农村土地承包经营权流转效率问题研究

袁铖

摘要：针对土地承包经营权流转效率问题的新制度经济学与新古典主义经济学研究两种路径相互脱节的困境，土地承包经营权流转效率是由农村资源禀赋状况、农业生产宏观经济环境和农民生产行为共同决定的。农村土地制度演变是制度创新与资源配置双重合力推动的结果。

关键词：农村；土地流转；土地承包经营权流转；农村土地制度；经济效率；农村资源禀赋

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0082-08

一、文献与问题

农村土地制度是经济学的一个经典研究课题，效率问题又是研究农村土地制度需要考量的重要因素，理论界对农村土地制度效率问题的研究大致可归纳为两种路径。第一类以新制度经济学为分析工具，致力于制度变迁过程中农村土地制度效率问题研究。1978年开始的农村经济体制改革带来了农业生产超常规增长，林毅夫（1994）较早地研究了中国农村改革对农业增长的影响，通过计量分析得出结论：在1978—1984年期间的农业总产出增长中，常规趋势的贡献为29.84%，实行家庭承包制的贡献为42.20%，农产品价格提高的作用为15.98%，另外有13%为未被解释的因素。因而，家庭联产承包制对改革开放初期农业增长的激励作用显著。黄少安（2005）进一步延伸考察了从新中国成立到改革开放前土地产权制度对农业增长的影响，通过对1949—1978年影响农业产出的各种投入和政策的实证分析，得出以下结论：中国农业经济在此期间，由于不同阶段实行的产权制度不同，所激励的生产要素投入也不同，从而农业总产出有较大差异；而投入相同的或可比的生产要素，在不同产权制度下，要素的利用率也有差异。乔榛、焦方义和李楠（2006）将研究对象从土地产权扩展到包括土地产权制度、价格制度、财税制度在内的农村经济制度，通过对1978—2004年农村增长的实证分析，得出如下结论：中国农业经济自1979年以来的增长受经济制度变迁的影响明显；农村经济制度影响农业增长不仅在于其激发农民生产主动性，而且在于其提供的利益空间的大小，其他的生产要素尽管是农业增长必需的条件，而且个别的要素在一定时期还会发挥着比较大的作用，但是离开人们对它投入的积极性和利用的效率，这种作用也就大打折扣了。20世纪80年代中期农业增长率大幅回落后，理论界不少学者将农业生产面临的困境归因于集体所有的土地制度，认为只有改革集体所有的土地制度，才能提高农村土地制度效率。主张农地国有论的学者（安希伋，1998；周天勇，2005）认为，农村集体土地全部国有化可以解决农村集体土地所有权主体缺位问题，有利于开展国土整治和土地规模经营；主张农地私有论的学者（文贯中，2002，2004；杨小凯，2002，2003，2004）认为，中国农地制度问题的根本在于农地不属于农民自己所有，农民缺乏长期投资信心，农地私有可以增强农地产权稳定性，激励农民在土地上进行更多的投入，推动土地流转和农村剩余劳动力转移，有利于土地规模经营，因而，土地私有化应该成为农业生产率提高的重要的和必须的选择。这类研究要么是用中国农村发展实例来佐证新制度经济学个别观点的正确性，如制度（特别是产权制度）是经济增长的关键；要么是用新制度经济学原理来规划中国农村土地制度改革，农地私有化与国有化主张都是逻辑推演的结果，没有实证研究作支撑。这类研究充其量只是新制度经济学的具体运用而已，谈不上理论创新，因而也就无法摆脱新制度经济学范式内在的局限性：一方面，新制度经济学将制度当作经济增长的内生变量，只注重制度在经济增长中的作用，忽视了资源配置作用；另一方面，制度变迁的效率标准是一个模糊的概念，在对中国农村土地制度变迁效率问题经验性研究中，学术界习惯于采用农业总产值作为衡量农业增长的标准，将制度与土地、劳动、资本、技术等生产要素处于不同层面的因素合并起来计量对农业总产出的影响程度，将农村土地制度效率等同于生产效率，忽视了中国农村土地制度效率地域差异性和时间变化性。

第二类以新古典主义经济学为分析工具，着力探讨农村土地承包经营权流转效率的各种现实问题。姚洋（2000）从土地流转效率视角提出土地的自由流转可能产生边际产出拉平效应和交易收益效应，边际产出拉平效应是指土地的自由流转促使土地边际产出较小的农户将土地租让给土地边际产出较高的农户，在边际报酬递减规律的支配下，两者的边际产出趋于相等；交易收益效应指土地交易性的提高增加土地的投资价值，从而提高农民进行土地投资的积极性。钱忠好（2002）根据农户家庭内部分工理论，认为家庭收入最大化的成员非农就业的结果是农户兼业化，而农户兼业化制约农地流转；（2003）又在构建农户农地承包经营权市场流转的理论决策模型的基础上，分析了土地产品价格、非生产性收益、生产成本、非生产成本、土地使用成本、交易成本等因素对农地使用权流转产生的影响。贾生华（2002）从市场供求角度提出，我国农地使用权市场面临着需求大于供给的不均衡状态，因此，要使市场机制真正发挥配置有限的农地资源作用，就必须改善农地使用权市场的外部条件，积极创造条件促进农地有效供给的形成。陈永志、黄丽萍（2007）从土地流转的动力视角提出，非农化的经营收益变化是农地使用权流转的外部动力，而规模化生产和专业化分工带来的潜在利润是影响农地使用权流转的内在因素。这些研究运用微观经济学基本理论，对于揭示农村土地承包经营权流转效率问题产生的微观机理无疑是有帮助的，也没有摆脱新古典主义范式的弊端。从马歇尔1890年在《经济学原理》中构建起新古典经济学的基本框架以后，在20世纪三四十年代，张伯伦和琼·罗宾逊提出垄断竞争理论，希尔斯又提出了无差异曲线分析方法，对其加以修改和补充，新古典经济学日臻完善。尽管新古典经济学取得了极大的成功，可是其过于数理化和抽象化的研究范式导致了对一些重大经济问题无力回答，最终沦为不能很好地解释现实问题的“黑板经济学”。这类研究将完备市场制度作为分析资源优化配置的前提，忽视了市场不完全竞争对土地承包经营权流转效率的影响，很显然严重背离中国农村的现实。

