我国县级城市的发展模式研究

刘云中

(国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部，北京 100010)

2010年我国有县级城市370个，占全部城市总数的56%，年末总人口2．48亿，占城镇总人口的37%。①根据《中国城市统计年鉴》(2011)的数据计算得到。县级城市具有特殊的属性，既具有城市的经济社会特征，是我国城市体系的重要组成部分;同时又属于我国县域经济的重要范畴，与我国乡村经济的发展具有密切的关系。因此，搞好县级城市的规划与发展，对我国城镇化和城市发展都有着重要的意义和作用。

一、县级城市的基本属性

(一)设立县级市的路径

20世纪八九十年代我国曾经出现了设置县级市的热潮，县级市的数目由1980年的110个增加到1996年高峰时的445个。由于在大规模设置县级市过程中存在一些问题，民政部从1997年暂停大规模的县改市，县级市的数目趋于稳定。此后，由于市改区、区划合并等原因，县级市的数目有所减少，到2010年有县级市370个。

设置县级市的路径有“切块设市”和“整体设市”。“切块设市”是指对于人口大县，同时有实力较强的非县城所在地的镇，如果具备条件，以实力较强的非县城所在地的镇为中心城区，将周边一定空间范围内的乡镇划出，单独设立县级市。“整体设市”就是将一个县级行政单元整体改为县级市，即通常所说的“县改市”。这两种路径各有其适用范围和优势。“切块设市”有助于人口大县的均衡发展，但其难点是新设一个县级建制，容易造成行政机构和人员冗余，同时“切块设市”的空间划分也存在一定难处。“整体设市”不会增加县级建制，行政区划调整的难度小，因此“整体设市”即县改市是我国县级市设置的主要路径。

(二)设置县级市的条件

民政部从1997年就暂停了县改市，目前正式公布的设市条件仍然是民政部在1993提出的规定。①《国务院批转民政部关于调整设市标准的通知》(国发［1993］38号)。如果符合其条件，可以提请撤县设市。县改市的条件分类设置，首先是按照县域范围内的人口密度划分为3类:超过400人/平方公里、100～400人/平方公里和小于100人/平方公里。然后针对每种类型的县，从县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口规模、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中的比重、城区公共基础设施的完善程度这3个方面设定了县改市的标准，此外还规定特殊情况下设置县级市的办法。

1993年出台的标准与我国当前经济社会发展的现实已有很大的差距，部分统计指标如农业总产值、工业总产值等指标也已经很难较好地反映区域的产业结构，亟需调整。目前，关于如何修订完善设置县级市的条件已是相关领域研究的一个重要话题。但相对于指定一些指标和标准，如何合理确定设置县级市的目的和程序，则是更为重要也是分歧更大的一个议题。

(三)县级市具有的自主权

根据目前已有的规定，县级市在管辖权限、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异，但在部分事项则可享有相对较大的自主权。

第一，根据相关法律的约定，县级市是由省或自治区直接管理的，而直接管理权则由省、自治区交地级市“代管”。这主要是由于宪法规定市只能管辖区和县，而不能“市管市”，只有省和自治区才能管辖“市”。通常情况下，地级市对县级市的“代管”和对属县的管理没有什么区别，地级市对县级市实际上实施真正意义上的管理。但是，由于隶属关系不同以及经济实力较强，县级市政府向省政府申请到优惠政策和较大的经济事务管辖权的可能性较大。

第二，县级市属于县一级，这就决定了县级市政府职能的双重性。与县政府的职能重点在农村相比较，县级市除了考虑城区、乡村管理外，要更多地考虑城市建设。与市辖区的职能比较，县级市政府除了在城市管理、城市规划与建设、城市社会发展、社会管理与社会保障等方面有相同的职能外，县级市政府还具有农村经济管理职能。总之，市辖区的农村管理职能较少，市辖区政府更多地考虑的是城市经济发展、城市规划及建设，而县级市政府则更多地考虑城乡的整体规划和协调发展。

第三，县改市后在机构设置等方面会有一定的灵活性，尤其是在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面的机构设置更加灵活，可以设置相对较全的机构，在有的情况下，还可以申请到城市建设费用的财政补助。

第四，县改市后城市总体规划编制的范围可以扩大到全部行政区范围，在城市基础设施的建设标准等方面也会有所提高。应该注意到随着县域经济和县域中心城镇的发展，县级市与普通县在城市规划和城市建设机构的设置、基础设施建设标准等方面的差异已大幅减少。

