丘建东：打公益官司不是制造对抗

文_本刊记者 陈郁

丘建东：打公益官司不是制造对抗

文_本刊记者 陈郁

2014年年初，福建省龙岩市海平面法律服务所成为一起合伙协议纠纷案的第三人，这起案件由龙岩市新罗区法院以财产案件进行审理，并作出了合伙协议合法有效的判决。海平面法律服务所主任丘建东对此表示不服，于1月15日向原审法院提交了上诉状。

随后，丘建东被告知要向龙岩中院预交案件受理费2300元，然而，丘建东却并不认可法院的收费行为，因为根据行政收费“无规定无收费”原则，不承担民事责任的第三人上诉不应收费，即使要收，依国务院《诉讼费用交纳办法》第18条，第三人上诉亦可减半收费。

1月27日，丘建东通过建行转账向龙岩中院支付了2300元，但他同时又以龙岩中院乱收费为名，将情况反映到了福建省物价局。在丘建东看来，公民到法院打官司，就好比消费者去商店买东西，法院收费应该与提供的司法服务对等，不能想收就收，收多收少由自己定。

实际上，丘建东本人正是因公益维权而闻名。1996年，因龙岩市的一家电话亭未执行夜间半价收费标准，他将电话亭连同市电信局一起告上了法庭，并且索赔人民币1.2元。这场“一块二官司”轰动一时，丘建东也因此被媒体誉为“公益诉讼的创始人”，一时声名鹊起。

从那时起，丘建东每年都要精心挑选两三起公益维权案件。1999年，他辞去公职，创办海平面法律服务所，专门从事法律维权工作。最开始，他挑战的多为享有特许经营权的垄断行业，但渐渐地，他开始将矛头对准那些违规滥权、践踏法治的公权力部门。

“乱收费就是腐败”

4月15日，丘建东收到了物价部门发来的答复函，答复函称，根据福建省高级人民法院立法庭的通知，该案的案件受理费应按照《诉讼费用交纳办法》第17条的规定缴纳，龙岩市中院不属于乱收费。

对此，丘建东仍然不服，他告诉记者，自己已向龙岩市人民政府信访复查工作科提出了复查申请。他的理由是，法院立法庭的内部通知显然不能对物价局产生效力。“我和人民法院产生了争议，法院本身就是当事人，物价局作为仲裁方，怎能听从当事一方的意见？”他还表示，就算物价局要向上级部门请示，也应该是请示国家发改委（物价司）乃至国务院，而不是福建省高院。

丘建东表示，他与法院死磕并不是为了一己私利，而是出于公益目的。人民法院收费问题是一个少见的被投诉领域，许多人都“敢怒而不敢言”，他希望通过自己的维权行动使价格监管部门加强对此问题的关注。

丘建东最早关注法院乱收费问题是在2012年年底。当时，丘建东在一场公益诉讼中将一家运输企业告上了新罗区人民法院，法院向其收费250元。而他认为，按照《诉讼费用交纳办法》，此财产类案件应只收费50元。后经物价部门多次调解，法院退还了多收的费用。

丘建东说，乱收费就是一种腐败，而且是明目张胆的腐败，是穿着制度外衣的腐败，这种腐败有时甚至比个别官员的贪污受贿、包养情妇等行为危害更大。这十多年来，他对公权部门名目繁多的收费现象一直十分关注，也一直在积极行动着。

2004年12月24日，福建省龙岩市物价局主持召开“中心城市公交月票提价听证会”，如果通过，龙岩公交公司将从2005年元旦起正式提价。

作为消费者代表的丘建东认为，听证会存在程序错误，公交公司在申请书中漏报了两项重要法定材料：一是近三年职工人均收入水平及上述指标与本地区同行业和其他地区同行业的比较；二是投资构成等项目。在这种漏报材料的情况下，物价部门按规定是不得召开听证会的。再加上公交公司财务评审报告也受到了听证会代表的质疑，公交提价申请最终未获通过，打破了一听证就涨价的怪圈。

