我国房产税税制改革研究

任红品

（山东财经大学 财政税务学院，山东 济南 250014）

我国房产税税制改革研究

任红品

（山东财经大学 财政税务学院，山东 济南 250014）

房产税改革是我国新一轮房地产“调控新政”中的制度建设内容，事关各方利益和调控的中长期效果。本文在研究主要发达国家地方政府依靠房产税来取得收入的做法的基础上，结合我国房产税试点城市（上海、重庆）的运行状况，客观分析其取得的正面效应和面临的问题，并提出相应的政策建议，以期房产税能够积极推进，促进我国房地产业平稳健康发展并为地方政府建立稳定的财政收入来源。

房产税；税基；征收管理；沪渝试点

一、引言

房产税是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值或租金收入，向产权所有人征收的一种财产税，目前世界各国已普遍征收。《中华人民共和国房产税暂行条例》是1986年9月15日由国务院颁布实施，实行按年计算、分期缴纳的征收方法。我国房产税开征时，由于尚未进行住房制度改革，所以主要是对生产经营性房产征税。2011年1月国务院出台房地产调控政策之后，上海、重庆成为对部分个人住房征收房产税试点城市。从中长期来看，对个人自用住房在持有环节征收房产税既是房产税收体系完善的需要，也是转换中国土地财政模式的需要，目标是打造我国地方政府地方税体系中主体税种的框架，赋予地方政府较大的管理权限，促使地方因地制宜地通过此税增加财政收入和调节经济，合理调整税基和税率，简化税制。为在省以下贯彻落实分税制和使地方政府行为合规合理化创造条件。同时，持续高涨的房价也使对个人住房征收房产税迫在眉睫。对个人住房征收房产税，不仅有利于合理调节收入分配，促进社会公平；而且有利于引导居民理性住房消费，促进房地产资源的合理利用,促进节约集约用地。

二、房产税功能定位

房产税作为调节房产和土地资源的重要手段,理应发挥其积极作用。只有正确认识和把握房产税的功能定位，才能找准方向，更好地实现房产税改革的既定目标。第一，在兼顾公平与效率的前提下,考虑税种属性，通过合并、完善部分税种来适度增加地方财政收入,提升公共服务水平，符合财政体制改革和收入分配制度改革的总体目标；第二，增强土地市场调控能力，提高土地资源使用效率,抑制对土地资源的过度需求以及房地产的过度开发。鼓励房地产业和房地产市场的发展，合理开发利用房地产资源，符合国家和地区的产业布局；第三，引导住房消费，保障公民住房需求。人民群众居有定所，房价回归理性，必须从供给和需求两方面着手。房产税的改革应先针对城镇居民全体展开，对弱势群体进行适当的财政补贴；实施差别化的住房税收政策，着重减少财产的集中度和打击住房投机行为。总之，兼顾国家、企业、个人的利益和中央、地方的利益，为市场经济建设服务。

三、现行房产税试点正面效应

在国家及时连续的调控政策下，2011年下半年以来，城市住房市场供给增加，住房市场价格的过快上涨现象总体上得到控制，房价有小幅回落的迹象,后期逐渐趋于平稳（见表1）。从理论上讲，房产税的出现增加了投资成本，降低投资者或投机者的收入预期和收益率，这对于打击房地产投机，引导资金流向，集约利用土地起到很大作用。试点城市实践取得的成效为扩大试点范围和税制的改革完善提供了有益的探索和实践。

图1：新建商品住宅商品住宅销售环比价格指数三维柱状图

另外，房产税试点调整了地方税体系，改善了税制结构，缓解了我国税制中间接税比重过高，而直接税比重过低的问题；引导房屋消费，对扩大内需和调节分配也起到一定的作用。

四、我国房产税现存问题

（一）侧重交易环节，疏忽保有环节

2011年1月27日，上海市人民政府和重庆市人民政府分别发布《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》、《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和 《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》。从我国上海、重庆暂行办法和试点情况来看，主要在房产交易环节征税，以控制新增购房数量。尽管在存量住房方面也做出相应的规定，但对于已经拥有大量住房资产的人群约束作用不强，无法从根本上消除通过住房来获得经营性超额利益的阶层。另外，房产税税率仅根据房价高低确定，并未与人均住房面积相挂钩实行超额累进税率。这样通过房产税合理调节收入分配，促进社会公平的作用则大打折扣，更有甚者还会进一步扩大收入差距。

表1：新建商品住宅商品住宅环比价格指数

（二）财产税变身“商品税”，信息共享机制不健全

从经济角度看，财产税是对货币资金积累征税，以财产为征税对象的存量税，课税对象具有明显的非流动性。试点城市税基为房产交易价格而非房产评估价值，不是对社会财富存量征税，在很大程度上具有商品税的特征，并非真正意义上的财产税。相对于商品税而言，财产税的征收存在着特殊的信息成本和财产价值的重估成本。目前我国尚未建立全社会房产基础数据统一平台和有效的部门信息共享机制，相关部门与税务机关也未提供具有广泛可接受性的房产评估办法。在上述情况下，上海、重庆对个人住房征收房产税的做法有利于避免征税过程中可能出现的过高的征管成本以及征纳双方就应税财产价值产生的争议，但也存在着不可忽视的问题。

（三）现行房产税调控房价的同时使租房者利益受损

现行房产税具有商品税的特征，而商品税易于转嫁，一切相关税收最终都可能由消费者负担。况且，我国房地产市场的垄断竞争特征与资本的逐利行为也会直接导致：一方面低价住房的供给量严重不足，另一方面高档商品房大量上市。在我国，居民对于住房具有刚性需求，一些暂时没有能力购买商品房的消费者则会选择租房，在供给一定的情况下，租房需求的增加势必会提高房租。

