以海洋公园为合作模式 促进南海旅游合作

邓颖颖

(1.中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉430073;2.中国南海研究院，海南海口571100)

南海周边国家和地区都是群岛或半岛型国家，海洋资源丰富，海洋经济在国家中发挥着重要作用。南海周边国家和地区都很重视开发利用海洋。海洋公园具备海洋保护和面向公众开展生态旅游的特性。海洋旅游业等海洋产业是南海周边国家可持续发展的宝贵财富，独特的自然环境对周边国家经济社会发展有重要影响，形成了特色鲜明的沿海地区社会经济和文化多样性。旅游业堪称国家之间有效交流的“第三轨道”，较之政治、经济、军事和外交等手段而言，旅游对外交往更柔和、更长效。

一、海洋公园概念及特征

(一)海洋公园的概念

由于自然环境、地理区位以及社会经济发展水平的差异，各地对海洋公园的认识和发展思路不同，各国海洋公园的类型存在较大的差异，概念和称谓存在差别，如国家海洋公园(National Marine Park)、国家公园(National Park)、国家和平公园(Marine Peace Park)、国家海岸公园(National Coast Park)、国家海滨公园(National Seashore)、国家海洋保护区(National Marine Sanctuary)等。

不同的国家和地区，由于对于国家海洋公园的称谓不同，所以在概念界定上也没有统一的标准。国际自然保护联盟(IUCN)将海洋保护区定义为:“任何通过法律程序或其他有效方式建立的，对其中部分或全部环境进行封闭保护的潮间或潮下带陆架区域，包括其上覆水体及相关的动植物群落、历史及文化属性”(IUCN，1994)［1］109。澳大利亚政府认为:海洋公园是一个多用途园区，旨在保护海洋生物的多样性，兼顾各种娱乐和商业活动，为此实行了分区计划，在海洋公园内划分一般用途区、特殊用途区和环境保护区［2］。在2001年美国国家研究委员会的报告中，海洋保护区(MPAs)被定义为:为了特定的保护目的，用于加强海洋资源管理的一种前景广阔的，并作为生态系统管理方法的有机组成部分来对海洋生物资源进行保护的涉海区域［1］110。海南省海洋与渔业厅保护处处长陈刚认为:国家海洋公园具备两个性质，从资源来说，是一种允许面向公众开展生态旅游的地方;从自然资源的保护来说，海洋公园也是海洋保护区的一种类型［3］。

在归纳不同国家和地区关于海洋公园的概念的基础上，笔者认为可借鉴王恒等对海洋公园的定义:由中央政府指定并受法律严格保护的，具有一个或多个保持自然状态或适度开发的生态系统和一定面积的地理区域(主要包括:海滨、海湾、海岛及其周边海域等);该区域旨在保护海洋生态系统、海洋矿产蕴藏以及海洋景观和历史文化遗产等，供国民游憩娱乐、科学研究和环境教育的特定海陆空间［4］。

国外海洋公园开发历史较早，因此发展程度也较高，尤其是以美国、澳大利亚等为代表的沿海发达国家海洋环境保护意识较强，对海洋保护的力度远高于发展中国家，其国家海洋公园的发展较为成熟。中国的国家海洋公园发展尚处于起步阶段，直至2011年5月，国家海洋局才公布了我国首批国家级海洋公园名单，因此国内关于这方面的研究还不多见。

(二)海洋公园的特征［4］

1.提供一个生态保护的场所。通过对公园保护范围内禁止捕捞和一切破坏性开发活动，对区域内的生物物种进行控制、保护和养育，为海洋生态系统提供一个良好的发展空间。

2.提供一个游憩娱乐的场所。通过对海陆特定区域内具有观赏及游憩价值的自然景观及文化历史遗产的开发保护，为公众提供一个回归自然，欣赏生态景观，修身养性，陶冶情操的天然游憩场所。

3.提供一个学术研究及公众教育的场所。公园拥有的大量的未经人类开发活动改变的资源，如多样海洋生物、古沉船等，是研究生态系统及文化历史遗产的对象，为公众学习、了解海洋生物的多样性及人类活动如何影响海域环境等提供了机遇，具有较高的学术研究及国民教育价值。