2006年11月5日，丘建东入住厦门市一家招待所，交费时发现被多收了4.8元，对方称是为市物价局代收。经了解，厦门市物价局、财政局经政府办公厅批转，对旅客征收价格调节基金，每百元住宿费收4%。丘建东立即对这种税收外“收费”的合法性产生了怀疑，根据我国立法法的相关规定，对公民的财产（非国有财产）征收应当制定法律。他因此认为，市府办出文件向公民收费的行政行为是违法的。于是，他向厦门市法制局递交了“行政复议申请书”，要求返还自己的4.8元钱款，并要求审查该基金所依据的文件。

丘建东说，乱收费就是一种腐败，而且是明目张胆的腐败，是穿着制度外衣的腐败，这种腐败有时甚至比个别官员的贪污受贿、包养情妇等行为危害更大。

4.8元钱看似微不足道，但在当时，不少地方政府部门以基金名义乱收费的现象十分普遍，据国家发改委官员透露，2005年，全国各种基金征收总额高达2000多亿元，其中越权立项、无证收费、任意扩大收费范围、提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。而丘建东正是希望通过这个案例，引起社会舆论对该问题的重视。

2006年12月18日，厦门市人民政府作出行政复议决定，认为厦门市物价局征收的价格调节基金系国务院授权地方人民政府多渠道筹集用于调控生活必需品等重要商品价格的专项资金，并为国家价格立法所确认，因此，维持征收该基金的决定。

但丘建东认为，价格法及其相关法规关于政府设立价格调节基金的规定，是调整政府与经营者的关系，没有授权当地政府向消费者收费。于是，他于2007年1月向法院提起了行政诉讼。

但诉讼之路走得并不平坦，两审均告失败。不过，丘建东这一系列维权行动却成功将“厦门价格调节基金”拖入了一场“舆论漩涡”。许多学者、律师、媒体人对此案发表意见，大家普遍认为，建立科学的价格调节基金对平抑物价、调控市场确有“四两拨千斤”之效，但是，由消费者买单的做法的确值得商榷。

如果说“一块二官司”挑战的是“上有政策、下有对策”的传统做法，那“价格调节基金案”则是对政策法规本身的质疑，也就是说，内容要合法，程序也要合法。丘建东说：“现行的法律固然要遵守，但那些与自然法相冲突的法律规范是缺乏正当性的，这就应该加以突破。”十多年来，他花费大量时间精力去做公益诉讼，也是希望通过案例的积累来为立法做准备。

“没有人是一座孤岛”

面对各种损害公共利益行为，维权的方式或许有很多种，而丘建东认为，用诉讼的方式来解决相关难题最好，“因为这是以法治的方式来推动法治的进步”。走过十多年的公益维权历程，丘建东打了三十多场公益诉讼。在这些公益诉讼中，他提出的索赔金额多是象征性的几块钱，并不能给自己带来经济收益，相反，还要自掏腰包解决交通、住宿等费用，而耗费的时间和精力更是无法计算。但他并不在乎这些，他说，做公益诉讼不是为了挣钱，也不能简单地说成是爱管闲事，他有自己的理论依据，这就是英国思想家密尔提出的“冒犯原则”。

通俗来讲，“冒犯原则”是指对方的行为并没有伤害到你，但对方的行为却与公共秩序、善良风俗存在冲突，这时就可以说，对方冒犯到你了。在丘建东眼里，诸如垄断行业的霸王条款、公权部门的违规滥权、政府官员的贪污腐败等，虽然看上去与自己没有直接关联，但实际上却已经“冒犯”到了自己，就应该来管一管。就像《水浒传》里面的好汉看到恶霸欺负弱者，就会上前去打那个恶霸一样，他看到不公正的行为，则会采取公益诉讼等方式，去讨个公道。只是，现实生活中的维权却不似小说里那般快意恩仇，由于相关制度法规的缺位，有很多次，丘建东虽然有心打官司，却连法院的门都进不去。

丘建东告诉记者，原卫生部（现国家卫生计划委员会）颁布的《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》于2001年9月起实施，其中规定：“集中式供水单位应划定生产区的范围，生产区外围30米范围内应保持良好的卫生状况，不得设置生活居住区，不得修建渗水厕所和渗水坑，不得堆放垃圾、粪便、废渣和铺设污水渠道。”这就是城乡规划时必须遵循的“30米禁区规定”。

