日本发展可持续旅游的政策措施及其启示

金春梅，凌 强

(1.大连大学 日本语言文化学院，辽宁 大连 116622；2.东北财经大学 旅游与酒店管理学院，辽宁 大连 116025)

一、可持续旅游的定义与目标体系

（一）可持续旅游的定义

可持续旅游是上世纪90年代初才形成的全新思想理念，迄今为止还没有一个被世界普遍接受的定义。这是因为，从不同的学科角度，如从经济学角度、社会学角度、生态学角度，可以定义出多种可持续旅游的定义。仅就旅游学科而言，绝大多数的研究者比较倾向世界旅游组织顾问爱德华·英斯基普的定义。爱德华·英斯基普认为：可持续旅游就是要“保护旅游业赖以发展的自然资源、文化资源、其他资源，使其为当今社会谋利的同时也能为将来所用”[1]。可持续旅游的内涵主要包括以下内容：旅游业发展需要进行规划和管理，这样才不至于在旅游区造成严重的环境问题或社会文化问题；在必要时应保持和提高旅游区总体的环境质量；应将旅游者的旅游满意程度保持在较高水平，这样旅游景点才能保持对旅游者的吸引力和经济效益；旅游业带来的效益会广泛渗透到社会当中，尤其是对旅游区的当地居民大有裨益；旅游业发展规划应与地区总体发展计划和地区规划相吻合。

（二）可持续旅游的目标体系

1990年在加拿大温哥华举行的全球可持续发展大会上，来自各国的与会人员可持续旅游的目标体系达成如下共识：“可持续旅游的目标体系主要包括以下内容：增进人们对旅游产生的经济效应和环境效应的理解；在发展中维护公平；提高旅游区当地居民的生活质量；为旅游者提供高质量的旅游体验。”由此可见，可持续旅游的目标是一个多层次、多元化的体系，其核心是实现满足旅游者需求和满足旅游区当地居民需求的统一，保证当代人在从事旅游活动时不损害后代人的利益，确保后代人的旅游需求也能得到满足。

二、日本发展可持续旅游的政策措施

2003年，日本政府提出观光立国战略，决定以发展国际旅游为契机，搞活日本地方经济，提高日本国际形象，提振日本国民的自信心[2]。由于传统的旅游活动属于大量生产、大量消费的旅游方式，过度旅游开发所导致的负面效应已经充分显示出其危害性。因此，日本政府在制定《观光立国推进基本计划》时，特别强调开展新型旅游活动尤其是可持续旅游活动来推进观光立国的发展。近年来，日本政府以可持续旅游发展理论为指导，通过开展生态旅游、产业旅游和绿色旅游等途径，采取旅游立法、成立专门领导机构、制定科学发展规划、培养专业导游人才、建设旅游示范区以及提高国民环保意识等具体措施推进可持续旅游的发展。

（一）制定可持续旅游相关法规

日本在发展可持续旅游时，首先构建了比较完备的旅游法律体系。2007年颁布实施的《观光立国推进基本法》第23条规定：为拓展新型旅游活动领域，政府要采取措施，促进普及自然体验活动、与农林渔业相关的旅游活动和增进身心健康的旅游活动，在日本推进可持续旅游活动的发展[3]。根据《观光立国推进基本法》的要求，2008年4月，日本制定并实施了《生态旅游推进法》，明确了“基于生态旅游在自然环境保护、能充分发挥地方创意振兴旅游业以及普及环境保护意识等方面具有重要意义，政府有必要制定相关法律以明确生态旅游的基本理念、基本方针以及其他推进生态旅游发展的必要政策措施”。此外，在推进发展绿色旅游和产业旅游方面，农林水产省在1992年以省令的形式公布了绿色旅游的内涵，国土交通省也在2006年专门下发通知要求地方政府要采取切实有效的措施推进产业旅游的发展。这些法律法规为日本政府发展可持续旅游奠定了坚实的基础。

