常熟地方政府血吸虫病防治工作中的健康敏感性研究

刘国祥

（常熟理工学院 经济与管理学院，江苏 常熟 215500）

一、引 言

江苏曾是我国血吸虫病流行的重灾区之一，而常熟又是江苏乃至全国血吸虫病严重流行县市之一。新中国成立后，常熟人民政府积极应对疫情，工作主动、处置果断、持之以恒，有效地采取了种种措施，把血吸虫病的防治工作落到了实处，较好地解决了血吸虫病问题，给人民带来福祉。通过对这一段历史的回顾与反思，我们充分认识到常熟人民政府在血吸虫病防治过程中所体现出的极高的工作敏感性和积极的健康敏感性理念。在全面深化改革、推进社会转型、促进“以人为本”的和谐社会构建的今天，加强健康敏感性研究，强化健康敏感性理念在政府管理工作中的指导意义，是应对当前各种社会问题和公共危机、积极推进“善治”政府建设的努力方向。

敏感性概念起源于医学和生物学，20世纪初期，医学领域就出现了研究动物或人体组织对药物敏感性的实验，并以此为依据发明治疗各种疾病的新药。[1]12而本文使用的敏感性（sensitivity）则是罗伯特·基欧汉与约瑟夫·奈在《权利与相互依赖》[2]一书中提出的一个用于分析国际政治的概念，它是指依赖效应的大小与快慢，即在“某政策框架内做出反应的程度”，用来描述体系中某个部分的变化会在多短的时间内导致其它部分也发生变化。敏感性是在二元或者多元状态下的相互依存中产生的，因而，敏感性可以理解为一方对另一方或者多方出现问题或者危机的反应程度。一般说来，反应快，则敏感性高。在政府管理工作中，敏感性就是要求政府（本文主要指地方政府）在面临突发性的危机性事件时，要能够主动、及时地作出反应和决策；地方政府工作的敏感性高，则解决突发事件和应对公共危机的能力就强，反之则弱。健康敏感性则是敏感性理念在健康领域的应用，它是指政府在事关居民身体健康和重大疾病的问题上，在制定相关政策和迅速执行等方面所作出的主动、及时的刚性反应，是在政府职责范围内和政策框架内的不可妥协的原则性要求。新中国成立后，常熟地方政府在血吸虫病防治工作上就表现出极高的健康敏感性。例如，1950年夏、秋间，练塘区卫浜乡南范村附近，突然发生一大批青壮年农民相继发病、陆续暴死事件。9月30日，常熟县政府立即组织县卫生院医务人员奔赴发病现场，开展流行病学调查，最终发现他们是在芦草滩捕鱼，严重感染了血吸虫病急性发作所致。11月1日，常熟县各界人民代表会议第二届第二次会议上，经代表提议，作出了开展血吸虫病防治工作的决议，并成立了常熟县防治血吸虫病委员会。[3]自此，常熟县血防工作正式拉开了帷幕。

二、常熟血吸虫病防治中的健康敏感性体现

常熟血吸虫病流行的历史长、范围广、危害大，曾给常熟人民带来沉重的灾难。常熟历代著名中医的文献中记载的“蛊”、“臌”等病症，略可窥见其迹。晚明缪仲醇（1546－1627年）所著的《先醒斋广笔记》中就有治疗“蛊胀病”的记录；收录入《柳选四家医案》中的清代名医曹仁伯（1767－1833年）的《继志堂医案》中亦有诸多记载：“去年血痢于下，痞结于中，久未向愈，大腹渐满”、“隐癖僭逆中宫，脐虽未突，青筋渐露，势欲散而为臌”、“隐癖日久，散而为臌，左胁有形作痛，大腹胀满，便出红色垢积”、“癖散成臌，上下见血”等记载；清末余听鸿（1847－1907年）在其所著《诊余集》写道：“余于壬午（1882）秋抵琴川（今常熟城区），治西弄少府魏葆钦先生之媳，腹大如鼓，腰平、背满、脐突，四肢瘦削，卧则不易转侧”。[3]民国 19 年（1930年），我国寄生虫病学专家陈方之、李赋京对江苏、浙江两省的大部分县作实地调查，在两人合著的《血蛭病之研究》（血蛭病为我国早期的血吸虫病译名）第二篇调查报告中，确切地报告了常熟有钉螺分布，是一个血吸虫病严重流行区；当时测算常熟县有血吸虫病患者28万余人，并称常熟是江、浙两省中17个血吸虫病严重流行县之一。[3]到新中国成立之初，常熟血吸虫病的流行范围更广，有关部门查明的流行范围就有27个乡镇场，下属380个村，共4325个村民组，疫区面积约占现在市境的三分之二。[3]面对如此严峻的血吸虫病防治形势，新兴的常熟人民政府急人民之所急，迅速组织力量奔赴疫区，开展积极有效的血吸虫防治工作。从常熟人民政府长期防治血吸虫病的工作历程看，其健康敏感性至少体现为如下三个特征：