当然，还有学者从众多其他方面对农村土地承包经营权流转效率问题进行研究，就其涉及的经济学理论来看，大多可归纳为以上两类。农村土地承包经营权流转效率是多种因素综合作用的结果，每一因素对农村土地承包经营权流转效率产生的影响在不同时期和不同制度环境下是不同的。从单一视角难以有效揭示农村土地承包经营权流转效率问题，需要将农村土地承包经营权流转效率问题的新制度经济学与新古典经济学研究范式兼容并蓄，将制度效率与资源配置效率统一，建立起一个农村土地承包经营权流转效率新的分析框架。实际上，上述两类研究都在试图形成对农村土地承包经营权流转的两种效率标准和两种研究范式的耦合：第一类研究的中心是农村土地制度效率，试图以新古典经济学资源配置效率的实证研究作支撑；第二类研究的出发点是农村土地承包经营权流转的资源配置效率问题，可是最后都落脚在农村土地制度建设上。

二、一个农村土地承包经营权流转效率分析框架

“效率”是经济学使用最为广泛的概念，新古典经济学采用了意大利经济学与社会学家帕累托20世纪初在《政治经济学讲义》中所给出的效率定义：对于某种经济的资源配置，如果不存在其他生产上可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时情况一样好，而且至少有一个人的情况比初始时严格地更好，那么这个资源配置就是最优的。帕累托最优概念是为了阐明竞争性市场均衡是最优的而提出的，经过希克斯（Hicks）和萨缪尔森（Samuelson）等人精炼和推广，最终落实在微观经济主体上，即当两种商品边际替代率等于其价格之比时，竞争性商品市场的消费者实现均衡；当两种投入品的边际技术替代率等于其价格之比时，竞争性投入品市场的生产者实现均衡。帕累托最优概念对新古典经济学的发展产生了巨大影响，不仅使斯密“看不见的手”概念具体化，而且成为政府政策干预的基点。阿罗和德布鲁通过数学证明了以下双重命题：在某些条件下，竞争性均衡是帕累托有效率；再假设规模收益非递增，任何一个帕累托有效率的资源可以分散化为一个竞争性均衡，这就是经济学著名的阿罗—德布鲁定理。此后，西方经济学关于效率理论沿着以下三个方向拓展。其一，福利经济学引入规范分析，在一定的社会价值判断标准下，研究资源配置与个人福利关系。庇古认为经济政策就是要使社会收入的真实价值最大化，为此，要用现实市场环境所决定的价格来计量不同商品价值，采取征税措施可以校正因外部性而产生的市场失灵问题；埃奇沃斯（Edgeworth）具体分析了帕累托最优所必需满足的条件：任何两种产品的边际替代率对所有的消费者都相等是交换的最优条件，任何两种要素的边际技术替代率对所有生产者都相等是交换的最优条件，任何两种产品的边际转换率等于它们的边际替代率是生产和交换的最优条件。其二，放松了帕累托最优的约束条件，引入不完全竞争和不完全信息。莱本斯坦（Leibenstein）探讨了由于劳动契约不完全、生产函数未知、投入品没有市场化致使厂商生产处于生产可能性边界内的X-低效率，相对于完全信息均衡的帕累托低效率。哈特（Hart）提出受约束的帕累托效率，认为如果关于相同禀赋的配置，没有其他竞争性均衡在帕累托效率上比它优越，那么包含不完全市场的竞争性均衡是受约束的帕累托最优，市场不完全的情况下，开放新市场可能使事情变坏而不是变好，只有当所有市场不完全得以消除，然后再开放所有市场，才会出现任何总体改善。其三进行动态分析，熊彼特提出在静态意义上是帕累托有效率的完全竞争，在长期意义上相对于垄断产生将不是有效率的，经济增长是一个不断连续创新的过程，特别强调研究总量在两个连续创新中的决定性作用，认为本期研究的一个利得就是垄断租金，一直可以持续到下一个创新开始，形成创新性毁灭效应；对下期研究的预期提高了对制造业或研究领域熟练劳动力的需求，减少了创新者的垄断租金，形成了一个一般均衡效应。