（二）成立专门领导机构

依据《生态旅游推进法》的要求，日本政府决定以环境省为核心，联络国土交通省、文部科学省、农林水产省共同成立了“生态旅游推进联络会议”，专门负责发展日本生态旅游相关事宜。为发展产业旅游，国土交通省也专门成立“产业旅游推进会议”负责具体相关工作。由于中央政府重视，一些产业旅游资源比较丰富的地方自治体，也成立了主管产业旅游的行政课室等行政管理机构，专门负责发展当地的产业旅游[4]。为推进发展绿色旅游，2009年10月，农林水产省和观光厅紧密合作成立了“绿色旅游推进联络会议”，会员主要有旅游企业团体、经营绿色旅游的社会团体、NPO法人等组成，主要负责研究绿色旅游推进计划、组织绿色旅游活动以及绿色旅游认证等问题。由此可见，成立专门行政管理机构对推进可持续旅游的健康发展具有不可替代的重要作用。

（三）制定科学发展计划

尽管日本政府并没有制定综合的《日本可持续旅游发展规划》，但是，对生态旅游、产业旅游和绿色旅游等可持续旅游活动都制定了相应的发展计划或行动指针。例如，按照“生态旅游推进联络会议”的要求，环境省大臣广邀产学官各界人士，经过科学论证，制定出《生态旅游发展计划》，决定首先在国立公园里开展生态旅游示范活动。为发展绿色旅游，农林水产省多次制定了绿色旅游相关发展计划，如2002年制定的《城市和农山渔村的共生、对流推进大纲》当中就有“新的绿色旅游示范地区的提案”、“农山渔村各种资源（农地、森林、海岸、田园环境、历史、传统、文化、人才等）的有效利用”等绿色旅游相关规划，2007年制定的《关于强化2007年城市和农山渔村的共生、对流关联对策》则又进一步提出了“促进对农山渔村生活的体验以及促进多样化主体参与”的建议。尽管日本政府没有就产业旅游制定发展计划，但是国土交通省也在2006年曾经制定并公开下发了《产业设施参观手册》，其中详细统计了日本全国范围内的工厂、研究设施、情报设施、科学博物馆等生产场所和文化设施开展产业旅游的状况[5]，并对未来发展趋势也进行了预测。

（四）建立旅游示范区

截至目前为止，日本政府以世界遗产项目为基础，在全国范围内建立了13个生态旅游示范区。生态旅游示范区的行政主管部门对生态资源开发、每日最大客流量以及紧急情况下对生态环境的保护措施等内容进行详细的规定。众所周知，世界遗产项目一般都是世界范围内屈指可数的奇特自然风光或者是具有独特文化内涵的地方。因此，以世界遗产作为舞台开展各种可持续旅游活动，有利于提高可持续旅游活动的知名度，增加可持续旅游活动对游客的吸引力。此外，国土交通省也审核批准了地方自治体规划建设了16个国家级国际旅游度假区，每个国际旅游度假区都提出了个性鲜明的国际旅游主题口号进行宣传促销吸引外国游客到访观光旅游。国际旅游度假区的行政主管部门与旅游企业充分合作，在这些国际旅游度假区内尝试开展多种多样的可持续旅游活动（如潜水观鱼、生态考察、农园体验等），外国游客踊跃参与这些可持续旅游活动，由此也提高了日本作为国际旅游目的地的知名度。

（五）大力培养专业导游员

从事旅游服务业的人员当中，导游人员的素质直接影响游客的旅游体验质量。首先，生态旅游对导游员要求十分严格，不仅要求导游员具备普通大众旅游导游员的基本素质和技能，还要求导游员具备丰富的生态学基础知识，同时也要具有强烈的环保意识，愿意在各种场合热心宣传环境保护知识。其次，绿色旅游对导游员的要求也有特殊之处。绿色旅游要求导游员要具备丰富的农业方面的知识，包括农作物的栽培、培养以及收获等相关知识。另外，产业旅游则需要具备熟悉地方产业技术、知晓城市发展历史和特殊意义、对科学专业知识能进行通俗有趣讲解的导游解说员。为推进可持续旅游的发展，增加可持续旅游的吸引力，目前日本政府主要委托行业协会，对工厂的退休职工、农场经营者以及自愿者进行导游基本技能培训之后允许他们从事导游讲解工作。这些在工厂、农场长期工作过的老员工，对自己的工作环境非常熟悉并抱有深厚的感情，大都能把产业资源的诸多魅力说得娓娓动听，对参观者很有感染力，由此提高了游客的旅游体验质量。同时，日本政府还委托第三方，对导游员定期开展各种知识（如生态学、地理学、林学、农学和建筑学等知识）培训。由于导游员的专业知识素质水平提高了，能够把非常枯燥的、专业性很强的知识讲解得趣味十足，因此，越来越多的游客愿意参加可持续旅游活动。