然而，丘建东却注意到，很多地方都没有执行这条标准，违规批准房产开发的在现实中很常见。2009年12月，丘建东在龙岩市永定县出差时得知，有一个居民住宅小区就建在当地自来水供水企业的生产区隔壁。他还进一步获悉，永定县城乡规划建设局向该小区开发商颁发“建设工程规划许可证”的时间是2002年12月10日，显然，该局已经涉嫌违规，并且使当地居民的饮水安全受到威胁，于是，他一纸诉状将永定县城乡规划建设局告上了法院。

但法院却拒绝受理他的起诉，理由是丘建东非永定县城居民，与此事没有利害关系，故不具备起诉主体资格。这并不是丘建东头一次遭遇此种困境，他很无奈，因为有利害关系的公民常常惧怕打击报复而选择忍气吞声，而无利害关系的公民虽然没有那么多顾虑，却被排除在起诉主体之外。而在法治不完善的情境之下，人人都可能成为受害者，“正如诗人所言，没有人是一座孤岛。”丘建东说，“在这个问题上，应该是‘不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫’。”

2013年1月1日，新的民事诉讼法正式开始实施，其中新增的“公益诉讼”条款被认为是一大进步，但该条款中“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的表述却并未规定公民的诉讼主体地位，显然仍有不足之处。丘建东希望修订中的行政诉讼法能够把这个漏洞补上。

丘建东表示，要引导社会力量有序参与预防腐败，不能仅仅是鼓励公民检举揭发；如果能够赋予公民诉讼权，公民能以个人名义对腐败官员提出控诉，就能在很大程度上弥补检察公诉制度救济范围有限的不足，也能对官员形成强大的震慑作用。英、美、德、日等国都先后建立了类似的公益诉讼制度，其成功经验显然值得我们借鉴。

把公益诉讼当乐趣

早在1997年，丘建东就曾对媒体记者说过：“位不在尊卑，时不在前后，人人当好自为之。我们都是民主法制、公平正义的积极推动者，也应该是率先垂范的实施者。一句话，应该从自己做起，行动才是力量。”

事实证明，丘建东这句话并不只是说说而已，这些年，他虽然一直“处江湖之远”，却也始终“未敢忘庙堂之忧”，他以自己的方式推动着中国法治的进步。

2003年年底，正值龙岩市新罗区政协委员换届选举之际，丘建东给新罗区区委书记连续写了几封信，表示希望区委能拿出百分之三的名额供各界自荐。他这么做并不是一时心血来潮，因为他注意到，从现行的政治协商会议制度来看，政协委员的产生方式只是由中国共产党统战部内部考察推荐产生，并无公开章程的程序性规定，这是有待改革的。而从宪政理论出发，公民既然享有选举法规定的选举权，相应也就应该有推荐他人和自我推荐（政协委员）的权利。因此，他决定来拓展政治协商会议制度的民主性和代表性，以更好地行使公民参政议政的民主权利。

但是，一年过去了，“公车上书”却始终没有回音。为此，丘建东又将新罗区党委、新罗区政府分别告上了法庭，要求对方履行答复职责。法院没有受理他的起诉，但这件事情却惊动了龙岩市委。后来，市委领导还曾专程找到邱建东，称赞他的提议很有创意，只是地方党委还不便创新。

没当上政协委员并不妨碍丘建东行使公民权利，他告诉记者：“宪法赋予每个公民批评监督国家机关及其工作人员的权利，每个公民都可以来监督这个制度的运行。”而在他看来，对制度的一些弊端提出批评，也是表达对祖国的一种忠诚。

不过，批评制度的弊端、打公益诉讼官司并不是要一味地挑刺、制造对抗。2008年，丘建东在北京大学法学院演讲时说，我们不学义和团，我们的榜样是“康梁”。他认为，“康梁”最值得学习的地方在于，他们是用理性、温和、渐进、改良的方式来促进社会进步，而公益诉讼正是这样的一种方式。

丘建东从事公益诉讼初期，也引发了不少质疑，有人认为他是为了炒作出名、给政府添乱。然而现在，他的做法和观念已逐渐为社会所接受，中国社会科学院、清华大学、北京大学、中国政法大学、厦门大学、福建省委党校等院校也乐于邀请他做讲座、参加研讨会，便是明证。这也给了丘建东更多动力，他表示，自己已经把公益诉讼当成了一种乐趣，还将一如既往地做下去。