海洋公园作为海洋保护区的一种类型，以保护海洋区域内的生物多样性和海洋景观为主，兼顾海洋旅游业的发展得到人们的普遍认可。

二、南海概况及建立南海海洋公园的意义

(一)南海概况

南海是西太平洋最大的边缘海之一。其边界南起北纬4°，北至北纬24°，东从我国台湾南端、巴士海峡、菲律宾至南面的婆罗洲诸岛屿、爪哇海等为界与太平洋相通，西南经马六甲海峡与印度洋相连，西面和北面与越南及我国的海南、广西、广东和福建诸省(区)相接，东北面则经台湾海峡与东海相连。南海面积约350万平方公里，相当于渤海、黄海和东海面积的三倍，位于断续线范围以内的海域面积约200万平方公里。南海周边国家和地区有中国、越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱、菲律宾和中国台湾。南海诸岛主要分为东沙、中沙、西沙、南沙四个岛礁群，共包含280多个岛、礁、沙、滩。星罗棋布的岛礁千姿百态，有的露出海面，有的却隐没于水中。

南海旅游资源优势突出，海岛、珊瑚、鱼类、海鸟和清洁的沙滩、纯净的海水、湛蓝的天空是南海最主要的自然旅游资源;南海由于其重要的战略地位，还有与军事有关的建筑等人文旅游资源。散布于广阔海面上的南海诸岛，是一块块尚待雕刻的“璞玉”，是一颗颗尚待开发的海上明珠。随着人们海洋意识的增强和海洋观念的转变，旅游的空间不断从陆地向海洋延伸与发展。南海诸岛中一些条件较好的岛屿，可以开发成为具有特殊意义的海洋旅游区。

(二)建立南海海洋公园的意义

1.有利于海洋资源和生态的保护。在南海的岛屿上，各种生物链条构成一个错综复杂、相互制约、相互平衡的富有观赏和研究价值的特殊生态系统，维持着物质和能量的循环与转化。在南海建立海洋公园，可以使群岛成为葱绿盈野、生机盎然的“常春之岛”。

2.有利于海南国际旅游岛的建设。海南建设国际旅游岛，需要大力发展以旅游为龙头的现代服务业。南海海洋公园的建立，可以为人们提供较高品位的观光游览、休闲度假、保健疗养、科学教育、文化娱乐的场所。这对海南国际旅游岛的建设，将起到很好的促进作用。

3.有利于提高国民蓝色国土的意识，宣示国家主权。南海诸岛及其周边海域一直是中国的历史性领海、领土，但目前约有150万平方公里海域已遭他国侵占。随着一些国家对南海的事实占领，南海问题正面临走向国际化、复杂化的趋势。南海海洋公园的建立，有利于增强国民的蓝色国土的意识。

4.有利于开展海洋科考、科普，普及海洋知识，增强海洋意识。西沙岛屿和海域是地质遗迹景观和生态环境的重点保护区和地质科学研究与普及的重要基地。民众对海洋的了解甚少。南海被中外专家看成人类返璞归真的自然生态保护圈，也是丰富珍奇的地质遗迹资源。建立南海海洋公园，可以让民众走进南海，了解南海，将有利于开展海洋科考、科普，普及海洋知识，增强海洋意识。

三、南海周边国家和地区旅游开发的现状

南海周边国家和地区都是群岛或半岛型国家，海洋资源丰富，海洋经济在国家中发挥着重要作用。加强海洋旅游开发，加大对海岛旅游项目的投入已经成为南海周边国家旅游主管部门的重要举措。海洋旅游业已经成为南海周边国家和地区经济的亮点、品牌乃至支柱。

(一)南海周边国家和地区纷纷设立海洋公园

南海周边国家和地区通过设立海洋公园的形式进行南海生态环境研究与保护。菲律宾于1988年设立图巴塔哈珊瑚自然公园，该海洋公园为海洋保护区，1994年被联合国教科文组织列为世界遗产之一，也是东南亚地区唯一的海洋型世界遗产［5］;印尼于1991年设立科摩多国家公园，并被联合国教科文组织列为世界遗产［6］;马来西亚1991年在弹丸礁成立海洋公园，同时聘请国内外海洋生物学者进行弹丸礁的海洋生态调查研究［7］;台湾2007年设立东沙环礁公园。南海区域周边国家及地区设立海洋公园，有利于保护南海鱼类、珊瑚、鸟类等生物资源，避免海域生态长期遭受各国渔船的破坏，有助于南海的可持续发展。