（六）开展宣传普及推广工作

日本政府旅游行政管理部门按照可持续旅游发展规划，积极与旅游行业协会紧密合作，开展多种多样的可持续旅游宣传普及活动。例如，日本生态旅游协会与环境省合作，截止目前已经成功举办了七届“日本生态旅游大奖”的认证评选活动。为了推进产业文化旅游的发展，日本文化厅在全国旅行社、旅游协会等旅游相关团体的范围内广泛开展“访问日本文化与历史之旅”征集活动。最终有10项旅游活动获奖，其中唯一的金奖旅游线路就是以日本古代漆器制造工艺流程为卖点而开发出来的产业旅游活动（参见表①资料来源：日本文化厅网站http://www.bunka.go.jp/）。以上评奖工作不仅极大地调动了日本旅游企业的积极性，而且鼓舞了日本国民参与可持续旅游的热情，对可持续旅游理念的普及推广发挥了重要作用。

（七）充分发挥科学技术的作用

科学技术在可旅游持续领域的应用主要体现在直接保护和间接保护两个方面。其中，直接保护的主要对象是游客。日本政府和旅游企业通过与大学、科研机构等相关研发机构紧密合作，研究开发出游客定位保护系统，尝试将GPS定位系统应用在可持续旅游活动当中，不仅可以监控游客是否违规进入生态保护区域，还可以保护游客安全防止其在广袤的生态环境中走失。间接保护则是通过对游客的旅游活动进行科学引导来达到对宝贵旅游资源的保护目的。由于科学规划的旅游活动能够有效的控制游客的旅游路径、单位面积游客流量等因素，因此也就间接地减少了对珍贵旅游资源的人为破坏。此外，间接保护还体现在“虚拟旅游”领域里。日本旅游行业协会与东京大学紧密合作，使用“三维立体影像扫描”技术，对某些弥足珍贵但又十分脆弱的旅游资源进行影像扫描拍摄工作，游客只需通过相应的设施设备就可身临其境般欣赏逼真画面而不需再亲临现场观景，由此保护珍贵的旅游资源免遭破坏。

三、对中国发展可持续旅游的启示

（一）制定可持续旅游相关法规

纵观日本发展可持续旅游所采取的政策措施可知，制定相关法律依法发展可持续旅游是基础。现阶段我国还没有出台发展可持续旅游的专门法律，只有生态文物、环境保护等领域内的法律和旅游法律以及部分行政法规、部门规章中简单涉及可持续旅游相关内容。具体来说，我国现行涉及可持续旅游的法律主要有《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国文物保护法》，还有一些由旅游行政主管部门制定的规章条例和办法如《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游资源保护暂行办法》等也对可持续旅游活动进行规范和指导。这些法律和规定虽然都与旅游文化、旅游环境和旅游资源保护相关，但已经不适应目前我国可持续旅游发展的现状。为推进我国可持续旅游的发展，借鉴日本经验，建议我国政府采取循序渐进的策略，先制定《绿色旅游管理办法》、《生态旅游管理办法》或《可持续旅游管理办法》等法规，条件成熟时再上升为《中华人民共和国可持续旅游促进法》。

（二）成立专门管理机构

当前我国还未成立负责发展可持续旅游的专门行政管理机构。尽管2010年国务院办公厅下发的《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案的通知》中建议由旅游局、发展改革委、农业部共同负责开展独具特色的农业观光和体验性旅游活动，但是迄今为止仍未成立正式的相关行政管理机构。2011年5月11日，为推进森林旅游的发展，国家林业局和国家旅游局共同签署了《关于推进森林旅游发展的合作框架协议》，协议规定由国家林业局、国家旅游局共同成立“全国森林旅游工作领导小组”及其办公室，具体负责发展森林旅游的各项工作。由于旅游局和林业局的行政级别低，与其他政府部门进行政策协调时障碍重重，不利于推进可持续旅游的健康发展。借鉴日本经验，建议国家专门成立旅游发展委员会，成员由相关部委的主要领导人组成，委员会下设可持续旅游发展分会，专门负责发展可持续旅游的相关工作。