帕累托效率是与新古典经济学齐头并进的，如果我们接受新古典经济学分析范式，就必须接受帕累托效率标准，新古典主义经济学的个人偏好和生产技术可能性都是经济效率分析的最终数据；帕累托是个坚定的序数主义者，认为内省效用的功利主义概念是不科学的，因而经济效率是个序数概念，新古典经济学的无差异分析法成为经济效率主要分析工具。如同新古典主义经济学的演进一样，西方经济学经济效率理论呈现出从理想状况下转向现实状态下研究的发展趋势：从完全竞争与完全信息条件下帕累托最优效率标准到不完全竞争与不完全信息条件的受约束帕累托效率和X-低效率标准，从没有外部性条件下市场的自发调节到外部性条件下政府公共政策，从实证研究到规范研究与实证研究相结合，从静态研究到动态研究，西方经济学经济效率标准逐步从抽象变成具体，对现实问题解释力大大增强。经济效率具体可以表现为交换效率、生产效率、信息效率等，从本质上都是理性经济人在相应的宏观经济环境下，根据机会成本对稀缺资源进行配置的过程。因而，经济效率是个相对性概念，因资源禀赋状况、宏观经济环境与微观经济主体的不同而有差异。资源禀赋状况形成了资源稀缺程度，宏观经济环境影响着资源相对价格与机会成本的形成，微观经济主体目标函数与行为特征决定了对资源进行边际替代选择。

土地承包经营权流转效率同样是由农村资源禀赋状况、农业生产宏观经济环境与农民生产行为共同决定的。首先，农村资源禀赋状况土地承包经营权流转效率形成的物质条件。与其他产业相比，农业生产对自然条件有着更强的依赖性，气候、土地和用水是农业生产须臾离不开的自然资源条件，虽然科技进步可以在一定程度减轻，但是始终无法使农业生产完全摆脱对自然条件的依赖，自然资源禀赋状况不仅影响着农业直接生产环节效率，还决定着农业生产组织效率，作为工业和服务业普遍存在的企业、公司这种组织形式多出现在农业生产的产前和产后环节，家庭经营是农业生产领域最基本的生产组织形态，其原因在于家庭是利用自然条件具有比较优势的农业生产组织。与其他国家相比，独特的农业资源禀赋塑造了中国农业不同发展道路。家庭作为农业的生产单位始于春秋时期，西周时期盛行的是井田制，当时农业生产实行集体劳作制度，铁制农具出现后，个体劳动效能大大提高，家庭能够独立承担基本的田间劳作与管理，最终导致“废井田、开阡陌”。秦始皇统一中国期间继续实行商鞅按军功封地的法律，家庭日益成为农业生产单位，统一中国后，建立起一套中央集权的行政管理体制，有土地的家庭成为国家纳税基本单位，此后两千多年封建社会里，家庭一直是农业生产和农村生活基本单位。可是，农业资源禀赋使作为农业基本生产单位的家庭形成了中国特质：家庭经营是为了解决吃饭问题和生存的需要，而不同于西方发达国家农户以收益最大化为经营目的；家庭奉行的是平均分配的财产继承制，不断再生产一个个超小规模经营家庭，不同于西方国家的长子继承制；在土地经营中尽量用廉价劳动替代资本、技术等昂贵的生产要素，进行土地精耕细作，此外还普遍从事家庭养殖、手工业和流动商贩，出现“兼业化”生产状况。农业生产的资源禀赋集中体现在人地关系上，影响着土地承包经营权流转效率。一方面中国农业生产领域人地矛盾远比西方紧张，相对于庞大人口，土地是更为稀缺资源，农民形成了对土地具有根深蒂固的依恋情结，不到万不得已不会出让土地，土地保障功能超过生产要素功能，能够进入市场交易的土地只是少数；另一方面，伴随着工业化与城镇化发展，农村剩余劳动力向非农就业转移，农业生产领域的人地矛盾有了很大缓解，对土地承包经营权流转产生了急切需求。

其次，农业生产宏观经济环境是土地承包经营权流转效率形成的经济条件。建立在资源禀赋基础上的农业生产效率必须经过市场竞争的优胜劣汰才能转化成经济效率，宏观经济环境对土地承包经营权流转效率的影响主要体现在以下两个方面：一方面，农业生产的产品市场与生产要素市场竞争状况通过影响耕地经营的成本收益比率，间接影响土地承包经营权流转效率，在市场完全条件下，农业生产领域资源禀赋的比较优势一般都可以转化为市场领域的经济效率优势，而在市场不完全条件下，由于生产要素价格没有反映资源稀缺状况，致使资源禀赋状况不能产生生产效率，又由于产品价格没有反映社会供求状况，导致生产效率不能转化成经济效率。另一方面，土地承包经营权流转市场发育程度直接影响土地承包经营权流转效率，农民土地承包经营权的原始取得是政府基于社会公平考虑平均分配的结果，虽然从20世纪80年代中期开始，中央就鼓励土地流转，在20世纪八九十年代土地承包经营权流转以农民自发方式为主，规模也不太大，集体经济组织对土地进行不断调整所带来的负面影响超过了土地流转所产生的经济效率；2002年后土地承包经营权流转加快又是政府主动推动的结果，中央政府多出于加强农业国民经济基础地位战略目标考虑，而地方政府更多出于政绩和财政目的考虑，土地承包经营权流转中普遍存在着政府失灵。

