法国公共事业特许经营制度改革对我国的启示

王树文祁源莉文学娜

（1.对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029；2.中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

【经贸管理】

法国公共事业特许经营制度改革对我国的启示

王树文1祁源莉2文学娜2

（1.对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029；2.中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

法国公共事业特许经营制度改革主要包括政府与企业签订承租合同、政府和企业共同分担投资风险、政府对特许经营价格实行严格监管、健全相关法律法规等方面内容，该项改革有效提高了法国公共事业生产率，促进了政府和企业各司其职，使政府财政压力得到有效缓解，但同时在投资回报、投资期限、价格监管等方面存在一定问题。我国应借鉴法国的先进经验，完善特许经营信息披露制度；完善政府职能，提高公共服务水平；形成多元化的投资结构，以促进社会公共事业持续健康发展。

法国；公共事业；特许经营

法国是一个传统的中央集权制国家，自20世纪50年代以来，随着社会经济的不断发展，政府作为公共部门和公众利益责任承担者，在诸多领域并不能很好地发挥作用，出现了国家财政供给不足、公共服务供给效率低下、缺乏活力等一系列问题。针对这些问题法国在公共服务领域进行了市场化改革，并建立了特许经营制度，政府与承租公司建立合作关系，该制度成为推动法国公共服务市场化的重要手段。

一、法国公共事业特许经营制度改革的主要内容

（一）政府与企业签订承租合同

私人股的原始投资在特许经营资金中占最大比重。法国的特许经营年限一般为35年，在此期间，收入的变化在某种程度上决定了承租企业的风险大小。例如，在法国的高速公路建设过程中，交通流量和收费定价决定了特许经营企业收入的多少，并且根据特许经营协议，允许承租企业按照协议规定的最高标准进行收费。另外，特许经营企业需要建立与特许经营制度相适应的财务制度，政府必须与承租企业签订长期合同，合同中对收费、结算、延期交割的费用等问题以及承租方的权利和义务进行明确规定。

（二）政府和企业共同分担投资风险

投资者作为一个理性的经济人，不可能单独承担项目风险，在法国特许经营过程中，政府承诺对60%的贷款（占工程资金总额的90%）提供风险担保，企业需对投资总额的10%承担风险，另一方面还要对没有担保的贷款承担风险。事实上，在具体实践中，法国政府因地制宜地出台了一系列利益分配和风险分担方案，以适应不同行业以及特许经营企业的需要，在各利益主体之间逐步形成了相互制衡的风险承担机制。

（三）政府对特许经营价格实行严格监管

在特许经营过程中，法国政府始终对项目价格实行严格监管，具体体现在以下三个方面：第一，社会咨询公司负责公共服务中特许经营企业的价格制定，他们一般在预测的基础上进行详细计算，因此具有一定科学性和可信度；第二，虽然特许经营的委托形式是多种多样的，但最终都由市政议会讨论确定价格；第三，政府出台了复核审查制度。复核的周期为4-5年，即每4-5年会对价格变化和企业报酬进行复核

（四）健全相关法律法规

1989年，法国制定了LoiDoubin（1989年12月31日制定的关于特许经营权的法律），LoiDoubin及其实施规则规定了特许人缔约前信息披露的义务，其目的是为保护准受许人，准受许人通过了解有关信息的真实性，从而作出合理的投资意向。至于缔约后特许人与受许人之间的关系，法律并不予以规制，而是留给当事人在特许经营合同中自行约定。该部法律的法律效力优先于民法典，但由于其并不是专门针对特许经营的，其中特许合同、商标合同、分销协议及许可协议等条款均未做出明确规定。因此，此次特许经营制度改革，对以上条款均做出了调整和完善。

二、法国公共事业特许经营制度改革的主要成效

（一）公共事业生产率显著提高

在法国实施特许经营制度的公共行业中，市场机制发挥了举足轻重的作用。市场竞争促使企业努力提高生产率，降低生产成本，想方设法提高公共服务质量，最终达到扩大市场份额的目的。例如，法国实行特许经营权的公路里程数达7048公里，在建835公里，特许经营企业人员达1500人。国家投资仅占公路建设投资的一小部分，特许权经营企业的投资额为国家投资的一倍以上，通过对特许经营权的转让，有力地推动了国家高速公路建设（见表1）。

表1 法国公共交通事业经营单位情况

（二）政府和企业各司其职

政府和企业各尽其能，各司其职，充分发挥各自作用。特许经营制度明确规定了政府与企业之间的权利和义务，政府在与承租企业合作的同时还要对企业行为实行监管以保证公共服务质量和效率。文森特·奥斯特罗姆指出：“每一个公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有私人成分。”在该理论的指导下，法国公共服务主体更趋于多元化，政府不再包揽一切公共事业，而集中精力解决重大问题。同时，企业可以根据自身优势依法自主经营管理公共服务项目，从而更好为社会民众提供基础设施等公共服务。

（三）政府财政压力得到缓解

随着法国经济社会的不断发展，公众对基础设施的需求也逐年提高。单靠政府的力量无法完成城市基础设施建设的巨额投资。通过实行特许经营制度改革，很大程度上拓宽了公共事业融资渠道，有效缓解了政府财政压力，丰富了资金来源。