(四)县级市与普通县的体制差异

2003年之后我国逐步推行“省直管县”，到2012年底完成财政上的省直管县。“省直管县”有利于减少行政层级，减少行政成本，缓解县级财政困境等，但是对省级的管理效率以及地级市的发展都还存在挑战。按照“省直管县”的思路，除了首先在财政上实现省直管县外，还要逐步在人事制度等方面实行直管。随着“省直管县”改革的推进，县级市与普通县在管理体制上的差异将逐步缩小，县级市在体制上的特殊性将不复存在。至于“省直管县”对于县级市发展的影响，还需要根据具体条件和目的予以分析。从县级市的发展路径来看，扩权强县和扩容强市(地级市)对县级市发展的影响具有一定的差别。按照“省直管县”的思路，扩权强县(包括县级市)对县级城市发展的影响更大，因为这样减少了县级单元的行政管理层级，有利于推动县级市的发展。

但是也应该看到，由于我国城镇化的发展以及城市群的形成，扩容强区也是促进中心城市或者节点城市发展的一个思路，如果是扩容强市的话，则会加快县(市)改区的步伐。近年也有部分的县(市)改区，例如2011年江苏徐州的铜山县改为铜山区、2012年苏州的吴江市改为吴江区等。扩权强县还是扩容强市(地级)要根据县(市)域经济的相对独立性来划分，如果是鼓励相对独立的发展，则需要扩权强县，如果是鼓励融入城市群或者做大区域中心城市，则需要扩容强市。

二、县级城市的城市经济特征

县级市除了管理方式有其特点外，其经济社会发展状况与普通的县比较，体现出更为明显的城市经济特征，非农产业更为发达，经济发展水平更高，但和其他类型的城市(如地级市、省会城市)比较起来，县级市则在很多方面处于不利的地位。

(一)第二产业比重最高，工业化的势头最强

从产业结构和人均GDP来观察市辖区(不含直辖市所设的市辖区)、县级市和普通县之间的差异(详见表1)。在所有的县级行政单元中，与普通县相比较，县级市的一产比重比普通的县低约10个百分点，非农产业发达，而且县级市的二产比重最高，达到了55%，但市辖区和普通县的二产比重均低于50%，这说明县级市目前正在经历一个工业化的过程。相比而言，市辖区的服务业则发达得多，第三产业占比高出县级市和普通县15个百分点以上。2010年县级市的人均GDP水平为3．55万元，比市辖区的4．92万元低，但却比普通县1．76万元的水平高出一倍，这也从一个方面反映了城市经济比以农村经济为特色的县域经济更有活力。

表1 2010年县级行政单元的经济发展水平比较

(二)人口密度低、人口规模小、集聚程度有待提高

城市规模和城市密度是影响城市经济效率的重要因素。规模较大的城市拥有更多的劳动力资源，对产品和服务的需求更旺盛，具有发展规模经济的潜力。除此之外，扩大城市规模还能带来更多优势，例如生产率的提高。当然，这必须对城市进行良好的规划，如果在扩大城市规模的过程中没有进行合理的规划，大的城市规模反而会阻碍城市的竞争力。一个明显的例子就是城市交通体系的建设，如果没有建立一个有效的城市交通网络，则会造成道路拥堵和城市管理的混乱，这些都会损害城市的竞争力，反而不利于规模经济的发展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番会将城市的生产率提高2% ～4%，中国的城市不应只关注规模的扩大，而更应重视城市运行效率和城市人口密度的提高。

与其他类型的城市相比较，县级市的城市人口密度和总人口规模都偏低(见表2)。按照城区的总人口来衡量城市规模，县级市的平均规模与地级市和省会城市相去甚远，只有地级市规模的21．5%、省会城市规模的6．2%。无论是按照城区面积还是建成区面积来考察，县级城市的人口密度都要小于地级市和省会城市，尤其是按照城区面积计算的县级城市人口密度只有省会城市的59．6%、地级市的81．6%。总之，县级市目前的城市人口密度还有很多的提升空间。

表2 2010年不同类型城市人口密度和人口规模的差异

(三)基础设施建设滞后

县级市的基础设施建设包括城市公用设施和公共服务设施，虽然地级市的教育和医疗设施都要优于县级市(如地级城市人均拥有的教育和卫生资源比县级市要高10% ～20%)，但由于地级城市的教育和医疗设施尤其是医疗设施覆盖全市域，无法直接得到结论，但县级市的城市公用设施差异则更为清晰地反映出各级城市间基础设施建设的滞后。表3列出了不同类型城市各项城市共用设施之间的差异。可以看到，县级市在城市共用设施建设方面滞后较多。例如县级市的燃气普及率明显低于其他类型的城市，建成区的绿化覆盖率也显著低于其他两类城市。

