程度上对产品质量安全的相关法律责任作了规定，但这些法律规定之间不够协调。如《消法》已注意到了网购等新型消费方式，而其他法律还未作出相应的回应。

二、我国消费者保护法律制度的完善

1.设定特殊领域经营者的信息披露义务，加强消费教育立法

在电子商务领域，消费者在签订合同前一般不能看到产品的实体或者感受服务的状况。在金融消费如消费借贷、保险等领域，一些合同条款严重不透明。对于这些特殊领域，仅靠《合同法》与《消法》的一般性规定已经远远不能满足消费者保护的现实需求，有必要制定针对这些领域的特别法律规范。一些国家在这方面的立法例值得我国借鉴。如美国为了保护金融消费者，陆续制定了《消费者信贷保护法》《诚实借贷法》等数十部法律。根据这些法律，消费者在消费过程中有权了解金融产品、服务及金融机构的真实信息，金融机构则负有强制性披露信息的义务，以便消费者进行横向比较。笔者建议我国制定专门保护网络消费者和金融消费者的法律，其中一个重要内容就是严格经营者的信息披露义务，要求经营者全面、准确、及时、持续地披露其产品和服务信息。同时，要完善《消法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律中的相关规定。

面对消费市场的日趋复杂化，消费教育是帮助消费者作出最佳决定的有效手段。笔者建议我国《消法》中明确规定，对商品和服务经营活动负有监管职责的部门、消费者保护协会、企业、高等院校及民间消费者保护组织，应当对消费者开展多种形式的消费知识普及活动。各级政府应当将消费知识教育纳入公民基础教育范畴，逐步构建多维度的消费者教育网络。

2.完善消费合同缔结制度

第一，完善撤回权规则。笔者建议从以下三个方面对我国消费合同缔结制度中的撤回权规则进行完善：（1）延长撤回权的期限，将现行立法中的7天延长至14天。（2）适当扩大撤回权的适用范围。我国《消法》第25条将撤回权的适用范围限定于“以网络、电视、电话、邮购等方式销售商品”。实际上，赋予消费者撤回权的法理基础是消费者在“毫无防备”的情况下，因为被诱导而签订了有损自身利益的合同，为此，需要给消费者一个合理的“冷静期”，使其在此期间内可以仔细斟酌快速作出的行为选择是否需要撤回。基于此，建议最高人民法院出台司法解释，在撤回权的适用范围中增加以下情形：经营者未经允许就直接访问消费者的家庭或工作场所，或者利用街头偶遇或在公共汽车、地铁等公共环境中与消费者交谈的机会，说服消费者签订交易合同的。在上述情景中，消费者都缺乏进行协商谈判的思想准备，其一般也无法对产品或服务的价格、质量等进行比较选择。（3）进一步明确撤回权行使期间的起算点。我国《消法》第25条将起算点规定为自消费者收到商品之日起，但现实中很多消费者即使收到了商品，其也并不知道自己享有撤回权，因而无法行使该权利。笔者认为《消法》第25条应补充规定，经营者在寄送商品时应当以书面形式明确告知消费者享有撤回权。

第二，确立格式合同缔结的“纳入”规则。“纳入”规则是判断某一（些）格式条款是否订入合同的规则。格式条款如果订入了合同，就成为合同的组成部分。根据《德国民法典》的相关规定，格式条款被纳入合同的前提条件是使用人必须向相对人提示格式条款，在相对人知悉条款的内容并且同意接受格式条款的情况下，格式条款才能被纳入合同，但出人意料的条款不能成为合同的组成部分。如果一个条款包含不同于所争议合同类型的内容，或者不正常地修改了合同标的，或者违背了消费者的合理期待，它就可以被认为是“出人意料”的。⑤我国《合同法》第39条要求格式条款的使用者应尽到提示义务和说明义务，但对使用者违反该义务的情况下合同的法律效果未作规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉有关问题的解释（二）》第9条明确了违反该义务的法律效果是合同可以被撤销。笔者认为作此解释并不合理。根据我国《合同法》第54条关于撤销权的规定，撤销合同只能向法院或者仲裁机构提出，那么，根据前述司法解释，经营者未将格式条款向消费者作提示和说明的，消费者需要向法院提起合同撤销之诉，法院需要对合同的效力进行评价，如此不免要经历漫长的时间和复杂的程序，从而不利于提高交易效率，反而增加了交易成本。因此，笔者建议我国《合同法》和《消法》中引进德国法关于格式合同缔结的“纳入规则”，通过在合同缔结阶段对设立格式条款的规制，收到对消费者予以事前救济的实效。具体而言，可以确立两个关于格式条款是否纳入合同的判断规则：（1）包含某一条款的文件或通知必须表现得像一份合同文件，如果它表现为一张消费者可以合理地认为他无须阅读的收据或者便条，那它就没有拘束力。（2）若某条款本身不容易理解，或者其载于格式合同的背面，而指明该条款载于背面的文字本身并不醒目或因其他原因而提示不够充分，消费者就可以不将该条款理解为要约的一部分。

