保山市保障性住房建设及金融支持探讨

【摘要】大力推进保障性住房建设对构建社会主义和谐社会具有重要意义。本文分析了保山市保障性住房建设及金融支持现状，探讨了金融支持保障性住房建设中存在的主要问题。在此基础上指出，加快保障性住房建设，应从完善有关政策法规，统筹考虑保障性住房建设规划，出台保障性住房专项信贷扶持政策，推动保障性住房金融产品创新，拓宽保障性住房融资渠道等方面入手，以支持保障性住房建设。

【关键词】保障性住房 金融支持 探讨

全面推进保障性住房建设是我国“保民生、促发展”的一项重大举措，是解决城市低收入家庭住房困难、抑制房价过快增长，促进房地产业健康发展的有效途径。加快保障性住房建设，不仅需要在土地供应、建设体制机制等方面进行改革和创新，而且需要加大金融支持力度，拓宽融资渠道，确保满足保障性住房建设的资金需求。由于保障性住房与一般商品房的投融资体系存在着一定差异，同时，保障性住房建设过程中还存在一些困难和问题，需要从法律法规、信贷扶持政策、财政资金支持，保障性住房金融产品创新、保障性住房建设融资渠道等方面加以探索和解决。

一、引言

（一）保障性住房基本概念及内涵

保障性住房是专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。我国的社会保障性住房是我国城镇住宅建设中具有特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。

（二）保障性住房主要分类

1.经济适用房：经济适用住房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭。这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购房人拥有有限产权。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点。

2.廉租房：廉租房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。

3.公共租赁房：公共租赁房是指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭的住房困难。

4.定向安置房：安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置所建的房屋。安置的对象是城市居民被拆迁户，也包括征地拆迁房屋的农户。

5.两限商品房：即“限套型、限房价”的商品住房。为降低房价，解决城市居民自住需求，保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应，经城市人民政府批准，在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位、中小套型普通商品住房。两限房并不是严格意义上的“保障性住房”。

（三）我国保障性住房建设发展现状

“十一五”期间，我国以廉租住房、经济适用住房等为主要形式的住房保障制度初步形成。通过各类保障性住房建设，五年间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题已得到解决。与此同时，我国城镇保障性住房覆盖率已达到7%至8%，城鎮居民人均住房面积超过30平方米；农村居民人均住房面积超过33平方米。

“十二五”期间，我国计划新建保障性住房3600万套。到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。按照这一规划，自2011年以来，我国积极推动保障性住房建设，加大了保障性住房的建设力度，保障性住房建设进度较以前年度明显提升。截至2013年末，我国已开工城镇保障性安居工程666万套，基本建成544万套，超额完成年度目标任务，完成投资1.12万亿元。

二、保山市保障性住房建设及金融支持现状

近几年来，保山市高度重视保障性安居工程建设工作，不断加大保障和改善民生工作力度，通过有序推进城镇保障性安居工程建设，有效解决了一批保山市城镇中低收入家庭的住房困难问题，全市保障性住房建设取得了突破性进展。

（一）保障性住房建设取得明显成效

保山市保障性住房工作始于2007年，经过近六年的推进，已逐步建立了以租赁补贴、廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造为主要形式的住房保障制度，形成了比较完善的住房保障体系。六年来，保山市共建成及在建各类城镇保障性住房37657套，其中：廉租住房10451套，公共租赁住房23404套，城镇棚户区改造654户，林业棚户区、华侨农林场危旧房改造、垦区危旧房改造3148户。六年来，共发放租赁补贴1亿多元，涉及近万户居民。2013年，省政府下达保山市的保障性住房建设目标任务为新开工建设保障性住房、棚户区改造住房、新增租赁补贴共22912套（户），其中：新增廉租住房2500套，新增公共租赁住房14912套、城市棚户区改造2500户、新增发放租赁补贴3000户，截止2013年末，保山市开工建设保障性住房2万套，基本建成9000套。同时，保山市在发展经济的过程中，把加快保障性住房建设、有效解决城市中低收入家庭住房困难作为重大的民生工程积极推进，不断加大保障性安居工程的投资力度。截止2013年末，保山市累计完成建安工程投资达241.04亿元，比上年同期增长24.5%。建安工程投资额占固定资产投资的比重达83.59%，占比较高。

