财政体制改革的审计作用研究

尹秋玲

摘要：公共财政建设既是完善社会主义市场经济体制的迫切要求，也是有效发挥财政职能促进经济社会科学发展的必要条件。公共财政建设和体制改革应与各方面的综合配套改革相呼应而不失时机地向前推进，从体制机制上和财力分配上促进社会和谐，体现公共性，保障民众更多分享改革发展的成果。

关键词：财政；体制改革；审计作用

一、财政管理体制存在的主要问题

各级政府事权与支出划分存在的问题：第一，政府间事权划分及相应的支出责任范围的划分缺乏可操作性的法律依据；第二，中央和地方政府之间的事权划分缺乏稳定性和规范性；第三，中央政府和地方政府之间的财权和事权不匹配；第四，中央政府对地方政府事权存在干扰行为。第五，有些地方政府之间的事权支出外部效应问题尚未得到解决。

二、财政支出体制目前存在问题的具体表现

（一）中央和地方财力与事权不匹配。1994年分税制改革以来，地方政府的事权不断增加，但是财权分配不合理，地方政府尤其是基层政府为实现各项事业的发展，各种显性、隐性债务增加较多。

（二）基层财政困难。现在分税制财政体制运行的结果是，财力逐步向上集中，但事权仍在基层，甚至呈扩大趋势。同时基层财政的事权不断扩大，县、乡财政困难的矛盾开始激化。绝大部分县、乡财政仅仅能够应付“保工资、保运转”的支出，其他方面的支出欠账越来越多。

（三）转移支付支出不规范。财政转移支付资金中专项资金比重太大，一般转移支付比重较低。项目安排随意性大，标准不规范，立法不完善。转移支付专项资金部分支出项目设计不合理，财政支出资金效益不好。

三、问题的形成原因

分税制财政管理体制存在问题。在我国行政集权体制下，地方政府没有税收立法权，也不能掌握地方税的税基、税源、税率。地方政府稳定的财政税收收入来源不足，非税收入比例过高。要推进税制改革，构建地方税体系，完善税收制度。

财政关系的安排缺乏相应的制度保证与法律制约。目前，中央及各级政府尤其是省级以下政府之间的财政关系不够透明且缺乏法律制约。政府层级越往上，收入权力越大，财政资金越雄厚；政府层级越往下，财政支出压力越大，到乡镇一级已经难以为继了。上级政府往往会利用行政权力向下级政府施加压力增加本级财力，财政体制缺乏内在的稳定性。

财政管理体制层级过多，基层政府缺乏充裕的财源。我国实行五级政府管理结构层次，一级政府设立一级财政，不利于基层政府聚集财源发展地方各项事业。近年来推行的省级财政直管市县财政，有利于改变目前的财政管理层级较多问题，利于地方经济发展。

四、加快财税体制改革的思路、设计

在财政体制改革方面，要注重以下几个方面的改革：第一，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善中央对地方财政转移支付制度，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。第二，完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度，建立健全完整规范的预算公开机制，强化预算公开责任制度，加快预算公开的法制化、规范化进程。第三，推进税制改革，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

目前，我国新一轮改革已经启动。要转变政府职能，理顺事权，提高透明度，促进财税体制的重要转型，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义；要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动财税体制改革。按事权优先原则，调整优化税收划分和转移支付制度。不断深化社会保障体制改革，设立“国民基础社会保障包”。

新一轮财税体制改革要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，将基础养老金、司法体系等划为中央事权，按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。要不断完善转移支付制度，扩大均衡性转移支付的比例。均衡性转移支付可以有效弥补财力不足地区的财政收支缺口，发挥财力在地区间均等化的作用。要减少专项转移支付，降低中央对地方的干预程度，促进地方根据自身特点提出适合本地区的项目。