（四）房地产税费过于混乱

从房产土地的征用、流转到房屋的施工建设，直至购房人购买过户，在这个过程中，与房地产开发和交易有关的税费经营名目繁多，范围涉及道路、供水、供电供气、环境绿化等。这些费用的性质和具有专门用途的房产税并无太多区别，明显具有重复征税的性质。表2为现行房地产税费体系。

表2：现行房地产税费体系

五、发达国家房产税税制经验借鉴

“宽税基，少税种”的美国房产税经历了长期的发展和完善，已趋于相对稳定和成熟。对绝大多数的美国地方政府而言，房产税收入是最重要的支柱性税收来源，每个州的宪法和法令为房地产评估和税收征管机构的建立提供法律依据。从税收的分布结构来看，美国重视对房产保有环节征税，而流转环节的税收负担相对较轻。美国对土地和房屋直接征收房地产税，税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，从20%～100%不等）。各州和地方税率平均大约为1.0%～3.0%，由当地预算一年一定。除保有环节外，对交易环节也征税。交易税在房产买卖时缴纳，税率约为2.0%。日本与美国类似，对土地和房屋同时征收不动产税，但征收时是分别征收。通常由中央政府制定统一的房产税税法，内容包括税收增长的幅度限制或者税率的上限，各地方政府根据中央政府的规定制定各自的税率。计税依据是市场价值，由第三方机构负责评估，地方政府负责本地区房产税的征收，遵循了“评估与征管相独立”的原则。在英国，对土地和房屋统一征收不动产税，分为商业用途不动产税和居住用途不动产税（家庭税），不动产税收体系比较简单。英国是君主立宪制国家，通常由中央政府制定统一的房产税税法和具体税率，计税依据也为市场价值。但非住宅不动产计税依据为租金价值，将估计的租金收益资本化以得到计税价值。从理论上讲，租金价值应等于市场价值。税收部门的下设部门负责财产税评估，地方政府负责本地区房产税的征收。美国、日本、英国房产税设计参见表3。

表3：美国、日本、英国房产税设计

从世界各国对私人房产征收财产税的实际情况看,法定税率一般都在0.5%～2.0%之间，税率普遍偏低。

六、房产税推进政策建议

（一）双管齐下，房产税扩围

为了让投资或经营住房的获利者阶层尽可能变小，房产税征税范围应扩展至存量房，并根据拥有房屋的具体情况设置不同的税率。时机成熟时，应将存量房与所有权人一一对应，这点可借鉴1994年美国实施的“向机会迁居”（Moving To Opportunity，MTO），其是美国住房和城市发展部(HUD)为解决低收入家庭住房问题而设计的一项社会实验，通过将租房补贴券发放给居住在贫困社区的贫穷家庭，以鼓励这些家庭向非贫困社区搬迁。根据2011年中国家庭金融调查的数据，我国城镇家庭中有两套或两套以上住房的比例为18.65%，而其中有67.54%的家庭未出租其房屋。因此，一些家庭(贫穷家庭或者年轻的家庭)在收入较低情况下买不起房，就可以使用租房补贴券鼓励他们租房。这样，我国房地产市场上有大量的存量房可供释放，通过租房人建立房产所有权人与相关房产管理部门之间的联系，为房产税扩围做好准备工作（若无法对应，则化为国有，进入流通领域）。房产税应与人均住房面积相联系，将纳税人全部房产的面积加总,计算出该纳税人家庭的人均居住面积,然后确定免于征税的人均居住面积,对超过这一标准的房产价值进行课税。另外，实行个人拥有应税面积越大适用税率越高的超额累进税率，持有时间越短税率越高的加成征收。这项措施着眼于公平, 但对政府的征管能力要求很高。

（二）健全信息共享机制，合理控制征管成本

建立全社会房产基础数据统一平台和有效的部门信息共享机制。为了提高评估水平、增加潜在的税收收入和增强改革的操作性,应借鉴国际经验,探索成立税务部门领导或指导下的相对完善的房产评估机构，培训和雇用具备房产评估能力的专业人员。根据具体情况的需要,房产评估机构要选择合适的房产评估方法和评估频率。科学的评估方法和适当的评估频率不仅有利于税收负担在纳税人之间合理分配实现公平，而且有利于提高效率，合理控制征管成本并增加政府财政收入。

（三）与其他市场管理措施相配合

第一，改善住房民生，从根本上扭转住房市场格局，应从扩大住房的有效供给入手。引导存量住房进入市场交易，增加住房市场的有效供给量；第二，转变房地产产业发展方式、调整行业内部的供给结构和竞争结构、增大住房市场产品的有效供给量，研究建立住宅政策性金融机构。加大廉租房、公租房建设，形成以有效需求为依托的新供求均衡格局；第三，拓宽投资领域，积极发展实业，加快调整产业结构布局，促进就业，引导人口合理迁徙，避免某些地区有效需求过于强劲，而助推房价上涨。

（四）建立现代规范的房地产税收制度，避免税费双重负担

对个人住房课税的目的是为地方政府公共服务筹集资金。目前，个人所购置商品房（包括高档住房在内）在房地产开发交易环节，已承担了大量与基础设施和公共服务配套相关的税费，因此，如果对个人住房课税，那么必须避免税费双重负担。应在充分调研论证的基础上,学习借鉴成熟的市场经济国家的房产税制度，改革创新我国新的房地产税制，归并整合现有的城市房地产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税和房地产开发领域一部分行政事业性收费，合理简化税费。

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