（二）保障性住房建设资金投入力度明显

为突破资金困难这一制约保障性住房建设最大的瓶颈，保山市采取有效措施，积极拓宽筹融资渠道，在争取上级补助资金的同时，多渠道积极争取社会资金和企业投资保障性住房建设，并在地方财政十分困难的情况下，尽可能将保障性住房建设地方配套资金纳入本级财政预算，确保了地方配套资金落实。同时，通过与相关投资公司签订协议，由投资公司负责保障性住房地融资、建设、管理等工作，地方政府则将各级财政补助资金和地方配套资金统一拨付给投资公司作为融资贷款的资本金，共同合作完成保障性住房建设项目。截止2013年末，保山市共投入各级保障性住房资金达7.26亿元。其中：中央财政补助资金6.04亿元；省级配套资金0.99亿元；市级配套资金0.22亿元。

（三）保障性住房信贷支持力度逐步加大

由于保障性住房与一般的基建项目不同，项目建设大多位于城市边缘地带，很多项目本身商业价值低，很难吸引商业信贷资金进入，且项目建设还涉及到人口的搬迁，大部分项目属于搬迁项目，配套的道路、供水、排水、供电、绿化、医疗卫生、学校、幼儿园等基础设施和公益项目都需要新建，实施这样综合庞大的民生工程对资金的需求较大，需要银行给予相应的信贷支持。为此，近几年来，保山市逐步加大对保障性住房建设的信贷支持力度，根据保障性住房建设的经营特点和实际情况，逐步建立和完善了相关金融配套制度框架，指导金融机构在防范金融风险的前提下，创新金融产品，改进金融服务，加大对保障性安居工程建设的信贷支持。目前，保山市保障性安居工程建设以云南省城乡建设投资有限公司为投融资主体，各金融机构作为该项目银团贷款的承办行，结合自身实际和业务优势，对全市保障性住房建设有重点和有策略的介入，逐步加大对保障性住房建设的信贷资金投入力度。截止2014年2月末，保山市保障性住房开发贷款余额3.52亿元，比年初增加1.35亿元，增长62.11%。特别是今年以来，保障性住房开发贷款占房产开发贷款的比重逐步提高，由最初的7%提高到2月末的36%。

（四）保障性住房建设融资环境有所改善

近几年来，保山市各级金融机构认真按照国家房地产调控的相关要求，积极调整信贷结构，加大了差别化信贷政策执行力度，严控“二套房”贷款，积极支持符合调控范围的房地产开发贷款需求，不断加强对房地产贷款风险的防范和控制，有效促进了全市房地产业健康有序发展，全市房地产业贷款稳定快速增长，为保障性住房建设提供了强有力的信贷资金保障。截止2014年2月末，保山市房地产业贷款余额60.5亿元，比年初增加4.86亿元，增长8.73%。其中：房地产开发贷款余额9.67亿元，比年初增加2.84亿元，增长41.55%；购房贷款余额50.84亿元，比年初增加2.02亿元，增长4.14%。与此同时，为改善保障性住房建设的融资环境，拓宽融资渠道，保山市还结合实际情况，出台了相应的政策法规，从政策上对保障性住房建设给予支持。2012年，为健全住房保障体系，调整住房供应结构，有效增加保障性住房供给，保山市出台了《保山市保障性住房建设管理实施细则》，对保障性住房的建设、分配、监管等提出了相应的办法，为保障性住房建设的融资渠道提供了制度保障。

三、保山市保障性住房建设及金融支持存在的问题

目前，保山市保障性住房建设面临着保障房建设投资压力较大、差别化保障房信贷政策尚未建立、产品创新缺乏基础、保障性住房项目自偿性较差、担保、变现措施难以落实、金融机构风险敞口较大等一系列问题。

