中国(上海)自由贸易试验区的制度创新及其评估——基于全球比较的视角

江若尘，陆 煊

(1.上海财经大学 自由贸易区研究院，上海 200433；2.上海财经大学 国际工商管理学院，上海 200433)

一、引 言

中共十八届三中全会提出构建开放型经济新体制，从顶层设计角度创新我国对外开放的模式，形成应对全球竞争、参与国际合作的新战略，进一步促进国内体制改革。这不仅关系到我国的社会主义市场经济能否有效运行，而且关系到我国在新的开放条件下能否融入全球经济，并获得参与国际分工、国际合作和国际竞争的现实利益。在经济全球化大环境中，一国经济的发展在很大程度上已经不单纯取决于自身的实力，而是取决于它能否在制度的导引下吸收更多的资本和技术。因此，各国都纷纷建立自由港、经济特区或自贸园区，集聚各种优质资源，形成制度优势，加快经济发展。三十多年来，我国改革开放由浅入深逐步深化，这是一种摸索、试验和积累合理制度的过程，是一个过渡性制度依次替代最终实现正式制度的渐进性创新过程，取得了辉煌的成就(孙代尧，2007；林毅夫等，1993)。但随着我国改革开放进入了深水区和攻坚期，受到利益固化的束缚，使得改革呈现出一种低效率的路径依赖状态，亟须引入强有力的外部变量，促进体制改革的顺利推进。在此背景下，2013年9月，国家颁布《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》，从改革的战略层面对接国际通行法则，对接市场普遍规则。通过在上海自贸试验区“大胆闯、大胆试、主动改”的实践，主动应对一系列外部挑战，加快形成经济增长的新动力和新的比较优势，建成推动中国新一轮高标准改革开放的示范区。

本文运用制度创新相关理论，分析了上海自贸试验区实施制度创新的紧迫性，着力评估了上海自贸试验区自成立以来实施制度创新的阶段性成果，发现其在市场准入、贸易便利化、法律法规方面取得了制度创新的阶段性成果，但在财税制度和金融外汇管理方面，推进谨慎，创新力度较小。最后，本文明确提出制度创新需要遵循的三项原则，并从对接国际贸易新规则、转变政府职能两大方向，对上海自贸试验区制度创新的路径选择提出了可资借鉴的建议。

二、上海自贸试验区制度创新的紧迫性

制度创新是人们为了获取在现存制度结构内无法实现的潜在收益而对现存制度采取的突破性改革。制度创新在经济成长中扮演着关键角色，决定了社会演进的方式(Furubotn，2005)。市场经济形态不是一种“自然秩序”，而是一种在科学技术发展基础上的制度环境，其本质是一种相对稳定的交易程序和规则，人们的经济行为乃至整个社会的经济运行，必然要以这种程序和规则来规范(王涛生，2010)。因此，我国经济转型过程中，不仅要研究生产要素资源的约束问题，更要解决制度资源的约束问题，以便在把握历史机遇的同时有效地应对严峻的外部挑战。

(一)市场博弈全球化带来的现实挑战

1.全球贸易体系的变革。国际贸易正在经历区域格局与经济力量平衡方面的重大转变。伴随中国成为世界第二大经济体和第一大出口国，国际贸易摩擦不断升温。特别是国际金融危机发生以来，各国围绕制度、规则、资源、市场、技术的竞争日趋激烈，贸易保护主义不断升级。世界各国都在寻求自我保护并促进自身利益，包括我国在内的新兴经济体面临的国际贸易保护主义，已经从出口补贴、关税等显性形式，逐步演变为贸易监管和管制等隐蔽形式，部分国家以知识产权、劳工标准、环境保护、气候变化等为借口，设置市场准入门槛和产品贸易壁垒。

2.在区域自由贸易谈判中处于被动地位。多哈回合谈判屡屡无果而终，不能满足国际经济一体化的深层需要，促使经济体采用多边体制。截至2012年，国际上约有300项大规模贸易协定生效，平均每个协定有13个世贸组织成员国参与，使得各国间的经济联系更加紧密。跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)等超大自由贸易区正在孕育，美国希望通过建立TPP和TTIP分享全球特别是亚洲等新兴经济体高速增长的红利，拆散东亚现有合作架构，重构国际贸易和投资新规则，扭转美国在国际竞争中的颓势，遏制中国等新兴经济体的崛起(任保平和郭晗，2013；张其佐，2013)。如果TPP和TTIP最终达成协议，那么除中国和金砖国家之外的主要经济体都进入了两大贸易区之内，给中国在国际上的贸易和投资带来很多限制。