五、在财政体制改革中，国家审计如何发挥作用

1、对财政管理方面进行审计研究，注重从体制、机制、制度方面发现在财政管理方面的问题，从整个财政管理方面提出宏观建议，促进改进各项管理。注重财政审计理论研究。审计部门应积极开展审计理论研究，将审计成果运用过程中所出现的问题进行分析和研究，总结经验，完善制度，提升理论水平，从制度、体制层面解决问题。

2、注重审计成果转化，放大审计工作的成果和功效，增强审计工作的建设性。审计实施过程结束后，进行审计结果的汇总和提炼，转变审计人员“重审计过程、轻成果提炼”的旧观念。审计人员要高度重视审计结果的分析、汇总和提炼，对个别问题以审计建议方式向被审计单位反馈，对共性问题和重要问题以综合报告形式向政府和上级审计机关汇报，对建设性意见和建议，以审计信息和审计要情的形式，向党委政府和上级审计机关提报。通过不断地归纳总结，反复地论证求证，从宏观方面提出切实可行的审计建议，从微观方面提出解决问题的具体措施。使审计成果在质和量上都大大增加，根据审计建议出台的制度多了，审计成果就能得到高效转化，有利于不断完善财政管理体制。

3、适时集中审计人员实施全国性的大型项目审计。近年来，全国地方政府性债务审计、社保审计等大型审计项目的开展，树立了审计机关的良好社会形象，对政府高层决策提供了第一手信息。今后，应根据客观经济形势的不断变化以及决策情况，围绕经济社会的热点、难点、重点与焦点等问题，集中审计人员实施全国性的大型项目审计，系统揭示制度、体制、机制、政策、结构、管理等方面存在的突出问题，促进财政管理体制改革不断深入，为国家宏观经济决策发挥积极的作用。

4、开展财政支出绩效审计，促进财政管理体制的不断完善。财政支出绩效审计是完善社会主义市场经济体制的必然要求。通过开展绩效审计，揭露资金使用管理失误等违纪问题，有利于加强对权力的制约和监督，发现政府管理方面存在的问题，提高财政资金使用效益，从而促进整个社会的资源配置效率。

5、围绕经济社会的热点以及民生问题，进行专项审计调查，充分发挥专项审计的作用。专项审计目标明确，搞好综合分析是专项审计的关键，是专项审计区别于其他审计的重要特征。通过综合分析，有利于深入到业务层面，揭示问题，同时对政策和制度等深层次的原因进行分析，发挥其宏观建设性作用。

6、加强审计机关管理，适应时代要求。国家审计机关要加强人员教育培训，“打铁还需自身硬”。一方面，审计人员审计要求较高的政治素养，另一方面，要有能胜任工作的专业技能。当前，随着经济、科技的快速发展，社会经济领域的各种新生事务不断涌现，只有加强对审计人员教育培训，审计人员才能胜任新形势、新任务带来的挑战，提高审计的工作效率和效能。

7、增强审计工作的透明度，重视审计结果公告。建立审计部门向各级人大定期汇报制度。凡不涉及国家安全的各项审计结果，要逐步向社会公众公开。这是提高政府运行透明度的制度创新。作为审计部门，要不断丰富向人大汇报审计工作的内容，促进各级人民代表大会对财政收支运作的监督，使政府的收支行为置于人民代表大会和社会成员的监督之下，各项财政收支，都要纳入公共视野并通过人民代表大会的途径加以安排。

8、继续完善财政审计大格局。以促进建立公共财政体系为目标，以服务两个报告为着眼点，以预算执行审计为重点，建立高效的审计工作协调机制，形成全国审计“一盘棋”大格局，全面提升财政审计管理水平与成果。要拓展审计视野，审计人员要从财政审计的整体性、完整性、宏观性、全局性的角度思考问题，从维护国家经济安全、防范财政风险、规范财政管理、提高财政绩效的高度分析问题，从而在新一轮财政体制改革中充分发挥国家审计的建设性作用。（作者单位：河南省灵宝市审计局）