再次，农户土地经营行为是土地承包经营权流转效率形成的关键。微观经济学关于经济主体的“经济人”假设对分析农户土地流转行为仍然是适用的，不同资源禀赋状况和宏观经济环境下的农户土地流转行为都遵循着“趋利避害”的经济人原则。一方面，资源禀赋状况地域差异形成了农业生产领域不同的人地矛盾，影响农户对土地主要功能的认识，进而催生出农户不同的土地流转行为。例如，在人地矛盾较宽松的大城市郊区和沿海发达地区，土地生产要素功能凸现，农户致力于流转土地来实行土地规模经营；在人地矛盾较紧张的西部山区，土地社会保障功能突出，农户土地流转无法展开；在人地矛盾适中的中部平原地区，土地生产要素功能与社会保障功能并重，农户土地流转进展缓慢。另一方面，处于不同宏观经济环境中的农户对土地依赖程度是不同的，导致农户的不同土地流转行为。举家外迁的农户已彻底退出了农村市场，生活不再依赖土地，需要转出土地承包经营权，以实现土地财产功能；种植大户、农村技术人员、乡村管理阶层等各类农村经济能人和强人，在农村市场体系中处于支配地位，需要转入土地，以实现土地生产要素功能；而在农村市场体系中处于弱势地位的广大普通农户，对转出或转入土地都持谨慎态度，土地发挥社会保障功能。

科斯（1960）曾经指出，经济学通常将生产要素错误地定义为实物，而不是进行某些实际活动的权利，土地所有者实际拥有的是进行某些活动的权利。由于现行法律与政策规定土地承包经营权流转不得改变土地集体所有制性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民利益，必须坚持农民自愿原则，因而，我们秉承从真实经济学出发研究现实问题的经济学理念，认为从权利配置角度，土地承包经营权流转是指农户依据资源禀赋状况与宏观经济环境所决定土地的机会成本对资源进行边际替代，导致土地承包经营权从低效率使用农户流转到高效率使用农户的过程，土地承包经营权流转效率的核心是土地承包经营权机会成本最小化。从土地机会成本角度来分析农村土地制度，有利于摆脱当前土地承包经营权流转所面临的各种理论困惑与现实困境，更有利于揭示土地承包经营权流转效率产生的微观机理。其理由在于：第一，土地机会成本相对于人均农业产出、人均收入等单项指标来讲，更能综合反映资源禀赋状况、宏观经济环境与微观经营主体行为对土地承包经营权流转效率的影响，更有助于土地承包经营权流转制度的理论顶层设计。世界上大致存在两种农业发展模式，对于美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷这些人地矛盾较宽松国家来讲，农业生产多以家庭大农场为主；而在人地矛盾较紧张的东亚国家或地区，农业生产又都以小农户为主。由于家庭大农场的人均产出和人均收入高于小农户，理论界多数学者主张通过土地承包经营权流转来实现土地规模经营，也有少数学者对土地承包经营权流转和土地规模经营持怀疑态度，其共同的指导思想都认为家庭大农场土地经营方式是最有效的，反对者只是认为当前还不具备实现条件而已。其实，两种农业发展模式下农户土地经营绩效是由各自独特的资源禀赋状况和宏观经济环境决定的，两者不能简单对比。这是因为以美国为代表的家庭农场的高人均产出与劳动生产率并不代表单位土地产出与土地生产率高，家庭农场的高收入离不开政府对生产要素和产品市场的高补贴，如果剔除这些因素，农业仍然是弱质产业，对两种农业发展模式我们不能简单地加以肯定或否定。我国土地产出与生产率并不比发达国家低，然而人均产出与劳动生产率低又要求实现土地规模经营。我们必须明确当前推动土地承包经营权流转的直接出发点，并不是为了如何与发达国家农业比较和竞争，而是为了解决中国农业发展所面临的现实问题，将耕地配置到高生产效率农户，提高家庭农户的生产效率，进而达到缩小城乡收入差距，夯实农业国民经济基础地位的目的。第二，土地机会成本是个动态概念，可以更好地揭示土地流转效率形成的微观机理，有助于建构起土地承包经营权流转的实现路径。土地承包经营权流转存在政府和市场两种机制，各级政府推动土地承包经营权流转的目标与方式是不同的，中央政府出于粮食安全和农业基础地位的战略，以号召方式来引领土地承包经营权流转；省、市、县地方政府在当前财税体制下热衷于农地征收与出让，并无直接推动土地承包经营权流转动力，与中央政府目标具有一致性，在土地承包经营权流转中充当中央政府代理人角色；乡镇政府多出于政绩和财税目标考虑具体推动土地承包经营权流转，集体经济组织是土地承包经营权流转具体实施者，在土地承包经营权流转中与乡镇政府具有目标一致性。因而，抽象地从政府职能出发或者简单将政府分为中央政府与地方政府对分析土地承包经营权流转效率是不够的。现在学界对土地承包经营权流转中不同层次政府行为差异性认识不够，完全没有意识到政府失灵的风险。地方政府的农地非农化不断冲击着中央政府确保18亿亩耕地红线战略目标的落实，乡镇政府推动的土地承包经营权流转普遍存在非粮生产倾向，与中央政府鼓励土地承包经营权流转的初衷显然不一致。政府关于土地承包经营权流转决策不是基于耕地机会成本，没有动态反映资源禀赋状况和宏观经济环境变化，无法驱动土地承包经营权从低效率使用的农户流转到高效率使用的农户。以农业人均产出和人均收入来衡量农村土地制度效率，容易形成农业快速增长时农村土地制度有效、农业增长停滞时农村土地制度无效的观念，陷入将家庭承包责任制与效率对立的实践困境，从农户土地机会成本角度来衡量土地承包经营权流转效率有助于摆脱是否坚持家庭承包制的实践困境。