3.对外直接投资面临新的制约因素。经过三十多年的发展，中国已成为全球第三大对外投资国。中国对外直接投资由2003年的28.5亿美元提高到2012年的842.2亿美元。但相对于发达国家，中国企业仍处于起步阶段。根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)数据库数据，2012年中国对外直接投资占全球直接投资总量的6.1%，是全球第三位，但存量占比却只有2.2%，位列全球第13位，比重偏低。中国开展国际投资是参与全球价值链重塑、实现产业升级的重要途径。但是，中国的对外直接投资仍受制于发达国家投资保护主义和新的安全审查政策(朱邦宁和马相东，2013)。地缘政治的不稳定给我国对外投资带来了新的不确定因素。

(二)构建开放型经济新体制的内在要求

建设上海自贸试验区，旨在突破经济发展新阶段面临的约束条件，以制度创新加快经济结构调整升级，推动发展方式的根本转变。一方面，上海经济社会发展已达到一定水平，发展过程中率先遇到瓶颈，迫切需要“先行”思考，寻求新突破；另一面，“先行先试”是国家重大战略举措和新一轮开放的起点。在上海自贸试验区“先试”，建立高标准自贸园区，可以为我国新一轮高标准改革开放积累经验，实现中国经济的均衡增长和可持续发展。

1.探索创新驱动的新路径。中国改革制度变迁始于三十多年前的农村改革。小岗村包产到户，动摇了人民公社体制；1984年，受农村改革成功的鼓舞，国有企业改革拉开序幕；20世纪80年代初实施经济特区建设，开始了外向型市场经济的探索。在社会现行制度前提下，我国通过渐进性增量改革，建立了新的制度体系。然而，初始制度选择具有报酬递增和自我强化的机制，会强化既存制度，导致初始改革为后续改革划定范围的倾向(Arthur，1992)，形成很强的历史惯性，以一种路径依赖的方式缓慢演化，只对制度进行边缘性的调整，积淀了牵制制度创新的传统行政文化(管斌，2010)。著名的制度经济学家诺思认为，从家庭(联产)责任制开始，中国发展出一种信念结构；这种信念结构无须借助任何西方的标准处方就实现了经济的快速发展。然而，如果中国想继续保持经济的快速发展，那么它必须在政治或经济结构中构建力度空前的激励体系，这可能需要建立那些更具西方适应性效率特征的制度(North，1999)。当前，我国改革进入深水区，与以往“摸着石头过河”不同，通过在上海“先试”，摆脱原来的路径依赖；通过对接国际高标准规则，形成倒逼机制，探索出新的发展路径。

2.探索经济转型发展的新模式。2008年国际金融危机爆发，经济陷入深度衰退，国际市场需求大幅下降。世界经济的大调整使我国发展的外部环境出现诸多新变化，机遇与挑战的内涵不同于以往。在目前的发展阶段，我国面临经济结构失衡，资源环境约束，消费需求疲软，出口放缓等突出矛盾；要素成本低的优势逐步减弱，劳动力成本、土地等自然资源价格显著上升，从长远看，已很难依靠加大要素投入量维持经济持续增长。上海经过连续16年GDP两位数高速增长，GDP增长进入7% 左右的“7”时代，资源和环境的压力达到了极限，社会生产的规模已经逼近生产的可能性边缘，实际生产的增长率已经接近潜在的增长率。上海要赢得新优势，靠的是转变竞争力发展模式，通过自贸试验区建设，构建面向未来的持续竞争力，同时，为中国应对TPP、TTIP的挑战探索经验。

3.探索解决“先试”中难点问题的新经验。“先行先试”试什么?从国家战略层面，要求“坚持以制度创新为核心，尽快形成一批可复制、可推广的新制度”(姜锦铭，2014)。由于各地经济发展的禀赋条件不同，因此，上海自贸试验区要具有更广的视野，既要提炼可复制的制度成果，又要提供可推广的实施方法。从现阶段看，一些重要领域仍面临诸多亟待突破的难点。例如，使市场在资源配置中起决定作用与加快服务型政府建设，转变政府职能的边界；平衡金融创新、金融开放与有效控制风险之间的关系；作为金融创新重要目标的人民币资本项目可兑换、利率市场化、人民币跨境使用等；着眼于服务企业，在试验的基础上取得经验，形成宏观审慎管理体系；针对文化服务、商贸服务、社会服务等领域扩大开放，可能产生各种风险，建立适应高风险开放市场的监管体系；是分步骤对接国际高标准制度规范还是整体推进；等等，都需要在上海自贸试验区这块试验田“播下良种，精心耕作，精心管护，期待好收成，并且把培育良种的经验推广开来”(胥会云，2014)。

