城市规划实施中的引导策略研究

贾新利

摘 要：该文基于笔者多年从事城市规划的相关工作经验，以城市规划实施中的规划引导为研究对象，论文首先探讨了规划先期的主动引导，通过主动引导促进城市规划的实施，进而探讨了规划管理的具体引导，减少规划控制的矛盾，全文是笔者工作基础上的理论升华，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：城市规划 引导 规划控制

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）02（a）-0014-02

规划引导是通过立法政策、政府投资等方式，控制建设活动的初始条件，影响城市建设的成果，使之与城市规划的意图和原则相一致。从传统意义上看，城市规划控制作为规划管理的主要职能受到许多关注，而规划管理机构往往不太重视规划引导的职能，实质上规划引导才是规划管理的核心理念。因为尽管通过法律程序确认的城市规划具有法律效力，是全社会应该共同遵守的准则，但是城市规划本身毕竟是对城市未来物质环境建设的一种政策性陈述，试图通过一系列政策的实施把握城市未来发展的方向，这一思路始终贯穿着一个引导的理念。从这一意义上讲，规划控制也仅仅是政府实施引导的一种手段，一种强制性的手段，这种手段在市场经济自由竞争中为维护公共利益是必须的，但规划控制不能背离引导的基本理念，更不能代替其他的引导手段。那么在规划实施过程中，除通过以上的控制手段来实现部分引导的目标的同时，我们还应该采取积极的态度，采用各种手段，充分发挥规划的引导作用，使规划目标得到全面的实现。

1 规划先期主动引导，促进城市规划的实施

尽管城市规划主要依靠社会不同来源的投资来逐步的实施，但是城市规划并不是完全被动的等待被完成，在一定时期，适当的区域，主动采取合理有效的先期引导策略对激励空间开发，促进城市规划实施有着十分积极的意义。当然这些策略的引导理念是在规划的制定阶段就已经引入，并贯穿于规划的实施过程之中。

规划先期引导的模式很多，这里我们仅仅就TOD、SOD两种模式进行一些讨论。TOD（Trnasit-oriented Development）是通过对整个地区制定以公共交通为主导的综合性土地使用规划来促进“公共交通导向的土地开发”。是将大运量交通、道路系统和土地使用三方面因素综合进行规划并加以实施，在解决城市交通问题的同时，也促进都市区整体开敞结构与各城市组团紧凑型开发的有机协调。而这一模式的应用关键在于实施阶段，也即政府的先期投入引导市场需求。主要是在城市尚未成片开发的地区，先期导入公共交通，政府不仅可以引导市场需求，还可以通过形成的开发地价时间差，从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。

在我国城市经济高速发展，土地供需矛盾较大的情况下，其运作的成功率很大。SOD（Services Oriented Development）就是在希望促进开发的地区，政府根据规划要求，有意识地进行大型服务设施以及某些商业设施的建设，从而对期望聚集的要素产生巨大的吸引力。

TOD与SOD两者结合起来运作，往往能取得比较好的效果。如重庆市大学城的建设，就贯穿着这种理念。沙坪坝区政府为将各大学的新校区吸引在沙坪坝区，在提供各种政策优惠的同时，首先，投入巨资打通从沙坪坝区到大学城的歌乐山隧道，使交通时间缩短了一半以上，而且还决定将高速公路收费站设在大学城之外，保证了从城区到大学城的交通低成本、高效率；同时，为保证在规定的时间内能使学生入住大学城，各项市政基础设施也正在抓紧配套建设，从而使该地区的城市运行配套设施在短时间内基本完善；同时，数量巨大的学生消费群体自然会吸引投资者投入相应的商业服务设施的建设，从而带动该地区的开发活动，促进该区域的规划得到迅速的实施。

国外有很多成功的经验表明，政府行政中心的迁移是TOD与SOD两者结合运作，实现城市扩张的一种非常有效的模式。与单纯的TOD相比，行政中心的布局在引导城市发展方向上比其他的设施建设更加有效。因为城市政府的位置有重要的经济和社会心理指向作用。政府的搬迁不仅能带动市政基础设施的形成，同时也能带动社会基础设施的形成，而后者是其他模式难以做到的。政府的搬迁既可能在开发的较早阶段完成公共交通建设，也可以尽快在当地形成完整的公共服务体系。国内也有很多政府仿效这一模式引导当地城市房地产开发，有的取得了成功，如重庆市沙坪坝区政府从沙坪坝的中心区三角碑迁往奉天路，经过多年的建设，己经使该区域成为比较繁华的地带。但用政府行政中心的迁移带动城市的扩张并不一定都能取得成功。因为，政府行政中心迁移在新区产生的是吸引力，是对潜在需求的吸引，是促使潜在需求在空间上的转移，就城市总体而言所能创造的新需求是有限的，这种新需求更大程度的体现于维持政府在新区域的正常运作所需要的基础设施建设，而其他的工业或商业的投资需求仍然受市场需求总量的控制，当城市老城区的人口密度并不大，城市平均容积率并不高，也就是城市原有的城区土地在短时间内能满足城市开发需要的时候，即使政府行政中心发生了迁移，也未必能带动城市的发展。更进一步说，只有当城市存在潜在的扩张需求时，政府行政中心的迁移才能起到引导作用，准确讲是对空间布局的引导作用。