三、农村土地承包经营权流转效率：制度创新与资源配置的双重合力推动

虽然土地承包经营权流转效率不能等同农业总产出、农民总收入、城乡收入差距，可是它们总是息息相关的。只有从农业总产出、农民总收入和城乡收入差距变化的背景出发，才能更好地揭示土地承包经营权流转效率问题；同时，土地承包经营权流转效率也成为今后主导中国农村土地制度变迁的主旋律。农业增长是制度创新与资源配置双重合力推动的结果，在进行土地承包经营权流转效率实证研究时，必须把土地制度创新从其他因素对农业增长的影响中分离出来。

1949—1953年农村经济快速增长主要与宏观环境趋于稳定和土地改革有关，其他因素的影响并不显著。新中国的建立结束了以前长期战乱动荡的历史，农民从此有了稳定的生产和生活环境，宏观环境对促进农业增长发挥了重要作用，理论界很多学者将这一时期农业增长完全归因于土地改革是失之偏颇的。即使没有土地改革，农业生产也可以恢复到抗战前农业生产水平。可是，土改后农业生产超过历史最高水平，而当时农业生产要素并没有显著增加，土地改革无疑成为推动农业增长的主要原因。土地改革“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，仅认识到此，也未真正揭示土地改革何以产生如此大的经济绩效。土地改革前后的土地所有制都是私有制，所不同的是少数人与多数人私有制的区别，如果农民土地个人所有制如此有效，为什么当前又不能直接实现土地私有制，难道只是意识形态障碍的使然吗？政府提倡今后大力发展家庭农场，不是又在尽力恢复土改前的少数人占有土地生产状况吗？这些困惑都与土地制度经济效率有关。在旧中国，土地这一最基本的农业生产资料高度集中并没有带来经济效率提高，原因在于地主阶级垄断土地并未实行规模经营，而是将其分散出租给农民耕种，土地对耕者是外在之物，无法充分刺激耕者的劳动投入；而在农业经济时代，农业技术进步和资本积累十分缓慢，劳动是农业增长最主要的决定因素，土地改革使广大农民免除了沉重的封建地租剥削，确立了耕者经营排他性土地产权，实现了农民土地经营收益与成本的外部性内在化，农业生产外部性的减少促使农民在生产活动中通过最大限度投入劳动来替代其他生产要素的不足。土地制度改革导致农户劳动闲置的机会成本增大，与和平的宏观制度环境共同造就了这一时期农村经济快速增长。

1954—1977年农业合作化时期，农业增长长期处于衰退状态。理论界通常对1953年的互助合作和1954年的初级社持肯定态度，而对1957年高级社和1958年人民公社持否定态度。农户之间的生产和生活上的互助合作在农业经济时代源远流长，农业合作化阶段的互助合作与以前农民之间的自发的互助合作有着本质区别，当政府推动生产互助时就具有强制性质，其目标就是要建立人民公社制度，农业合作化运动与人民公社制度是紧密联系在一起的，从理论上应将这两个时期的农村土地制度归并研究，才能更好地揭示集体所有、统一经营土地制度的实际效率为何与决策者预期的理想效率背道而驰。进入工业经济时代，技术与资本在农业生产所起的作用逐渐凸显。这一时期中国农业合作化与工业化同步推行，农业生产资本有机构成在不断提高，对农业增长理应发挥了推动作用，可是农业增长陷入长期衰退状况，很多学者将其归因于人民公社时期的土地制度造成的；然而，对土地集体所有、统一经营制度所带来的负效率存在着明显低估，没有考虑到其所抵消生产要素投入量增加所产生的正效率。为什么在土地集体所有、统一经营制度下农民生产积极性丧失殆尽呢，不少学者认同林毅夫提出的信息不对称所导致的监督费用高的观点，监督费用高是农民生产积极性丧失的结果而不是原因，单个农民的农业生产外部性问题才是农民生产积极性丧失的根源，这种外部性随着集体成员范围扩大而增强，进而导致劳动监督成本过高。1956年将初级社突然扩大到高级社和1958快速推进人民公社都导致农业总产量急剧下降，1962年“三级所有、队为基础”的管理体制确立后，农业生产外部性问题没有进一步恶化，因而农业增长长期处于停滞状态。集体所有、统一经营土地制度使农业生产外部性问题恶化和农民劳动的生产机会成本增加，导致作为经济人的农民劳动从生产状态配置到偷懒状态，其负效率大大超过其他生产要素投入增加所带来的正效率。

1978—1984年农业实现了超高速增长。土地制度与宏观经济环境在这一阶段都发生了显著变化，共同推动了农业快速增长。家庭承包经营制在不改变土地公有制的前提下，实行了土地所有制与经营权分离，家庭农业生产主体地位的恢复降低了生产领域的监督费用和偷懒，农民排他性土地使用权与收益权的确立又克服了农业生产外部性和搭便车问题，家庭承包制的实施无疑是这一时期农业增长最主要的推动力量。问题是家庭承包制的激励作用不应超过土改所形成的农民土地私有制对农业增长的贡献，以土地亩产量恢复到农业合作化运动前最高产量为限，可是土地亩产量和人均产量都超过土改后的最高水平，其差额来源于生产要素投入增加，特别是农业科技进步与化肥使用量大幅增加提高了农业单产。这一时期农业增长还呈现出产值增长高于产量增长的特征，这是由于农产品价格制度改革所致，国家在这一时期大幅降低了农产品统购派购的范围，并提高了农产品收购价格。家庭承包制实施大大降低了农业生产的外部性问题，宽松的宏观经济环境又增大了劳动闲置的机会成本，促使农民劳动时间的最优配置，并且提高土地耕种的复种指数来增加产量，进而提高收入。