三、上海自贸试验区制度现状及国际高标准制度的借鉴

从全球范围看，自贸园区的发展已有数百年历史。由于经济发展历史纵深的差异，呈现两类不同的发展战略。欧洲、北美洲等发达国家和地区的自贸园区建立时间较早，如伦敦、鹿特丹、汉堡等，本国经济的市场化程度较高，因此这些国家和地区的自贸园区主要服务国家微观层面的经济目标，例如提升就业、增加地区收入、恢复老旧工业区、维持和提升某一产业的竞争力等。20世纪70年代以后，特别是受空港经济的驱动，全球自贸园区进入快速发展期。亚洲、非洲和南美洲许多新兴市场国家建立的自贸园区，如新加坡、釜山、迪拜等，不仅要实现一些微观经济目标，还承载了许多国家层面宏观的经济战略、政治目标，包括扩大就业、提高外汇储备、吸引国外投资、学习技术管理经验、实现部分产业的工业化升级改造、实施出口导向型经济战略、结构升级改革等。在经济全球化的背景下，宏观和微观层面的发展方向趋于融合。国际自贸园区已积累了成熟的经验，大致可以归纳为：稳定的政策环境，透明高效的法律制度，注重运用市场力量，政府的支持和便捷的行政手续，货币自由兑换，聚焦现代服务业和信息技术发展。上海自贸试验区不同于发达国家传统的自贸园区，也不完全类似于新兴市场的自贸园区，属于不发达国家中发达城市的自贸园区。其重点是“试验”，关注经济全球化如何与国际接轨，探索在全球一体化背景下开放型经济新的制度体系、新的管理机制(赵晓雷，2014)。因此，国际自贸园区制度创新的价值取向、法理依据、成熟经验都值得上海自贸试验区借鉴。

(一)市场准入方面

市场准入制度的核心是形成公平、公正、有序的市场竞争秩序，以保护市场交易安全与秩序。投资自由是市场准入的基础，因此，开放宽松的外资准入制度是自贸园区实现“投资自由”的重要前提，也是其开放度和自由度的重要体现。2013年，比照国际贸易协议中的制度安排，上海自贸园区公布了我国首份负面清单，秉持 “法不禁止即可为”的市场管理理念，率先实施外商投资备案管理制度，大幅提高了外商投资便捷性。2014年7月1日，“2014版负面清单”在沪发布。与2013版相比，清单里的特别管理措施由原来的190条调整为139条，“瘦身”幅度高达26.8%。推出进一步扩大开放的“新31条”措施，政府管理透明度进一步增加，负面清单管理模式基本达到了预期目标。同时，上海自贸试验区积极探索外资安全审查筛选制度，建立健全反垄断审查机制，简化流程，促进诚信体系建设，改年检制为年报公示制，变企业向政府负责为向社会负责，并取得了阶段性成果。然而，与国际自贸园区高标准市场准入制度相比，仍然存在不足：一是以负面清单为核心的市场准入制度的开放程度有待提高。例如，2012年生效的美国与卢旺达签订的双边投资协定中，负面清单仅包含22条管理措施。二是在国家安全审查、反垄断方面，还没有推出实质性、可操作的制度。三是行业开放力度还有待进一步提高。