（一）主动性

主动性应是政府工作敏感性的首要表现。政府作为社会管理的主体应主动关注社会问题、积极关心民众疾苦，应对涉及群众切身利益的突出问题有敏感意识，并主动着手解决问题，即政府要“想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难”。1949年4月下旬，常熟刚解放，党和人民政府就敏感地意识到了“瘟神”的危害，立即号召防治，并在高度重视的同时，积极主动地开展了以下工作，体现了极高的健康敏感性。

第一，开展全面普查，积极组织血防工作。从1950年10月起，常熟县人民政府组织力量对境内血吸虫病流行区进行了多次全面检查，累计查出血吸虫病患者20.8万人，平均感染率为40.71%；累计查出钉螺分布面积约10427万平方米。[3]1951年7月1日，专门成立常熟县血吸虫病防治站（简称血防站），积极展开流行病学的调查与研究，有针对性地开展科学有效的血吸虫病防治工作；1956年3月，中共常熟县、市委①1950年，划常熟城区及近郊设常熟市，乡区设常熟县，县、市人民政府均设在城区（苏南行署1950年10月24日报告备案）。1958年4月，常熟市建置撤销，原市区置虞山镇，统属常熟县。参见《常熟》，《常熟》课题组著，当代中国出版社2010年版，第24页。又成立了防治血吸虫病五人小组，全面部署血防工作。[3]

第二，全面发动群众，积极开展灭螺工作。1954年10月，常熟首次在淼泉乡清水圩查明钉螺在高田、低田、秧田、水沟、河岸等的分布情况，并运用土埋、捕捉、开水浇烫、“六六六”喷洒等方法灭螺。[3]1955年上半年，采取发动群众查报和专业人员调查相结合的方式，在全县普查钉螺。[3]1956 年春，县、市普遍发动群众捕捉钉螺，上交钉螺913.5千克，并由此进一步掌握了钉螺的分布范围。[3]1957年10月，常熟县卫生科、血防办公室组织100多人去任阳公社用火焰焚烧方法灭螺 42万多平方米。[3]1958 年 4月 16-27日，常熟县成立灭螺指挥部，并动员组织10134人的灭螺大军，由副县长带领，赴南湖荡、加菱荡草滩灭螺254万平方米。当然，事后也有400多人发生血吸虫病急性感染。[3]

第三，不断推进灭螺工作，最终取得血吸虫防治工作的重大胜利。1964年，县血防站在古里、横泾公社试验用20PPM浓度的除草剂五氯酚钠作水稻田浸泡灭螺。[3]1965年 9月25日，在农业、水利、血防三个部门的紧密配合下，常熟县政府组织了3000余人的围垦队伍，第三次进入南湖荡，在每块滩上筑田埂，灌入水，投进五氯酚钠浸泡；做到灭一块、清一块、巩固一块，再开垦种植。经过连续三年的反复查、反复灭，终于把南湖荡钉螺彻底消灭干净。[3]1970年，疫区动员66万人次会战灭钉螺，共灭钉螺3326万平方米，占当年有螺面积的 99.1%。[3]1973年 3月至 5月，血吸虫病流行地区粪检普查38万多人，检出血吸虫病4.6万多人[3]。1976年春基本消灭血吸虫病时，常熟全县有螺面积降至17万平方米（1975年有螺面积），比累计有螺面积下降了99.83%。同年4月5日，中共常熟县委在任阳岐泾召开的血防会议上，宣布常熟已达到基本消灭血吸虫病的标准。[3]至1973年以后，常熟再没有血吸虫病急性感染的病例发生（见图1[3]）。从图1可以看出，因常熟人民政府的积极主动性的工作，常熟市血吸虫病治理取得了巨大的成绩。