1985—2002年农业增长进入长期徘徊不前阶段。1983年农村改革的步伐加快，家庭联产承包制普遍实行，到1984年底，全国已有99.9%的生产队、96.9%的农户实行了包干到户，这一年全国首次出现了“卖粮难”和“卖棉难”问题，粮食总产量连续四年下降，农业生产开始呈现“蛛网型”波动，即“农产品丰收—价格下降—农产品短缺—政府提价—农产品难卖”，进入增长不增收的新发展阶段，城乡收入差距又重新逐年扩大。理论界有学者据此得出家庭承包制对经济增长推动作用的制度潜能释放完毕。除了少数年份外，粮食总产量在这一阶段总的变化趋势是稳定小幅增加，家庭承包制克服各种新的制约因素下实现了在农村彻底解决温饱问题和初步达到小康生活水平的两大发展战略任务，因而，认为家庭承包制的制度潜能释放完毕的观点完全源自于对土地制度经济效率错误理解的逻辑推论，农业增长徘徊的根源并不在于家庭承包经营制度，主要是由于宏观经济环境发生了显著变化。其一是国家发展战略发生转变。1984年国家经济发展和改革的重心转向城市，国家为了减少财政赤字，将农村公共品供给甩包袱交由地方承担。在20世纪80年代和90年代初期中国实施财政包干制，其经历了从“划分收支，分级包干”到“划分税种，核定收支，分级包干”再到“中央地方大包干”的不断调整过程。财政包干制度实施的初衷是在保证中央财政收入的前提下激发地方政府发展经济的动力，实施的结果直接驱动了乡镇企业异军突起，由于乡镇企业的税收一般归县乡两级政府分享，利润上缴部分则归其所有者（乡镇政府或村集体），乡镇企业的利税成为农村公共品资金的主要来源；这时基层政府也可以干预银行贷款来满足资金需求，农民负担过重问题已经出现，但还不太严重。1994年实施的分税制与财政包干制的不同在于以税种划分取代所有制作为计税依据，乡镇企业上缴的增值税必须由中央与地方按比例分成，严重打击了地方政府兴办工业企业的积极性，导致了20世纪90年代中期以后乡镇企业大规模改制；分税制推行后，从中央到地方各级政府之间基本上都套用“财政上移，事权下放”，将农村公共品供给的责任全部转嫁给农民，国家收取的农业税和特产税，集体组织收取的“三提五统”，其他机构收取的“乱收费、乱摊派、乱罚款”最终都分摊到田亩上，农民负担过重到了无以复加地步，极大侵蚀了农民土地收益，致使增产不增收，削弱了农民的生产积极性。其二是，农业生产贸易条件（农产品价格与生产资料价格之比）不断恶化。家庭承包制推动期间，国家大幅提高农副产品收购价格而农业生产资料价格没有变动，对过去长期实行的工农业产品价格“剪刀差”进行了很大修正。在城市经济体制改革开始时，就进行了农业生产资料价格改革，此后农业生产资料价格总的变化趋势是不断上涨的。农产品价格体制改革由国家控制逐渐过渡到市场定价，从1985年中央“一号文件”的重点是改革滞后于农村经济发展的农产品统购统销制度，到1992年实行购销同价改革并全面废除了粮油的票证供给制度，再到1998年执行按保护价敞开收购农民余粮，粮食收储企业实行顺价销售和粮食收购资金实行封闭运行三项政策，这一时期农产品价格在剧烈波动中缓慢增长，致使农业生产贸易条件不断恶化，降低了农业生产的利润。如果说改革开放初期，农业生产的主要任务是努力增加产量解决温饱问题，农业生产贸易条件改善对农户生产行为的影响是农户休闲机会成本增大，导致农民劳动时间充分利用；当温饱问题解决后，在20世纪80年代中后期，随着城乡集市贸易和乡镇企业发展，农业生产贸易条件恶化对农户生产行为的影响是农户从事的农业生产机会成本增加，导致农民兼业化现象和农民之间自发的土地流转普遍出现；在20世纪90年代，随着粮食票证供给制度取消和农民大规模跨区域流动，农业生产贸易条件进一步恶化，对农户生产行为的影响是农户内地生产机会成本增加，导致大量土地荒芜和政府主导的土地流转加快。因而，对这一阶段农村土地制度经济效率进行研究时，必须考虑到所消除的宏观经济环境变化所带来的负效益。这一阶段地方政府成为农村土地制度创新的主体，从20世纪80年代中期农业增长出现下降开始，各地纷纷开展土地制度创新，形成了“千差万别”的土地制度安排，例如贵州省湄潭为代表的“增人不增地，减人不减地”模式，山东平度首创并在中部地区大力推行的“两田制”，大城市郊区和沿海发达地区普遍发生的“土地规模经营”，其后兴起的“反租倒包”高潮。家庭承包制后地方政府主导的农村土地制度创新的共同目标都是想通过土地承包经营权流转来提高农村土地制度经济效率，结果都克服了农民自发的土地承包经营权流转所面临的制度短缺和市场失灵问题，解决了因农村剩余劳动力转移而产生的土地资源抛荒，在局部地区提高了土地资源配置效率；其负作用是导致了农村土地承包经营关系紊乱，出现了政府失灵问题。中央政府这一时期对农村土地制度创新持相互矛盾的态度，一方面不断出台推动土地承包经营权流转政策，提高农地制度经济效率，另一方面又不断取缔地方政府的土地承包经营权流转政策，导致土地承包经营权流转实践中断，例如，1997年中央对“两田制”政策进行了整改，2001年中央又对“反租倒包”予以制止，希望维护土地家庭经营的制度优势。