表1 上海自贸试验区借鉴国际高标准市场准入制度现状

资料来源：作者根据网络公开资料和实地调研整理得到。

(二)财税制度方面

具有国际竞争力的财税制度是自贸园区的基本特征和通行惯例，也是其吸引国外投资、促进跨国贸易的主要优势。从国际自贸园区看，激励性财税制度是园区发展的核心制度，一般遵循“境内关外、平等对待、低税负担、属地管理”四项原则，涉及免税、缓税、退税政策，提升了园区企业在国际贸易中的竞争力。上海自贸试验区综合了原有外高桥、洋山港、浦东机场等园区的税收制度，还吸纳了国内其他经济特区的税收政策，在所得税减免和关税减免方面实现了制度性的突破。在成立初期，试验区推出了涵盖7项明确实行的税收政策和2项探索实行的税收政策的“7+2”税收政策体系，涉及前者非货币性资产对外投资、股权激励、融资租赁出口退税试点、进口环节增值税等方面。但与国际主要自贸园区相比，上海自贸试验区税收制度激励幅度较低。区内企业所得税、流转税税负与园区外同类型企业相比并无明显优势；在诸如服务贸易、融资活动等特殊领域，尚缺乏明确的税收制度安排；特别是对金融创新活动的基础性支持不足，仍有较大提升空间。

表2 上海自贸试验区借鉴国际高标准财税制度现状

资料来源：作者根据网络公开资料和实地调研整理得到。

(三)金融外汇管理方面

国际成熟的自贸园区实行宽松、自由、开放的外汇管理制度和金融安排，其核心为“离岸金融+自由兑换”。这主要体现在宽松的外汇管制，采取资金自由进出、外汇自由兑换、外汇结算便利的外汇管理方式，在资本项目开放、外汇账户设立、收付汇便利、离岸支付结算等方面提供外汇便利。这些制度提升了企业运营的便利性，最大限度地降低汇兑风险给外商投资带来的成本。上海自贸园区自挂牌以来，中国人民银行等国家监管机构先后出台了51条金融支持试验区建设的政策措施，央行又相继出台了5个实施细则。2014年3月25日，上海自贸试验区围绕“存、贷、汇、投”等服务领域发布了九大创新案例，已在存款利率市场化、企业融资、支付结算、资金管理创新、对外直接投资、金融机构集聚六个方面实现创新。2014年6月18日经央行上海总部验收，浦发银行、中国银行等5家银行实现了开立自由贸易账户功能，自贸区分账核算体系正式落地，利率、汇率实现初步市场化尝试，小额外币存款利率放开已于6月27日起推广到整个上海。但另一方面，除了存款利率市场化、支付结算有了具体制度安排，其余四个方面尚停留在制度探索阶段，对外资企业经营性外汇管制依然没有放松。特别是在促进总部经济发展方面，支持政策匮乏。对外籍员工工资薪金的支付制度、总部运营的税收优惠制度、外资股权投资的财税优惠制度，均无政策安排，相比国际其他自贸园区无明显竞争优势，严重制约了国际企业综合型总部落户试验区。

表3 上海自贸试验区借鉴国际高标准金融外汇制度现状

资料来源：作者根据网络公开资料和实地调研整理得到。

(四)贸易便利方面

国际贸易是一国自贸园区发展的基础。简化和协调贸易程序，加速要素跨境的流动，为自贸园区内的贸易活动创造了一个便利、协调、透明的环境，是国际通行的做法。上海自贸试验区推出了一批贸易便利化措施，其核心思想是提高贸易活动自由度，构建高效便捷的货物进出管理机制，货物清关效率大幅提升。据测算，新模式下企业货物入区通关时间可缩短2～3天，物流成本平均减少10%。同时，上海自贸试验区积极创新货物管理制度，培育多种新型贸易业态。上海海关、出入境检验检疫局出台了40余项措施，积极探索以“货物状态、分类监管”为导向的货物贸易监管方式，率先试行商品检验原产地证书转签服务，构建科学化、系统化、便捷化的货物贸易监管体系。2014年7月1日，上海海关进一步推出四项涉及企业管理方面的改革措施：企业注册登记改革、海关“经认证的经营者”互认、企业协调员时点和企业信用信息公开。2014年7月7日，国税总局推出了针对上海自贸试验区的“办税一网通”，涵盖10项创新税收服务措施，以信息技术为依托，为市场主体搭建了便捷、优质、高效的现代化税收服务“通道”。同时，集融资、保险、咨询等功能于一体的自贸区境外投资服务平台也于7月上线试运营。总体来看，上海自贸试验区贸易便利化的创新措施比较到位，基本对接国际自贸园区高标准制度。