(二)南海周边国家通过发展旅游达到实际占领的目的

越南1974年侵占南威岛以后，越南政府对该岛的开发力度很大，修建建筑物和机场，并计划在南威岛建自然保护区。越南很早以前就开通了南沙旅游。2004年4月，越南政府开办前往南沙群岛的旅游团，让旅客乘坐改装军舰到多个岛屿旅游。2007年4月，越南组织130人乘军舰赴南沙旅游。2011年3月以来，至少13个团组、1 000多人登岛。越南旅游局已完成“2020年海洋与海岛旅游发展计划”，将集中投资建设富有竞争力的5个海洋旅游中心，并把长沙(南沙)、黄沙(西沙)建设成旅游胜地。越南旅游局局长阮文俊表示，这条路线不仅是越南旅游业的新产品，更是发扬爱国爱岛的传统之旅。

在南海所有岛屿中，弹丸礁是唯一开放国际旅游的岛屿①弹丸礁，位于南沙群岛的东南边(北纬7度23分，东经113度48分)。。马来西亚1983年占领该岛礁。1993年，岛上的飞机跑道及三星级度假中心刚完成，马来西亚前首相马哈迪亲自到岛上视察，表示马来西亚对这一南沙小岛的重视，并展现经营的决心，并在1994年正式对外开放。2003年5月，马来西亚在弹丸礁附近海域举行了“拉布安国际海上挑战”娱乐竞技活动。马来西亚政府采取开放的政策，任何外国游客都不需要特别申请，就可以前往旅游观光。不过，马来西亚政府经营的目的不在于旅游收入，而是通过旅游的活动向国际宣示“主权”及实际的“行政管辖权”。

越南、马来西亚等国在南沙争议海域进行旅游开发，违反了《南海各方行为宣言》第五条的相关规定，激化了南海地区的紧张局势，不利于维护南海地区的和平、稳定与繁荣。

四、南海旅游开发共同合作的必要性和可能性

(一)海岛旅游目的地合作的内生性要求

南海是个半闭海，海域中任何生物系统的变动都将会对整片海域体系造成重大影响。John W.Mc-Manus(1994)在Ambio科学期刊中提到:从自然资源、生物多样性、经营管理策略等方面综合探讨南沙海域的情况，南沙群岛的生态保护工作需要高度的跨国合作，成立海洋公园是最可行的方法。由于人类活动的频繁加剧和对海洋的无序开发，加上气候变化等因素的影响，海洋环境品质恶化日趋严重，严重影响了海洋资源的可持续利用。2009年南海海域未达到清洁海域水质标准的面积超过3万平方公里，严重污染海域面积达5 220平方公里。南海红树林面积已经由4.2万公顷锐减至1.46万公顷，珊瑚礁也不同程度地受到破坏。南海周边国家和地区海岛旅游目的地都存在着四面环海，与外界交通不便、生态系统易遭破坏、经济结构简单并且产品种类有限等局限，这使得海岛旅游目的地在激烈的旅游竞争环境中生存难上加难。南海旅游共同合作，有益于南海海岛的有序规划、开发、管理与可持续发展。

(二)中国与东盟已互为重要旅游客源地

在中国—东盟自贸区建设的推动下，中国与东盟的旅游业发展迅速，中国已与东盟各国互为重要的旅游客源地。博览会秘书处统计数据显示，目前，越南、新加坡、泰国、马来西亚已位居中国居民出境旅游目的地的前10位，马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国、印度尼西亚等东盟国家一直稳居中国入境旅游的15大客源国之列。随着中国—东盟自贸区的建成，双方人员往来会更加频繁，合作将进一步深化。根据联合国世界旅游组织报道，2012年全球出境旅游达到创纪录的10亿人次，中国内地游客是最大的增长推动力。