（一）保障性住房建设投资压力较大

由于保障性住房的公益性质，决定了其投融资渠道主要来源于财政资金，但随着保障性住房建设力度逐步加大，地方财政负较大。2013年末，保山市财政总收入达68.84亿元，而财政总支出则达到了182.65亿元，其中：公共财政预算收入仅为42.84亿元，而2014年，保山市计划新开工建设1万套保障性住房，总投资计划20亿元，地方财政資金对保障性住房建设投资的压力较大。同时，由于保障性住房实行政府定价、限价，利润微薄甚至没有利润，一般的房地产开发企业从经济效益出发，不愿从事保障性住房的开发建设。对于银行、企业及其他投资主体而言，保障性住房建设资金回收周期长、利润空间小，存在一定的资金来源渠道单一，资金来源不足，导致保障性住房投资建设困难重重。

（二）保障性住房的选址和规划需要科学决策

近年来，为满足保障性住房建设用地需求，保山市对保障性住房建设用地实行计划单列，不占地方建设用地指标，建立了保障性住房优先用地保障机制，为保障性住房项目建设奠定了基础。但由于保山市中心城区土地资源稀缺，几无多余用地指标用于保障性住房建设，现实状况是廉租房建设项目多分布在城市偏远地区或城乡结合部，公租房建设项目主要集中在远离市区的新区或园区。廉租房建设项目多选址城郊，交通极为不便，加上商业、菜市场等最基本的生活配套跟不上，租住对象的生活成本必然增加，对工作就业和生产生活造成严重影响。同时由于保障性住房主要受众为较低收入人群，而目保山市保障性住房主要采取集中连片建设的方式，这可能加大了保障性住房集中片区社会管理的难度。

（三）金融支持保障性住房建设有待进一步强化

一是风险与收益不匹配，银行参与保障性住房贷款的积极性不高。保障性住房不以盈利为目的，项目现金流较差，贷款风险相对较高，且贷款周期长，经济资本回报率偏低，银行收益水平较低。同时，保障性住房项目主要面对中低收入住房困难家庭，该群体经济实力普遍较弱，难以大量带动个人理财、保险、托管等相关业务联动，特别是廉租房、公租房主要以出租为主，不能为银行带来个人住房按揭贷款业务。因此金融机构信贷资金投入保障性住房建设的收益小，风险大，影响了其参与项目融资的积极性。从保山的实际情况看，目前，只有工、农、中、建四大国有商业银行参与了保障性信房贷款业务。二是政策体系结构不完善，影响了银行对其融资的积极性。保障性住房建设用地是以国家划拨的形式取得，没有土地使用权证，银行不能将土地作为抵押物，没有第二还款来源做保证。按照传统的房地产开发贷款要求，银行很难对其融资。同时，保障性住房建设缺乏相应的担保和保险政策，在项目审批条件审查、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面难于等同于其他建设项目的金融政策，这影响了金融机构参与项目融资的积极性。

（四）保障性住房信贷政策及产品有待创新

目前，大部分金融机构介入保障性住房项目，其审批流程、管理细则均等同于商业房地产项目，且保障性住房建设开发主体多属政府融资平台或与政府融资平台关联紧密的房地产开发企业，保障性住房能够满足金融机构房地产信贷政策的项目比较少，从而导致保障性住房信贷投放总量与实际需求缺口明显。特别是由于保障性住房部分土地为政府无偿划拨，办理土地证过程较为复杂漫长，而金融机构贷款发放条件较为严格，显著制约了保障性住房建设的信贷投放节奏和规模。由于差别化的保障性住房信贷政策尚未建立，金融机构针对保障性住房进行金融产品创新的制度基础严重不足，最终导致金融机构在保障性住房建设上采取“严控风险，谨慎介入”的支持策略。