表4 上海自贸试验区借鉴国际高标准贸易便利制度现状

资料来源：作者根据网络公开资料和实地调研整理得到。

(五)法律法规方面

从国际自贸园区的经验来看，注重立法先行，强调“境内关外、流动自由”的立法理念，将所实行的经济政策以法律形式固定下来，是自贸园区有序、平稳发展的重要保障。上海自贸试验区也在相同方向上做出努力。在国家层面，暂停了三部法律在上海自贸试验区的实施，随后又终止了32条行政审批措施，各部委相继出台支持性政策。在地方层面，2013年9月以来，上海出台并实施《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》和相应的政策措施，调整了一批地方性法规。2014年4月29日，上海市第一中级人民法院发布了《涉中国(上海)自由贸易试验区案件审判指引》。5月1日起国内首部自贸园区仲裁规则——《中国(上海)自由贸易试验区仲裁规则》开始实施，这部自由园区仲裁规则与国际商事规则相接轨，是构建法制化商事环境的重要举措。《上海自贸试验区管理条例》已经过上海人大两次审议，将为试验区制度创新提供了法律保障。但从国际通行做法看，上海自贸试验区还需要在国家层面制定一部类似美国《对外贸易区法案》且具有较高法律效力的法规，并筹建国家层面的主管机构，从国家层面进行自贸试验区的顶层设计。

表5 上海自贸试验区借鉴国际高标准法律法规制度现状

资料来源：作者根据网络公开资料和实地调研整理得到。

综上分析，上海自贸试验区运行近一年来，围绕加快政府职能转变、探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化的国家战略，实施了一批改革措施，落实了一批开放举措，在市场准入、贸易便利化、法律法规方面制度创新取得了阶段性成果，形成了与国际投资、贸易通行规则相适应基本制度框架的雏形。但在财税制度和金融外汇管理方面，推进比较谨慎，有所突破，改革幅度较小，尚未形成具有普遍意义的成果。对比国际高标准规则，上海自贸试验区制度安排依然存在较大的探索空间，需要挖掘我们的优势，在风险可控的情况下进行深层次制度创新。

四、上海自贸试验区制度创新的原则和主要路径

(一)自贸园区制度创新的原则

从宏观的体制视角转为微观化的制度创新，需遵循反映自贸试验区制度基本规律的原则：一是集成优化原则。制度之间的互补性是中国改革成功的因素之一(Lewis和Litai，2003)。一种制度安排的功能会强化另外一些相关制度的功能，从而产生一种功能放大的协同效应。上海自贸试验区建设没有“政策洼地”，而是通过制度之间互补性与优势的耦合产生新的质变。依靠区位优势、高端服务优势和先进制造产业集群优势，形成新的替代优势。二是激励相容原则。市场经济是不同利益主体间多方博弈经济。评估自贸试验区制度创新的一个重要方面就是看它是否激励相容，形成不同利益主体间良性博弈，用制度化的方式激励创新与竞争，容纳冲突，平衡各类矛盾。三是有限目标原则。资源的有限性是制定有限目标的基础。在自贸试验区建设中同样存在资源有限性的约束，从而也有一个有限资源择优利用的问题。为此，在制度创新上必须有所取舍，将有限的资源投入到决定性的机会上，形成局部优势，而不追求建立“全面优势”。

(二)自贸试验区制度创新的主要路径

国际上成功的自贸园区都得益于两大互补因素，即制度创新与政府支持。发挥政府的主导作用是制度创新的关键。上海从1843年开埠以来，对外贸易已经历了170多年，长期位于我国的外贸中心，具有深厚的历史积淀。党的十四大提出“开发开放浦东”、“要把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”，上海又有了改革开放新的实践。上海的特点是发展历史长、国际化程度高、对相应资源的配置能力较强。此外，上海的开放型经济规模大，拥有先进的海港、空港，商业环境、法制环境处于全国领先地位。因此，上海可以在对接国际贸易新规则和政府职能转变两个重要领域，实现更高起点上的创新。

1.在深入对接国际贸易新规则中实现制度创新。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中明确，上海自贸试验区要“率先建立符合国际化和法制化要求的跨境投资和贸易规则体系”。国际现代自贸园区制度基础可概括为“三自由，一保障”：货物进出自由、投资自由、金融自由，法律法规保障。这些已成为发达国家经济运行的基本制度。从现状看，我国不仅与国际贸易自由化成熟的基础制度有差距，如金融自由、货物进出自由等，而且在涵盖农业、劳工标准、竞争中立、政府采购、绿色发展、知识产权、服务贸易等“21世纪新领域”与国际新规则的差距更大。从国际多边关贸协定谈判的趋势看，国际贸易新规则是一个庞大的制度体系，包括货物贸易、服务贸易、知识产权三大领域。每一个领域又包含繁杂的协议、规则。当前，各领域都酝酿着新的突破，主要是：增进服务贸易市场准入；加强以规则为基础的投资；消除所有的贸易关税；解决非贸易关税问题，包括阻碍农产品流动的贸易壁垒；通过加强兼容性、透明度与合作，大量减少监管与标准方面的差异，同时维持卫生、安全、环保方面的高标准；等等。我们不仅要看到原有制度和政策上的突破的程度，更重要的是以国际新规则的视野，反观我们在国际贸易自由化制度安排上的位势差异。