（二）一贯性

在常熟人民政府长期防治血吸虫病的工作历程中，一贯性是其健康敏感性的又一重要表现。在解决和处理群众面临的长期性重大问题时，一个对健康敏感性强的政府不仅要及时反应，适时决策，主动采取应对措施；还应该坚持一贯性，即咬住青山不放松，不搞临时突击，不一曝十寒，不以领导人的更替而改变，不以领导人工作重心的改变而改变。可见，一贯性要求政府决策和实施行为前后各个时期均要保持一致，要有连续性，有较强的刚性，不可随意改动。血吸虫病防治本身是一项长期性的工作，没有多年的坚持与不懈努力，是难以获得成效的。

常熟人民政府在防治血吸虫病工作中的一贯性表现在许多方面，这里仅从设置血吸虫病防治的组织机构来说明政府持之以恒的工作作风。1950年，常熟县成立防治血吸虫病委员会，1956年改为中共常熟县委防治血吸虫病五人小组，1960年为中共常熟县委除“五害”爱国卫生运动领导小组，1964年为中共常熟县委防治血吸虫病领导小组，1970年为常熟县革命委员会防治血吸虫病领导小组，1974年是中共常熟县委防治领导小组，1983年为中共常熟市委防治血吸虫病领导小组[4]。之后，随着本地血吸虫病治理取得巨大成绩，血吸虫病威胁降低，负责血吸虫病防治工作的组织，是常熟市人民政府血吸虫病地方病防治领导小组办公室，简称“血防办”、市政府血地防领导小组等。正是因为有了血防组织的持续有力保障，使常熟市血防工作获得巨大成效：

第一，境内无钉螺查出。新中国成立后，在常熟人民政府坚持不懈的努力下，灭螺工作不断推进；尽管到1985年就获得了灭螺面积为零的可喜成就（详见图2），但直到今天还在坚持这项工作①2013年，常熟市政府还印发了《关于批转市政府血地防领导小组办公室〈常熟市2013年血吸虫病寄生虫病地方病防治工作意见〉的通知》（常政发[2013]10号），通知第三部分的第一项工作就是“加强监测，努力消除钉螺隐患”，具体有三个任务：一是查螺工作，二是螺情监测，三是灭螺工作，强调一旦发现螺情，要动员各方力量，加强灭螺措施，强化灭螺质量，实现当年钉螺当年灭净的目标。。这也体现了常熟人民政府在防治血吸虫病工作上的持续努力与一贯坚持。

图1 常熟部分年度血吸虫病急性感染情况（单位：人）

图2 常熟当年实灭钉螺面积 单位：平方米

第二，征兵变化体现血吸虫病防治工作的进展与成效。1961年以前，常熟血吸虫病重流行区唐市、任阳、白茆、古里、横泾、练塘、张桥、辛庄、莫城、杨园、藕渠等11个乡，一直免征兵役，其适龄青年，因患血吸虫病，不能承担保卫祖国的重任[4]。自1962年起，这些地方始有少量征兵；1974年，征兵比例已接近非疫区和轻疫区；1980年，全县征兵无一检出血吸虫病；1983年，常熟征兵体检取消检验血吸虫病项目，这些可喜的变化（详见表1）反映了常熟人民政府长期坚持血吸虫防治工作的成效。