3.完善消费合同效力制度

我国未来修订《消法》时，应当引入欧盟的黑名单和灰名单制度，对不公平、不合理的合同条款进行列举，并明确包含此类条款的合同效力。具体而言，下列合同条款可以归入“黑名单”：（1）排除《消法》确定的消费者权利的。（2）排除相对人程序法上的法定权利如起诉权的。（3）排除相对人依合同性质享有的主要权利的。（4）排除格式条款使用人对相对人的侵权损害赔偿责任的。（5）排除格式条款使用人的违约责任的。下列合同条款可以归入“灰名单”：（1）排除相对人私法上可以自由处分的权利的。（2）包含了权利义务不对等的内容，如规定相对人违约要给付高额违约金，格式条款使用人违约则无须给付违约金。（3）有关要约、承诺的事项对格式条款相对人不利的，如规定相对人的沉默视为承诺等。（4）包含了不利于相对人的程序法上的约定，如不利于相对人的管辖协议的。⑥进入“黑名单”或“灰名单”的条款对合同效力的影响是：“黑名单”中的条款无效，对消费者不具有约束力；“灰名单”中的条款可以推定为不公平条款，在经营者举证证明其已与消费者进行个别协商且征得了消费者同意后，该条款对消费者具有约束力。

4.建立格式条款的事先审查制度

格式条款由经营者单方拟定，其内容往往不利于消费者。因此，我国应当建立格式条款的事先审查制度，以促进消费者权益保护。一些国家在这方面的做法颇具特色。如瑞典设有一个特别机构——“消费者巡视官”，该机构的职责是监督公司的市场行为，使其符合“良好的交易标准”。如果发现某公司使用了不公平的合同条款，该机构可以与该公司谈判以制止其使用行为，如果谈判无果，该机构可以从“市场法院”取得一项禁令来禁止该公司的使用行为。在英国，公平交易署（OFT）有权对不适当地影响消费者利益的市场行为进行检查并予以制止。荷兰则设有一个政府委员会，由它起草特定交易领域的“标准合同”，该“标准合同”一旦被政府同意并正式公布，其就如同法律一样适用于特定交易领域，除非合同双方当事人另有协议。⑦借鉴以上国家对经营者设置格式条款进行规制的立法经验，结合我国工商行政机关的职能，笔者认为我国应当把格式条款的事先审查权赋予省级以上工商行政管理机关，由其对经营者利用合同欺诈消费者、损害国家利益和社会公共利益的违法行为予以查处。

5.严格规制经营者的不当商业行为

如前所述，我国有关经营者不当商业行为的法律规范比较简略粗糙，缺乏可操作性。笔者建议借鉴《意大利消费法典》中对不当商业行为作细密规定的做法，在我国《消法》《广告法》等相关法律中对误导性商业行为和侵犯性商业行为进行严格规制。具体而言：（1）明确不当商业行为的概念。商业行为误导或足以误导作为该商业行为目标或对象的一般消费者，或者以某特定消费者群体为目标时误导或足以误导该群体成员与产品相关的经济行为的，均为不当商业行为。（2）明确不当商业行为的类型。不当商业行为包括误导性商业行为和侵犯性商业行为。这两类行为的共同特征是：依具体情形下的环境，严重限制或足以严重限制一般消费者与产品相关的选择自由或行为，从而导致或者足以导致消费者作出在其他情形不会作出的商业决定。⑧（3）明确不当商业行为的法律责任。经营者实施上述行为的，按照《消法》《广告法》《产品质量法》《反不正当竞争法》等法律规定承担相应的责任。

注释

①⑧《意大利消费法典》，胡俊宏、雷佳译，中国政法大学出版社，2013年，第14、19—31页。

②③④[德]莱因哈德·齐默曼：《德国新债法》，韩光明译，法律出版社，2012年，第298、299、302页。

⑤《德国民法典》，陈卫佐译，法律出版社，2006年，第100—101页。

⑥参见吴景明等：《我国新消费形式下消费者权益保护法律问题研究》，中国法制出版社，2013年，第58页。

⑦参见[德]海因·科茨：《欧洲合同法》，周忠海等译，法律出版社，2001年，第210—211页。

参考文献

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[4]欧洲民法典研究组，欧盟现行私法研究组.欧洲示范民法典草案：欧洲私法的原则、定义和示范规则[M].高圣平译，北京：中国人民大学出版社，2012.185.

[5]凌学东.论欧盟及英法两国对消费者合同不公平条款的认定[J].时代法学，2012，（2）.

[6]许中缘，魏韬.论民法典视角下消费者的撤回权[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013，（2）.

责任编辑：邓 林