因此，上海自贸试验区要主动迎接国际贸易自由化诸方面挑战，积极与全球经济自由化接轨，向跨太平洋伙伴关系协议(TPP)靠近，充分借鉴国际自贸园区的先进制度体系，为日后全面参与建立高标准国际贸易规则积累经验。具体而言，上海自贸试验区制度创新的主要路径要在四个领域八个方面对接国际新规则。四个领域包括：投资领域、金融领域、贸易方式转变、相关配套改革(税收、外汇、海关、工商政策)。八个方面包括：一是“境内关外”的海关监管制度；二是接轨国际的服务贸易管理制度；三是基于负面清单管理的外资准入制度；四是高效规范的投资管理制度；五是风险可控的外汇管理制度；六是与市场全球化金融业务相适应的金融制度；七是符合国际惯例的税收管理制度；八是与国际规则相适应的法律制度。最终目标是形成一套完整的可复制、可推广的自贸试验区制度框架。

2.在转变政府职能中实现制度创新。制度创新与组织转型是紧密相连的(Selznick，1996)。任何制度创新过程都要求对组织的制度安排做出相应调整。上海自贸试验区的建设过程是加快政府转变职能的过程，也是一场政府的“自我革命”，不仅需要勇气，更需要从外界引进新的思想和观念。具体而言，政府职能的转变发生于两个维度：

(1)政府职能实现方式的转变。整体而言，我国政府直接配置资源的范围仍然过大，对微观经济主体的干预仍然较多，公共服务供给仍然不足。因此，需要通过制度创新来约束政府权力和规范行政行为：一是处理好政府与市场的关系。这包括：按照市场经济的要求，厘清政府与市场的边界；进一步简政放权，按价值规律、供求规律和竞争规律制定完备的市场规则；由企业创新行为去拓展市场，而不是依靠行政指令去营造激励企业的环境。在成熟的市场经济中，主要是市场的“无形之手”在配置资源，对中国这样的转型经济，还需要政府这只“有形之手”发挥作用。但是应当以“市场失灵”作为政府行为的边界，注重发挥政府的投入与引导作用，为企业、社会提供经济性公共服务。二是创新政府行政管理方式。要不断完善“负面清单”管理模式，简化不必要的行政审批，构建标准明确、程序严密、制约有效、权责分明的政府行政管理体系。提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制，改变带有部门利益和行政垄断的观念，消除带有传统体制烙印的行政干预，减少政府干预对市场机制的损伤，最终形成政府管理与市场调节的均衡机制。同时，努力提高信息资源管理效率，实现管理数据标准化、智能化、自动化，对政府事务的处理流程进行优化再造。

(2)政府监管体系的构建。国际经合组织认为，监管政策与货币或财政政策一样，是政府政策体系中不可或缺的组成部分(OECD，2009；袁训国和陈伟，2005)。上海自贸试验区是政府监管的特殊范畴，既要符合政府监管的一般特点，又要结合自贸园区“境内关外”的特殊要求，构建监管体系框架。具体应从以下几方面着手：

一是转变管理理念，建立协同监管与服务体系，加强事中事后监管。上海正处在经济转型的过渡期，计划经济的管理模式对目前监管方式依然存在重大的影响，其表现就是注重事前审批及事前监管，轻视事中事后监管，已经很难适应经济全球化发展的要求。在西方发达国家，政府干预的对象是市场功能充分发挥的成熟市场经济，而在我国市场经济尚未得到充分发展，许多领域还受到过去计划经济体制的影响。因此，政府需要参照国际条约、公约、协议以及通行惯例与技术标准，形成市场自为自治基础上的集监管与服务于一体的、基于多方面因素的综合协作监管制度。