(四)经济社会发展的区域差异大

我国县级市所处的地域、产业发展基础、资源禀赋等各方面具有较大的差异，表现在经济社会发展方面，则是县级市的经济社会发展水平的差距很大。表4描述了县级市在人口、GDP以及人均GDP等3个方面的差距。可见县级市的人口规模、GDP和人均GDP的差距分别达到了78、230和34倍，如此大的差距表明，难以为县级城市的发展制定一个统一的策略和措施。

表3 2007年不同类型城市公用设施的差异

表4 2010年县级市经济社会发展的差异

三、制约县级城市发展的因素

(一)与区域大型城市和核心市场的距离比较远

我国经济活力比较强的地区和城市具有较高的集聚度，集中在大城市、省会城市以及沿海地区，其经济发展实力强，也比较活跃。新经济地理学的相关理论也表明与核心市场的距离是影响一个区域或城市经济发展的重要因素，距离核心市场越远，区域或城市的经济发展难度越大。从我国县级市发展的历程看，我国许多发展较快的县级市除了特定的资源禀赋外，通常距离大中城市、沿海地区的距离比较近，如江苏、浙江的诸多县级市，以及中西部地区距离省会城市比较近的城市，如湖南的浏阳市等;而发展得比较慢的县级市则通常难以享受到大城市的辐射作用，距离中心市场也比较远，如湖南省的洪江市、津市市等县级市，在改革开放后很长一段时间内增长缓慢，其经济发展水平已经大大落后。

(二)经济发展基础比较弱，城市活力不够

多种原因导致了我国部分县级市的经济发展基础比较弱，城市活力不够。有的县级市属于老工业基地，当初设市是在计划经济条件下，不是完全按照经济合理的原则安排产业布局，在一些发展基础比较弱的地区布置了大量的工业，也相应地设置了县级市。这些老工业基地性质的城市在市场经济条件下，区位选择不合理，与国际市场以及国内主要市场不能发生有效的联系，缺乏竞争力。有的县级市属于资源型城市，当初设市主要是为了开发利用矿产资源，随着资源开采强度的增加，资源开采难度加大，资源趋于枯竭，城市的可持续发展碰到了难题，城市的活力大幅下降。有的县级市的产业结构不够合理，不能随着市场的变化进行调整，导致城市的产业盈利能力差、利润水平波动大、城市经济的发展不稳定。

(三)人口密度和人口规模偏低，难以发挥城市的集聚优势

如前所述，城市的人口密度与人口规模是影响城市经济运行效率的重要因素，而县级市的人口密度和人口规模远远低于省会城市和其他地级市，在所有类型城市中是最低的，不能充分发挥城市的集聚优势，这严重制约了县级市经济社会的发展，也不利于提高县级市土地、能源等资源的利用效率。按照2010年的统计，我国县级市的城区总人口小于10万的有47座，另外有166座县级市的城区总人口为10～20万，规模偏小;而县级市建成区的人口密度也偏小，2010年约有262座城市的建成区人口密度在每平方公里1万人以下，其中有20座城市的建成区人口密度不到每平方公里5 000人，最低的只有约2 000人，城市的集聚程度明显偏低。

(四)基础设施落后

交通拥堵是目前全国凸现的“城市病”之一，原来基本专属于大城市，近年来已有向部分中小城市蔓延的趋势。一方面是因为中小城市的机动车辆增加较快，现有的道路设施难以满足行车需求;另一方面则是因为中小城市的交通管理落后，各种车辆混行。县级市的环境污染问题也在逐步凸现，部分高耗能、高污染的产业向中小城市转移带来了环境污染，同时部分县级市的固体垃圾处理、污水处理设施非常欠缺，已有设施的运行成本高，而正常的收费机制难以建立和执行，造成了部分县级市的固体垃圾和污水处理等环境问题突出。县级市存在的环境污染和交通拥堵等问题降低了其承载能力，不利于吸引人口的集聚，更不用说对于生活环境要求较高的科技、经营人才的集聚，制约了县级市的发展。

(五)行政级别不高，获取发展资源的难度大

我国很多公共资源和公共物品的配置按照城市行政级别配置，导致了很多资源向大城市集中，例如高校、优质的医疗、科研以及文化机构基本上集聚在大城市，中小城市和县级市获取类似资源的难度很大。其实按照政府公共资源应该较为均衡配置的要求，应该有较多的公共资源向包括县级市在内的中小城市倾斜。对于经济资源，由于我国的政府机构动员各种要素和资源的能力较强，而且基本上是政府的层级越高，其动员能力越强，这样就出现了越是行政层级高的城市，其所获得的各种经济资源越多，例如更多的金融信贷、土地指标、财政资金等。有研究表明，包括县级市在内的县级财政是省、地级市、县这三级政府层级中最困难的，由于没有稳定可靠的税收来源，不仅严重缺乏公共设施的建设资金，甚至连维持基本公共服务的资金还需要大量的转移支付。目前按照行政层级来配置公共资源、财政资金、土地指标、大型项目以及信贷支持的机制严重削弱了县级市获取发展资源的能力，制约了县级市的发展。