表1 “访问日本文化与历史之旅”获奖项目以及主要旅游目的地

（三）制定科学的发展规划

2009年国务院在《关于加快发展旅游业意见》中则明确提出发展旅游业要推进节能环保，倡导低碳旅游方式，积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的沙漠化土地等开发旅游项目；2010年国务院在《全国主体功能区规划》中提出将在国家层面上对国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域分别确定了强制性保护原则。此外，2011年国务院在《国家环境保护“十二五”规划》中也要求强化生态功能区保护和建设、提升自然保护区建设与监管水平、加强生物多样性保护、推进资源开发和生态环境监管。不难看出，迄今为止我国只是在一些旅游业发展规划、环保规划等国土规划文件中少部分涉及可持续旅游发展内容，还没有制定完备可行的可持续旅游发展规划。借鉴日本经验，当前我国要尽快制定各种单项可持续旅游的发展规划（如生态旅游发展规划、绿色旅游发展规划等），条件成熟时再制定综合的可持续旅游发展规划。

（四）支持建设生态旅游示范区

我国政府很早就提倡建设生态旅游示范区推进可持续旅游的发展。早在2001年，钱其琛同志（时任国务院副总理）就曾经在全国旅游发展会议上提出要尽快建立一批国家级生态旅游示范区，并强调示范区的建设要坚持国家引导地方为主，坚持景观保护和生态环境保护优先，资源永续利用与示范区经济协调发展，生态环境保护宣传教育与旅游活动有机结合等原则。可是，由于缺少资金投入，建设国家生态旅游示范区的具体工作进展十分缓慢，直到2007年7月，首家国家生态旅游示范区——深圳东部华侨城才正式对外开放接待游客。2012年5月，河南朱仙镇国家文化生态旅游示范区正式开工奠基，标志着我国旅游示范区建设进入一个崭新的发展阶段。借鉴日本经验，建设旅游示范区是推动可持续旅游发展的有效途径，并且旅游示范区对国家的旅游魅力也具有很大的提升作用[6]，我国政府要大力支持生态旅游示范区的建设工作，在旅游示范区建设融资方面应该给予优惠政策。

（五）增设可持续旅游导游员职业种类

当前我国导游员职业主要分普通话和外语类两大类和初中高三级技能标准，其中并没有设立生态导游员和绿色导游员的职业资格。由于对导游员的培训和考核主要侧重于历史地理等文化知识领域和导游基本服务技能领域，而涉及可持续旅游的各种专业知识（如生态学、地理学、林学、农学和建筑学等专业知识）则基本不在考核范围之内，由此导致导游员讲解内容肤浅等问题普遍存在，游客参与生态旅游、绿色旅游活动之后普遍感觉旅游体验效果不佳，影响了可持续旅游活动的普及发展。借鉴日本经验，当前我国旅游行政管理部门应实施临时导游员制度，鼓励大专院校的专业技术人员充当业余导游讲解员，或者聘请退休职工和老教师从事可持续旅游活动的导游讲解工作；另一方面还要立足长远，尽快建立可持续旅游的导游员职业资格培训考试制度，适时增设生态旅游导游员和绿色旅游导游员职业种类。

[1]王富玉.国际热带滨海旅游城市发展道路探析——三亚建成国际热带滨海旅游城市的战略思考[M].北京:中国旅游出版社,2000：78-98.

[2]凌强.日本观光立国战略的新发展及特点[J].现代日本经济,2013（4）.

[3]凌强.日本生态旅游发展的措施、问题与启示[J].日本问题研究,2010（1）.

[4]須田寛.新しい観光―産業観光街道観光都市観光[M].東京：交通新聞社,2006：5.

[5]凌强.日本产业观光的发展现状、对策及前景展望[J].辽宁税务高等专科学校学报,2007（5）.

[6]金春梅,凌强.日本观光立国战略模式及启示[J].日本问题研究,2012（1）.