二是构建完备的监管法律政策工具体系。通过国家法律、部委政策和上海的配套措施，建立统一的法律法规框架，为监管体系提供明晰的法律政策支持。因此，需要界定政府与市场的边界，形成统一的维护市场竞争的理念，根据不同的监管目标决定对市场的干预程度，确定使用相应的监管法律政策工具。采用国际自贸园区公认的监管标准，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境，由我国现行的行政性监管向国际通行的法治化监管转变，实现质的创新。

三是建立监管影响评估体系。我国现有的行政法规不少，监管也不能说不严，为何监管效率不高？关键缺少监管影响评估分析这个程序，分析监管对经济、社会和环境的影响。监管需要支付成本，更要产生收益，增加公共福利，避免监管过度或者监管不足(Gouldson和Murphy，2013)。监管影响评估不仅是一种政策评估与分析工具，也是一种政策协调工具(王蕾，2012)。通过分析监管政策对经济、社会和环境的影响，实现监管机构与相关利益群体间的交流与沟通，形成信息“反馈”机制，合理评价政府监管绩效，为完善监管体制提供事实依据。监管影响评估过程，也是监管机构与相关利益群体间不断妥协、达成共识的过程，从机制上阻止在既得利益集团压力下形成的非理性决策，营造公开、公平、公正的社会环境。因此，上海自贸试验区需要率先建立政府监管的成本—收益分析程序，对监管绩效做出合理评价，将政府监管措施建立在科学量化的基础上，为不断完善监管体制提供事实依据。

五、结 论

上海自贸试验区设立至今将近一年，聚焦国家战略，围绕创新与国际通行规则相衔接的基本制度体系和政府监管体系两个关键领域，已经在形成更加开放透明的投资环境、提高贸易便利化水平、推进金融制度创新、深化政府管理改革等方面取得了积极成效，累计新设企业已突破1万家，初步形成近40项“可复制、可推广”的创新事项中，有三分之一已经辐射全国，溢出效应逐步显现，获得了市场主体的广泛认同。首先，借鉴制度创新相关理论，本文探讨了上海自贸试验区制度创新面临的紧迫性。其次，系统评估了上海自贸试验区成立以来在市场准入、财税制度、金融外汇、贸易便利和法律法规这五方面的制度创新现状。通过对接国际自由贸易园区高标准制度发现，试验区在市场准入、贸易便利化、法律法规方面取得了阶段性成果，形成了与国际投资、贸易通行规则相适应的基本制度框架。但在财税制度和金融外汇管理方面，推进比较谨慎，有所突破，改革幅度较小，仍有进一步优化的空间。这表明，上海自贸试验区现阶段制度创新集中体现在简政放权、简化监管程序等浅层次领域。但在深层次领域还受到了我国现有行政管理体制的制约。再次，综合上述分析，本文认为上海自贸试验区需要遵循集成优化、激励相容和有限目标的创新原则，在深入对接国际贸易新规则和转变政府职能中，着力实现政府角色的重新定位和职能转变，按照市场经济的要求厘清和理顺政府与市场、政府与社会之间的关系，塑造良好的思想观念，营造合理的制度环境，助力上海自贸试验区深层次制度创新的有序推进。

上海自贸试验区制度创新，是一个面对国际、国内两种制度体系的“过渡带”，或者说是一个制度变迁的“跳跃带”。在这一过程，政府与市场、经济与社会、国际规则与我国制度强烈的对比、交汇与融合，是经济制度变革与创新最敏感、最活跃的领域。设立上海自贸试验区，不是引进几项国际规则，它蕴含着政治、经济、社会、文化多个层面的制度变革，其复杂程度、艰巨程度比我国改革开放初期面临的环境更为严峻。当前，自贸试验区深层改革的各项探索仍在路上，制度创新要以国家战略的大方向作为引领，聚焦重点，在不发生系统性风险的前提下有序推进，由一个点、一个领域的改革突破，带动一系列制度创新。要在扩大开放中推进体制改革，在培育功能中促进政策创新，推广具有可示范、可操作的案例。可以说，经济体制没有固定模式，制度创新没有标准道路，上海自贸试验区各项制度创新都是基于实践的创造。这就要求我们借鉴国际成熟经验，结合上海的综合优势和特点，探索出实现经济发展方式的根本转变的模式，探索“中国特色”的经验，在“可复制、可推广”的制度创新中，挖掘带有某种普适意义的新的理论，深化对市场经济规律的认识。

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