表1 常熟若干年份征兵对象血吸虫病检出统计①表格数据参见常熟市卫生志编纂委员会编《常熟市卫生志》第133页，常熟市新华印刷厂1990年印刷。

第三，常熟人均寿命的增长也反映了政府对人民生命健康关注的一贯性。解放初期，常熟市人均寿命仅为35岁，造成人均寿命低下的原因有许多，但血吸虫病肆虐是一个重要因素。随着血吸虫病的逐渐消灭和人民生活水平的提高，群众的身体素质得到了极大的提高，人均寿命逐渐提高，到2011年，常熟人均寿命已达 81.08岁。[5]367

（三）创新性

创新性是常熟人民政府健康敏感性的又一重要表现，是指政府在面对新问题、新情况和新危机时应具备的一种积极的学习能力和应变能力，它能使政府及相关职能部门面对突变能从容应对，甚至对突变提前作好准备，从而积极创造解决影响人民群众身体健康问题和困难的新手段和新措施，是“做正确的事，正确地做事”的真实写照。创新性体现了长期坚持中对新变化、新问题的关注，体现了一种积极主动、随时应变的姿态，体现了一种灵活主动的工作思路与方式。在长期的血防工作中，常熟人民政府及相关职能部门就非常注意创新，面对复杂多变的疫情，积极改进工作方式和手段，有效推进血防工作。前述的灭螺试验及工作推进正体现了这一点，也正是基于这一点，才使得常熟的血防工作获得重大的胜利。

这里再以晚血病人（即晚期血吸虫病人）的救助治疗为例，常熟早在1977年就开展了晚血病人普查及登记建卡工作，积极推进晚血病人的救助治疗工作，也为以后的工作开展奠定了良好的基础；从2006年开始，常熟市政府针对晚血病人现状，进一步开展和推进了以下工作：

第一，彻查晚血病人，掌握准确信息②1977年首次普查时，全市历史累计晚血病人数为14746人，扣除回顾性调查时已亡故的10595人，现有建卡人数为4151人。表2、表3数据均参见常熟市卫生局《常熟市公共卫生工作资料汇编》，2008年。。常熟曾是全国十个严重流行血吸虫病的县（市）之一，因而，需要救助治疗的晚血病人数量较多。常熟市卫生部门对晚期血吸虫病人做了以下几个方面的救助治疗工作：一是注重对晚血病人的关怀、照顾和安慰及心理疏导，使他们得到安慰和帮助，及时走出困境；二是开展对全市历史遗留晚期血吸虫病人进行流行病学调查登记和医学检查，为进一步开展晚血救助治疗工作打下了基础（详见表2）。

第二，登记建卡，实行档案管理。目前，境内登记建卡晚血病人1516人（含新建卡102人）。病情分类：临床治愈1076人，占70.98℅；病情稳定237人，占15.6℅；尚需治疗203人，占13.39℅。这些数据说明晚血病人的救助治疗任务依然艰巨。

第三，掌握标准，实施救助。晚血救助治疗严格按照《江苏省晚期血吸虫病人救助治疗项目管理办法（试行）》规定实施。申请审核材料由血防办统一填报制作，病人或直系亲属签字，村委会、定点医院证明，市专家组讨论通过，市血防办审核后报送苏州市血防办和省专家组审核批准；并采取事前公示、发放清单由血防办制定后会同局财务科集中向病人当场发放等方式，确保了救助款发放的公平公正。

第四，政府重视，资金扶持。为解决好晚血病人的救助治疗工作，政府投入大量资金。政府一方面定点医院，对符合条件的内科晚血病人开展便捷有效的救助治疗；另一方面，加大资金投入，以确保晚血病人能够得到有效治疗。早在摸底排查阶段，市血防经费就投入14万元保障该项目实施。2006-2010年上半年，常熟市共为晚血病人争取获得省救助款合计116.9万元，有效解决了部分晚血病人的实际困难，让他们切实感受到了党和政府的关怀（详见表3）。

常熟人民政府及相关职能部门从不同角度选用多种新的方法处理问题，解决晚血病人的困苦，取得了较好的社会效益，也受到了江苏省有关部门和领导的肯定和赞赏。从常熟人民政府治理血吸虫病的实践过程可以看出，健康敏感性已经成为政府工作敏感性的一个特质，是常熟人民政府长期以来所形成的一种自觉的、内生的、主动的、创造性的特征和脚踏实地为民解忧的实践精神。