四、促进县级城市发展的建议

(一)分类指导，突出特色

我国县级城市的差异很大，既有自然地理和环境的差异，也有经济发展水平、产业结构、城市规模、与中心城市的联系等方面的差异，因此县级市的发展不能整齐划一，需要分类指导，突出特色。

在自然地理和环境方面，可以划分为平原市、丘陵市和山区市，根据不同的自然地理特征，在产业发展、基础设施、环境保护等方面给予不同的安排。尤其是对于丘陵地区和山区的县级市，一定要在加强水土保持、防治自然灾害的前提下发展经济，同时要发挥地区的特色自然资源优势，搞好特色经济。

在经济发展水平方面，可以划分为经济发展水平较高和经济发展水平相对滞后的县级市。其中经济发展水平较高的县级市大多集中在沿海经济发达地区，基础设施相对完善，与国际市场的联系紧密，经济的外向程度高，产业的竞争力较强，但是也应该看到这些城市的要素成本上升较快，转型发展的压力大，对于这一类城市应以鼓励转型发展、提高创新能力为主要发展目标。至于经济发展水平较低的县级市则以中西部地区的城市为主，这些城市面临的发展瓶颈较大，产业基础比较薄弱，生态环境承载力较差，城市的基础设施也很不完善。对这一类城市则要加大支持力度，完善城市和区域基础设施，加大吸引产业转移的力度，逐步夯实产业基础。

在交通条件、与中心城市的距离方面，则可以将县级市划分为可以融入大中城市群和需要相对独立发展两类。其中距离大中城市群比较近、经济联系较为紧密的县级市，应该通过区域基础设施的建设以及体制上的改革，加强县级市与大中城市群联系的紧密程度，鼓励县级市融入大中城市群协同发展。而对于距离大中城市群比较远、发展的独立性比较强的县级市(这类城市通常还具有一些特殊政策意义，例如边疆城市等)，应该加大扶持力度，给予专项支持，在基础设施、公共服务配套方面给予单独安排。

(二)扩大规模，提高密度

阻碍县级市发展的一个重要因素是其规模偏小、密度偏低，城市集聚效应的发挥程度不够，因此促进我国县级市发展的一个重要方向就是扩大人口规模，提高人口密度，从而促进包括县级市在内的中小城市经济效率的提高。

县级市城市规模的扩大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障，才能吸引人口向县级城市集中。因此，要加快户籍制度、公共服务和资源的配置机制、土地管理制度以及基础设施建设投融资制度等方面的改革;加大促进人口、土地和资金等要素向城市公平合理流动的力度;推进大中小城市交通、通信、供电、给排水等基础设施一体化建设和网络化发展，提高县级市对周边农村地区的经济和公共服务方面的辐射带动作用。

(三)厘清思路，加快县(市)区划调整

我国于1997年就停止了大规模“县改市”的做法，我国城市的数目基本上是处于逐步减少的状态。随着我国经济社会的发展，城镇化水平不断提高，城镇人口不断增加，城镇规模不断扩大，原有的城镇设置已经很难满足现实的需要，迫切需要加快县级行政单元的区划调整。

由于对城市的性质以及县级管理体制的不同认识，目前对加快设市进程有两种不同的理解:第一种观点认为城市与乡村在生产生活方式、资源利用等多方面具有根本不同的性质，应该借鉴西方国家划分城市增长边界的做法，按照“城乡分治、城乡分立”的原则创新设市模式，在县级行政单元设置城市，通俗地讲就是实行“县管市”。另一种看法认为我国的现行管理体制完全不同于美国等国家的管理体制，没有必要再人为地划分城乡管理界限，搞县内设市的做法，可以尝试恢复原来的“县改市”做法。

本文认为，搞“县管市”的做法，虽然看起来是分清了城乡之间的界限，有利于限制城市空间的无序扩张，但也应该看到这种城乡分治的做法在一定程度上与城乡统筹发展的要求不相适应，对我国现有的管理制度影响也较大，人为切割了历史上所形成的社会、经济、政治、文化、生活方式等诸多方面的联系。比较稳妥的做法是在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，适当恢复“县改市”，同时对于人口大县和县级市，在设市条件成熟的地区，可以“切块设市”，逐步增加县级城市数目，促进县级城市的经济社会发展。