三、法国公共事业特许经营制度改革中存在的问题

法国特许经营在公共服务领域的应用十分广泛，涉及高速公路、供电、通讯、有线电视、城市供暖、垃圾处理等基础设施的建设和经营甚至包括监狱的建设运营，特许经营制度改革虽然有力促进了公用事业的快速发展但在实践中仍然有很多问题亟待解决。一是特许经营的投资回报问题。公共服务特别是基础设施虽然运营风险较低，但投资回报周期较长，且投入规模相对较大。一般来说，其运行周期要几十年甚至上百年，由于存在诸多不确定因素，增加了风险性。再加上一些政治利益集团的介入，使得部分公共事业项目的提出虽具有合法性但是缺乏合理性，投资回报率往往低于市场需求和投资预期。二是特许经营的投资周期问题。特许经营项目具有一定的经济折旧周期，而折旧周期在多数情况下都会长于银行贷款的偿还期限，这就意味着在公共服务项目的经营过程中，特许经营承租方还要进行再投资。三是特许经营的价格制定问题。法国在实行公共事业特许经营的过程中，政府虽然对价格实行严格监管，但是如何确定和调整收费标准的问题一直没有得到妥善解决。是采用合同的方式来确定定价标准，并确定最高限价；还是将收费标准与物价指数挂钩，并定期审定收费标准，一直没有出台统一的政策。

四、对我国的启示

20世纪80年代中后期，特许经营开始引入我国公共服务领域并取得了一定成效，但由于我国市场经济制度尚不完善，公共服务还处于较低发展水平，在借鉴法国公共事业特许经营制度改革经验的同时，应结合具体国情，探索出一条有中国特色的特许经营之路。

（一）完善特许经营信息披露制度

近年来我国陆续出台了一系列与特许经营相关的法律法规，如《商业特许经营管理办法（暂行）》等，但其中并未对特许经营者的信息披露义务作出明确规定。明确特许经营者信息披露的权利和义务，可以更好地保护投资者或准受许人的合法权益。准受许人通过所披露的信息，可以对投资项目作出合理规划，有利于规避信息不对称所引发的风险，进而做出正确的投资决策。因此我国应进一步完善特许经营信息披露制度，以提高特许经营对公共服务事业的贡献率。

（二）完善政府职能，提高公共服务水平

为推进公共服务市场化改革步伐，政府应不断创新宏观调控方式和手段，提升公用事业市场化运作能力和管理水平。合理定位，打破地区和行业封锁。进一步健全公共服务监管机制，合理配置监管权力，正确选择监管目标，灵活运用监管手段，建立有效的争端解决机制。在特许经营实践中，政府监管除了继续合理运用行政处罚、行政审批、强制命令等监管手段外，还应不断创新监管方式，使用绩效评估、信息管制等新的监管方式，以实现公用事业特许经营中的“公私双赢”。在公共服务特许经营中，政府和企业应形成良好的合作关系。政府以协议的方式授权给企业，明确双方的责任和义务，并适当引入竞争机制。要认真分析和分别对待各类市政公用行业，对公园、公共交通等公益性事业，政府必须保证足够的投入，保证其正常运转。积极稳妥地推进市政公用行业市场化改革，按照国家和当地的相关政策，妥善解决好职工养老、医疗等社会保障问题。

（三）形成多元化的投资结构

政府应转变公共事业唯一投资主体地位，形成多元化的投资结构，在公共服务领域大量地引入民间资本，有效解决基础设施建设资金短缺、投资不足的问题。而在特许经营的具体实践中尽快出台相关法律法规对适合进行公共服务市场化的项目和领域以及受限制的基础设施领域及其受限范围做出明确规定。除此之外，在确定民间资本投资范围时，不应限制得过死，对一些有盈利性、竞争性的项目，应鼓励民营企业积极参与，政府可逐步退出对这些项目的直接参与，而是采取间接方式进行监管；对一些公益性、社会性较强的项目，政府可以在加强价格管制的前提下，采取特许经营模式，交给特定的企业运营，以此提高公共服务的效率和质量。

［1］巨强.法国公共工程的特许经营权管理及启示［J］.财会研究，2000（11）.

［2］［美］迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济［M］.北京：三联书店，2000：114.

［3］李含章.服务型政府：公共管理论评［M］.北京：中央编译出版社，2005：70.

［4］王兆明.我国城市公用事业特许经营模式研究［D］.中国海洋大学法政学院，2009：16.

［5］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁等译.上海：上海译文出版社，1996.

（责任编辑：陈鸿鹏）

F113.1

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2095－3283（2014）09－0109－03

王树文（1963－），女，山东龙口人，教授，研究方向：公共政策理论与实务、政府战略管理与创新；祁源莉（1988－），女，内蒙古呼伦贝尔人，研究生，研究方向：公共政策、政府战略管理；文学娜（1990－），女，山东滨州人，研究生，研究方向：公共政策。

教育部人文社会科学研究规划项目阶段性成果“我国政府垄断下公共服务市场化改革研究”（项目编号：09YJA630151）。