三、常熟血吸虫病防治工作中存在的一些问题

一般而言，地方政府管理工作主要面临两大问题。一是外部环境问题，主要指存在于地方政府之外的、对地方政府行为产生各种影响的因素的总和，例如党和国家的方针政策等，这一类问题是地方政府难以控制的；二是内部环境问题，即地方政府内部控制存在和发展的空间，一般指城市的政治、经济、文化、科技、城市规划和政府的日常行政事务等，此类问题均是政府可以掌控并通过决策能够解决的。这里，我们以目前常熟市血吸虫病防治所面临的问题加以说明和理解。

（一）控制内问题

常熟市血吸虫病防治工作开展情况较好，但在晚血病人的治疗救助工作中，依然存在一些亟待解决的问题：一是晚血病人数量多、病程长、合并症多、病情复杂、治疗难度大，治疗效果不尽满意，病情缓解率低，复发率高，外科手术治疗风险很大，对施治医师诊治工作构成极大挑战；二是治疗费用较大，政府定额救助财力有限，对部分危重病人救助尤如杯水车薪，难于满足需求；三是部分医师限于技术与经验不足，诊断标准掌握不严，病历质量不高，治疗效果不尽如人意；四是定点医疗机构管理工作有待加强；五是综合防治尚未形成合力。但总的说来，上述问题，是地方政府能够处理解决的，但没有解决好；这就告诉我们，政府要进一步增强敏感性意识，要对控制内的问题认真调查、研究，并积极主动加以解决。

表2 常熟市历史遗留晚血病人数调查统计

表3 常熟市2006-2010上半年救助治疗晚血病人数及救助金额统计

（二）控制外问题

近年来，受全球气候逐步变暖、大型水利工程建设、人口流动剧增等自然和社会因素的影响，一些与血吸虫病流行区相毗邻的地区成为新的钉螺孳生地带，导致血吸虫病的潜在流行区逐渐增大。这对血吸虫病防治工作带来困难。至少有以下几个方面：

第一，疫情回升，血吸虫病隐患依然存在。新中国成立后，我国血吸虫病防治工作取得了显著成绩。但是，由于多种原因，近年来血吸虫病疫情呈现回升趋势。至“十一五”期末，上海、广东、广西、福建、浙江等5省（市、自治区）阻断了血吸虫病传播，四川、云南等2省控制了血吸虫病传播，目前尚未控制传播的有湖南、湖北、江西、安徽和江苏等5省（湖区5省）的89个县（市、区），主要分布在水位难以控制的江湖洲滩地区。[6]521这说明血吸虫病防治工作依然任重道远，不可掉以轻心。

第二，危机潜藏，提防池鱼之祸。我国血防工作取得了阶段性成果，但实际防治工作中仍存在诸多困难与问题[7]。其中之一就是流动人员多，外来人群管理和监测与预警难度大[8]1。随着常熟经济的快速发展，流动和外来人口逐渐增多，其中有许多人来自血吸虫病未阻断地区，这给常熟市血防工作带来巨大的威胁。目前，境内登记外来暂住人口77.75万人，与本市居民之比为0.73；年龄以青壮年为主，16-45岁占88.84%；来自血吸虫病严重流行省份的有57.19万人，占外来人口总数的73.56%[9]29。另外，常熟每年要接待大量的外来旅游人口，这些外来游客当中不排除有血吸虫病感染者。这表明常熟市输入传染源的可能性相当大，一旦出现钉螺，就能够重新构建血吸虫病传播环节。

第三，长江及周边丰富复杂水系存在血吸虫病传播巨大危险。在血吸虫病的传播链中，第一个关键环节就是水。血吸虫病传播感染的环节都与水有明确关系，没有水，虫卵不能孵化；没有水，毛蚴不能钻进钉螺体内；没有水，钉螺体内的尾蚴不能逸出，人、畜也就不会被感染。常熟地处长江、太湖水系，境内河网纵横，湖荡星布，集镇临河，村落傍水。再加上常熟地处长江下游，因长江流域和洞庭湖、鄱阳湖水系相通，钉螺孳生地无法彻底消除，疫水环境广泛，容易造成人畜反复感染。