2002年后农业进入新的快速增长阶段，粮食总产量实现了十连增，农民人均纯收入稳步增长，城乡收入差距趋于缩小。2003年国家决定逐步取消农业税，从2004年开始，中共中央连续10年出台聚焦“三农”问题的“一号文件”，10个中央“一号文件”尽管每年的主题不同，但加快城乡一体化进程是其共同目标。党的十八大明确指明了今后十年的发展途径：“城乡一体化是解决‘三农问题的根本途径……加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划基础设施公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体化的新型工农城乡关系”；党的十八届三中全会指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍……赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。农业生产的宏观经济环境转折性变化是这一时期最为显著的特征，对土地承包经营权流转产生了深远影响，无论是农户之间自发的土地流转还是村集体组织和乡镇政府主导的土地流转都呈现出了较快的发展势头。农业生产宏观经济环境变化一方面表现在工业化与城镇化进程加快，从外部降低了农业的比较利益，致使土地农业收益低于非农收益，集体土地非农收益又低于国有土地非农收益，土地农业用途的机会成本增大，受农地非农用途巨大增值的激励，政府以合法手段大规模征地，城市郊区农民没有进行农业生产积极性，在集体土地上违规进行的非农开发屡禁不止。另一方面表现在农业税赋免除和各种支农惠农政策接连推出，从内部增强了农业效益，导致非粮产业的收益率远高于水稻、小麦、玉米等大宗农产品，城市资本纷纷进入农业进行非农产业规模化经营，农户转出土地获取租金还可在农业企业务工获取工资，因而农业企业流转进土地在推动农民非农收入增长的同时也给国家粮食安全造成隐患；种植大户通过流进土地减少耕地闲置，在生产过程中大力提高了资本有机构成，推动了粮食增产；未转出土地传统农户，家庭留守劳动力充分投入劳动保持了粮食生产，进城务工人员打工收入增长推动了农民人均收入增长。

四、农村土地承包经营权流转效率损益分析

从理论上讲，土地承包经营权流转存在市场与政府两种配置方式，可是在土地承包经营权流转实践中，市场与政府总是交织在一起很难明显区分开来。这主要与我国经济发展模式和农地集体所有制形式有关。中国实行的是一种政府主导型市场经济发展模式，在法治与市场经济体制不断走向完善的过程中，是无法准确界定市场与政府在土地承包经营权流转中的边界，确保市场对土地承包经营权流转起决定性配置作用；集体经济组织集政府行政、社区管理和集体财产经营管理三大职能于一身，上级政府可以通过集体经济组织领导人任命来控制集体经济组织，集体经济组织又可利用发包方地位干涉农民土地承包经营权流转，不改革农地集体所有制的运行方式是无法确保市场对土地承包经营权流转决定性配置作用。因而，市场和政府是两种理论上的资源配置内在机制，不能成为土地承包经营权流转形式的现实分类标准，不能有效地揭示土地承包经营权流转进程中各行为主体的损益状况。农民自发的土地流转与政府主导的土地流转分别是20世纪八九十年代及其后土地承包经营权流转的典型形式，是土地承包经营权流转的一种现实分类，更有利于揭示土地承包经营权流转损益形成的内在机理。土地承包经营权流转会带来转入方与转出方总净效益变化，土地承包经营权转出方是土地流转市场的供给方，希望通过转出土地可以实行向非农业领域转移，微观经济学的“生产者剩余”可以测量转入土地后的总效益变化，是转入方支付的市场价格与边际生产成本之间的差额，位于供给曲线上方至市场价格的区域；土地承包经营权转入方是土地流转市场的需求方，希望通过转入土地进入农业生产领域或扩大原有经营规模，微观经济学的“消费者剩余”可以测量家庭承包户转出土地后的总效益，是转出方愿意得到与实际得到土地流转收益的差额，等于需求曲线与市场价格之间的阴影面积。