2 相关政策的引导，促进规划的实施

前面所讨论的规划引导都是以政府投入为前提，而实际工作中还可以通过一系列政策的制定和实施来引导和促进规划的实施，这种政策引导不需要大的投入，但需要城市规划管理的工作者认真思考，结合当地实际采取适当的政策，同样可以取得很好的成效。

如城市生长管理就是一项对城市空间增长进行科学管理的长期性政策，它是基于对城市空间结构演变生长的认识，准确把握城市开发的地点、程度和时机。

即根据环境条件的许可，通过划分诸如优先开发区、引导开发区、限制开发区、禁止开发区等类型，分别明确空间准入的条件，进而依据不同类型的不同规定进行管理。此项政策与前述建设时序有一定的相似之处，但城市生长管理更深入、更规范，己成为一项集区域经济、社会平衡、法律功效为一体的日常操作机制。再如精明增长理念的实施，精明增长是美国规划界针对美国大都市地区土地耗费无节制增加对自然生态构成巨大威胁而提出的寻求社会、经济与生态环境最佳偶合的空间增长方式。精明增长的判断标准有三：（如图1）

1）城市发展要使每个人受益；2）应达到经济、环境、社会的公平；3）使新、旧城区都有投资机会，得到良好的发展。在这一理念指导下建设的城市是一种更为集中发展的城市，以公共交通和步行模式为鼓励方向，更多地混合居住、商业和零售功能，保护开发空间和创造舒适环境。强调开发计划应最大限度利用已经开发的基础设施；鼓励紧凑使用土地，反对城市蔓延。针对我国人口众多，耕地短缺的国情，这一理念具有非常现实的借鉴意义。

类似的策略很多，但没有固定的模式可以套用，这就需要城市政府根据城市自身的条件和状况，进行科学客观的分析研究，适时适地的采用适当的政策进行引导，必能取得事半功倍的成效。

3 规划管理的具体引导，减少规划控制的矛盾

规划引导不仅仅通过政府引导性投资或引导性政策来实现，更多的引导是在规划管理职能部门的具体工作中实现，城市规划实施中除控制性内容外，还有一些内容是政府引导的内容，如人口容量、建筑形式、体量、色彩、风格要求以及其他环境要求。这部分内容是由于并不直接对公共利益构成损害，没有必要进行严格的控制，但要使个体开发行为所完成的建筑与周围城市环境协调、统一，就必须进行必要的引导。这部分工作的开展可以帮助投资者更好的理解规划意图，有效的缓解因规划信息不对称引起的投资者对规划要求的抵触和反感，使规划管理工作得以顺利的进行，实现规划预期的城市风格和特色。要真正在实际管理工作中实施规划引导，规划管理部门首先要在思想上高度重视，同时需要对规划管理程序、规划管理方法进行改革，规划管理人员要转变观念，改变工作方法和工作作风，主动进行规划引导。

AOD（Anticipation Oriented Development）即规划的预期引导，政府通过预先发布规划消息，公开相关信息，引导市场力量进行先期相关投入，以尽快形成与规划目标相一致的外围环境和所需的氛围，以便政府在最为合适的时机，以较小的投入实现原来的规划建设意图。这一理念在我国己经得到了一些应用，也取得了一定的成效。规划预期引导的理念源于对城市建设活动的引导，但在这里我们讨论的是将其形成一种制度，而不仅仅是一时一事的策略。既然政府可以通过媒体发布规划消息的方式来引导市场投入，同样可以通过这一方式向社会各界传播期望推行的规划理念，让相关人士逐步接受这些理念，并自觉将这些理念应用于个体开发的活动中。但要形成这样传播、接受规划理念的氛围，需要形成一种制度，即定期公布规划相关信息的制度，将其变成规划管理的日常工作，长期坚持，才能使投资者和公众主动去获取这些信息、利用这些信息，达到规划引导的目的。

具体到某一建设项目，在实施规划控制的同时，同样应该实行主动的引导。对规划引导的相关内容，不能仅仅提出一些抽象的要求和概念，然后根据自己的理解和要求来评判开发商提交的实施性规划是否合理，这样的工作程序缺乏中间环节的沟通，往往经过几个回合也无法达成共识。比较合理的工作方式应该是规划管理人员部分界入实施性规划的编制过程，主要是与相关设计人员进行沟通和讨论，一方面帮助投资者和设计人员理解相关规划要求，另一方面了解投资者关于项目功能要求和设计意图，在反复的讨论中寻找契合点，最终就相关问题达成共识。

参考文献

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