第四，居民血吸虫病知识不足和健康素养水平低。不久前，本课题组组织常熟理工学院的大学生，对部分常熟城乡居民进行了血吸虫病知识的问卷调查，了解他们对血吸虫病防治知识的掌握情况，为做好城乡血防工作提供参考。我们以随机抽样的方式在广场、商场和大卖场等场所选取了150名城乡居民进行了问卷调查。通过对150份有效样本的分析，结果令人不无担忧（详见表4）。尽管有关职能部门在防治血吸虫病工作上做了许多工作，也取得了很大的成果。但从调查的情况反馈来看，相当一部分人对血吸虫病的危害似乎已经忘到了九霄云外。这种认知现状是不利于血吸虫病的防治工作的。面对控制外的问题，政府更要用敏感性的工作思路和方法加以解决。

表4 常熟市城乡居民血吸虫病知识知晓率

四、结 语

综上，我们认为健康敏感性是政府处理重大疾患和提高居民健康水平的十分有用的意识和工作方法，强调健康敏感性就是要求政府在面对危及人民群众健康和民生等方面的重大医疗、公共卫生安全问题时，能够作出主动、及时和创造性的反应，能够积极稳妥、坚持不懈地解决各种复杂问题；强调健康敏感性，实质上是强调政府执政的敏感性，就是要求政府在治理城市时要用敏感性理念指导社会管理与民生建设，要求政府在解决重大民生问题时必须遵循和落实好敏感性理念、思路与工作方法；即强调一贯性，要求政府将敏感性的工作理念和思路长期坚持下去，要有“愚公移山”的精神，反对走形式、走过场的官样文章；强调主动性，它是政府内在动力的外在表现，即“不待外力推动”的主观表现，要求政府主动地找问题、找事做，是政府主体意识的积极支配下的行为；强调创新性，当今世界“变是唯一的不变”，创新性要求政府在面临问题、危机时，能从多角度、多侧面、多层次、多结构去思考，去寻求解决方案，其方案要具备新见解、新发现、新突破的特点，在一定范围内有首创性和开拓性，为政府治理行为开辟新的局面，获得竞争优势。

因此，政府工作敏感性是当前政府大力推行善治必须遵循的共性与规律，由健康敏感性到敏感性理念、思路、工作方式的实践和提炼，是“人民政府为人民”的实践提炼与总结，它普遍地适用于人民政府的各项工作。一句话，要真正获得人民群众真心实意的拥护，政府就要以敏感性的理念、思路与方法来关注民生疾苦、解决民生难题，把达成人民幸福作为政府治理的首要目标。

[1]崔胜辉，李方一，黄静.全球变化背景下的敏感性研究综述[J].地球科学进展，2009（9）.

[2]罗伯特·基欧汉，约瑟夫·奈.权力与相互依赖[M].门洪华，译.北京：北京大学出版社，2004.

[3]常熟市血防志编纂委员会.常熟市血防志[M].上海：百家出版社，1996.

[4]常熟市卫生志编纂委员会.常熟市卫生志[M].常熟：常熟市新华印刷厂，1990.

[5]常熟市地方志编纂委员会.常熟年鉴[M].北京：方志出版社，2012.

[6]郝阳，郑浩，朱蓉，等.2009年全国血吸虫病疫情通报[J].中国血吸虫病防治杂志，2010，22（6）.

[7]Wang L D,Utzinger J,Zhou X N.Schistosomiasis control:ex⁃periences and lessons from China[J].Lancet,2008,372（9652）:1793-1795.

[8]周晓家，林丹丹，汪天平，等.我国“十二五”期间血吸虫病防治策略与工作重点[J].中国血吸虫病防治杂志，2011（1）.

[9]殷安华.2008年常熟市血吸虫病、寄生虫病、地方病防治工作评估[G]//常熟市卫生局.常熟市公共卫生工作资料汇编（2008年度）.2009.