四、保山市保障性住房建设及金融支持的策略选择

保障性住房建设作为一项系统工程，应在政府推动的前提下，按照市场经济发展客观规律，统筹考虑保障性住房建设的各个方面，更多综合运用市场化手段提高保障性住房建设及投融资的可持续性。

（一）建立稳定的保障房建设资金多渠道筹措机制

一是建立以财政预算为主、多渠道的灵活多变的资金筹措机制。鼓励和吸引社会资金参与保障房建设，鼓励机构投资者尤其是大型房地产企业参与投资经营公租房，并提供土地供应、投資补助、财政贴息或注入资本金、税费优惠、特许经营等政策措施，切实弥补政府财力不足。二是要继续加大财政投入力度。在积极争取上级补助资金和政府公共预算优先安排的基础上，充分落实从土地出让收入中安排保障性住房建设资金政策，确保土地出让收益的10%用于廉租房建设，土地出让收益的5%用于公租房建设。三是充分发挥住房公积金支持保障性住房建设作用。住房公积金贷款具有来源稳定、风险可控的优势。因此，要充分利用好住房公积金支持保障性住房建设各项政策，进一步扩大公积金贷款额度，拓宽支持保障房建设范围，积极争取把公积金贷款投放范围扩大到保障性住房建设项目。

（二）不断提高保障性住房建投的科学性

一是科学规划保障性住房建设结构。科学规划保障性住房的选址，做到便民、利民。不断完善保障性住房的配套设施，特别是具有一定规模的保障性住房项目，需要同步建设市政公用设施和公共服务设施如学校、社区医院、超市等，并配套建设一定比例的经营用房，特别是在公共租赁住房项目中要配建一定比例的商业设施，这样可以弥补因建设公共租赁住房导致项目无法盈利的缺陷。二是加快保障性住房相关问题的立法进程。从法律层面对保障性住房的建设、融资、消费、分配等环节进行规范，并通过法律的形式明确政府在住房保障中的责任和义务，确定保障性住房的供给原则，供给对象和操作规程。明确住房保障体系和分层次的保障对象，逐步形成一个较为完备的法律法规体系，保障住房制度的顺利实施。

（三）进一步加大保障性住房的金融支持力度

一是进一步提高认识。金融机构应认识到保障性住房建设的巨大市场空间和发展前景，在风险可控的前提下，积极介入保障性住房建设，扩大业务发展空间，积极探索符合辖区实际的保障性住房融资新形式、新方法，切实提高对保障性住房融资的服务水平。二是积极拓展保障性住房融资渠道。金融机构应结合自身实际和业务特点，拓展保障性住房融资渠道，除通过信贷渠道进行融资外，应积极探索在公积金委托贷款、保险资金直投、房地产信托投资基金、资产支持票据等支持保障性住房项目的新形式上的突破；并积极参与保障性住房建设债券的发行、承销，通过多元化的融资渠道和金融产品创新为保障房建设提供可持续性资金支持。

（四）积极推动保障性住房金融产品创新

一是不断创新管理与服务方式。金融管理部门应尽快制定专门的保障性住房信贷政策，并推动金融机构结合自身实际，在风险可控的情况下，针对保障性住房融资的特点，适当提高保障性住房贷款期限，探索新的担保、抵押方式，以期达到现金流与贷款期限的匹配。同时，金融机构在严格控制房地产贷款投放节奏和新增规模的同时，保证业务合规、风险可控的情况下，优先安排、审批和发放保障性住房建设贷款。二是推进金融产品创新。金融机构要加大创新融资支持模式的力度，积极尝试过通过设立保障性住房专项基金、发行保险资金债权计划、信托、发行房地产投资信托基金产品、中期票据等多种方式，有针对性地研发适用的信贷产品，重点解决保障性住房建设项目资金来源问题。

参考文献

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作者简介：范应胜（1978-），男，云南保山人，经济学学士，经济师，供职于中国人民银行保山市中心支行，研究方向：经济金融。