农民自发的土地承包经营权流转与政府主导的土地承包经营权流转区别首先在于政府公权力是否介入土地承包经营权流转过程，现在集体经济组织成为政府公权力干预土地承包经营权流转的纽带，农民自发土地承包经营权流转多发生在集体经济组织内部的亲戚和熟人之间，土地转出方与转入方处于平等地位，集体经济组织充当农民土地流转的服务中介；在政府主导土地承包经营权流转中，基层政府、集体经济组织与土地转入方往往合谋，居于买方垄断地位，家庭承包户处于卖方不利地位。其次，从土地承包经营权价格来看，转包是农民自发土地承包经营权流转的主要形式，由于转包的范围与人数有限，土地承包经营权流转市场尚未发育，土地转包费只是暂时让渡于土地承包经营权后的象征性收费，现在一般每亩承包地转包费在亲戚之间不超过200元，其他熟人之间也不超过300元，没有反映土地承包经营权机会成本大小；租赁是政府主导土地承包经营权流转的主要形式，农户土地租金高于转包费的原因主要在于农业企业将土地从传统农产品生产转向高附加值新型农产品生产的推动，由于土地承包经营权流转市场发育仍不成熟，土地租金仍然没有反映其机会成本与农民土地财产价值。再次，从土地承包经营权流转供求方净总效益和福利变化来看，在农民自发土地流转中，由于进行土地流转的农户数以及被流转的土地面积所占比重不大，单个农户是基于劳动而非土地的机会成本来作出决策，土地流转收益不足以驱动农户的生产和生活转移到城市，转入方通过流转土地避免了耕地闲置，维护了国家粮食安全。受流转土地供给限制，转入方土地规模经营的需求难以满足。在政府主导土地流转中，虽然土地流转费的增加降低了农村剩余劳动力转移的成本，可是单凭流转费仍然无法驱使农户的生产与生活完全转移到城市；转入方流转入土地，城市过剩工商资本进入农业，赚取了比以前高的利润，可是城市工商资本大举进入非粮农业生产，又给国家的粮食安全与农民土地财产权带来隐患。

图1、图2分别表示农民自发土地流转和政府主导土地流转的福利损益分析。如图1所示，现实的土地承包经营权流转价格Pr没有反映耕地机会成本，低于农业用地的市场均衡价格P0；土地转出方是土地承包经营权流转的供给方，其生产者剩余包括两方面，已流转出的土地只得接受较低价格损失生产者剩余-S？荠P0GNPr，因价格太低未能流转出的土地损失生产者剩余-S？驻GEN，因此土地供给方生产者总剩余变化为？驻PS=S梯形P0ENPr；土地转入方是土地承包经营权流转需求方，其消费者剩余变化包括两方面，已流转入的土地因支付价格降低而增加消费者剩余S？荠P0GNPr，不能流转入的土地而损失消费者剩余-S？驻CEG，土地需求方消费者总剩余为？驻CS=S？荠P0GNPr-S？驻CEG；社会总剩余的净损失为？驻CS+？驻PS=S？驻CEN。

为了更好的将图2与图1进行对比分析，我们假定农民土地自发流转时的现实价格构成政府主导土地流转的市场均衡价格，这种假设具有客观现实性；土地转出方的生产者剩余变化包括两方面：已转出土地因价格更高而增加生产者剩余S？荠PcN1G1P0，尽管价格提高也不能流转土地损失生产者剩余S梯形N1M1E1G1，生产者总剩余变化为？驻PS=S？荠PcN1G1P0-S梯形N1M1E1G1；土地转入方的消费者剩余变化包括两方面，已转入的土地因价格提高而减少了消费者剩余-S？荠PcN1G1P0，不能转入的土地而损失消费者剩余-S？驻N1E1G1，消费者总剩余的变化为？驻CS=S？荠PcN1G1P0-S？驻N1E1G1。社会总剩余的变化为？驻CS+？驻PS=-S？驻N1E1G1-S梯形N1M1E1G1。

从土地供给方的生产者剩余增减来看，其中，由于已流转土地在图2带来生产者剩余增加S？荠PcN1G1P0而在图1带来生产者剩余损失-S？荠P0GNPr，致使图2生产者剩余S梯形PcB1FN1大于图1的生产者剩余S？驻PrBN，这说明政府推动土地流转，克服了土地承包经营权流转的有效制度供给不足，提高了转出土地农户的福利水平，对土地转出方是一种效率提高；又由于图2未流转土地生产者剩余损失S梯形N1M1E1G1大于图1中未流转土地的生产者剩余损失-S？驻GEN，这说明未流转土地在政府主导土地流转中比在农民自发土地流转时对土地转出方意味着效率损失更大；还由于图2的生产者总剩余损失S？荠PcN1G1P0-S梯形N1M1E1G1小于图1的生产者总剩余损失-S梯形P0ENPr，从农民自发土地流转发展到政府主导土地流转是一个效率提高的过程。

从土地转入方的消费者剩余来看，由于已流转土地在图2带来消费者剩余损失-S？荠PcN1G1P0，而在图1带来消费者剩余增加S？荠P0GNPr，致使图2中已流转的土地的消费者剩余S？驻A1N1Pc小于图1中的已流转的土地的消费者剩余S梯形ACNPr，这说明土地流转价格上涨降低了转入方的福利水平；又由于图2中未流转土地消费者剩余损失-S？驻N1E1G1大于图1中未流转土地的消费者剩余损失-S？驻GEN，这说明未流转土地在政府主导土地流转与农民自发土地流转时对土地转入方带来的效率影响不大；还由于图2的消费者总剩余损失-S？荠PcN1G1P0-S梯形N1M1E1G1大于图1的消费者总剩余损失S？荠P0GNPr-S？驻CEG，这可解释政府主导土地流转一般都不会从事与农民自发土地流转相同的经营，因为这只能带来效率的损失。

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责任编辑、校对：武玲玲