(三)南海区域经济合作的发展

东盟+1，东盟+3、东盟峰会等区域一体化组织的成功运作反映出南海周边地区区域一体化的快速发展，更反映出加强本地区各国之间的合作已成为大势所趋。面对南海争端，面对南海海域资源的开发利用，为维护该地区的和平、稳定，南海争端有关国家有必要加强合作，建立区域性、功能性的合作组织以促进本地区的发展，共同提升人类福祉。中国—东盟自由贸易区的顺利推进为实现南海旅游共同合作创造了最有利的条件。目前，我国与东盟已在30多个领域开展合作，中国与东盟旅游合作是中国—东盟自由贸易区的重要组成部分。在当前的国际环境下，加强双方旅游合作有着重要的现实意义。

(四)区域跨国(界)海洋保护区及海洋旅游合作的成功案例

Zbicz(2001)经过整理，截止2001年，共有169个跨国界的保护区，其中有31个跨界保护区是由三国以上共管。

南海周边国家印度尼西亚、马来西亚和菲律宾等三国在苏鲁的苏拉威西(Sulu-Sulawesi)建立海洋生态保护区。2001年，苏鲁的苏拉威西(Sulu-Sulawesi)生物多样性的视野已得到来自印度尼西亚、马来西亚和菲律宾等三国各研究院、政府组织、非政府组织同时还包括来自澳大利亚和美国等70余位专家的共同建设。2004年，由印度尼西亚、马来西亚及菲律宾等三国部长签署的三国备忘录(MOU)中，苏鲁的苏拉威西(Sulu-Sulawesi)海洋生态地区的保护方案已一致被通过［8］。

1990年，新加坡、印度尼西亚和马来西亚在东盟合作框架下达成协议，在新加坡、印尼的廖内省(Riau)以及马来西亚的柔佛州(Johor)，共同打造发展的金三角。大约70%的马来西亚旅游者都是通过柔佛口岸，从新加坡而来，柔佛成为马来西亚的旅游门户。印尼的宾坦岛(Bintan)，从新加坡坐快艇只要10分钟就能到达，被作为印尼和新加坡合作开发的重点，不仅吸引新加坡的旅游者，还针对更多的外国旅游者。宾坦岛推出的旅游宣传口号是:“45分钟，体验两个世界——新加坡和宾坦”。

南海及其周边国家、地区在国家间、次区域、区域框架下开展积极、有效的合作，为维护地区稳定、促进海洋开发与保护、繁荣地区经济和社会发展做出了重要贡献，也为进一步加强合作、搭建合作平台、完善合作机制奠定了基础。

(五)海南在南海区域经济合作圈的地位和作用

2009年底，海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略。2010年《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确提出:“把海南建成南海资源开发与服务基地”。这是对海南的发展提出的新要求，海南在南海问题上被赋予愈来愈重要的职责担当。2012年6月21日，国务院批准设立地级三沙市，揭开了维护南海主权、开发与利用南海资源的新篇章。2013年4月28日，西沙旅游开放。开发三沙旅游资源，是加快国际旅游岛建设、推进海洋旅游的新亮点，要以开放西沙旅游为契机，宣示我国在南海海域的主权。南海稳，海南兴。

五、南海旅游开发共同合作的建议

(一)构建南海旅游开发共同合作的政治互信

随着中国—东盟自由贸易区建设进程的加快，我国与东盟之间的官方旅游合作日益活跃。从2001年起，我国在参加东盟旅游部长会议和东盟旅游论坛的同时，每年一度与东盟、日、韩举行“10+3”旅游部长会议，探讨与东盟的区域旅游及相关发展问题。北海—越南下龙湾成熟的海上旅游航线自1997年开通以来，为南海区域海岛旅游合作奠定了坚实的基础。中国—东盟自贸区2010年1月1日全面建成，海南和南海周边国家均是热带、亚热带滨海旅游胜地，旅游资源具有同质性;双方在良性竞争下可以互相学习借鉴成功经验，共同向世界展示海岛旅游目的地魅力。2011年东亚峰会上，中国提出设立中国—东盟30亿海上合作基金，得到了域内外各方的积极关注。基金旨在进一步推动形成中国—东盟多层次、全方位的海上合作格局。而旅游合作与开发就是南海务实合作很重要的一个方面，相信该基金的出台会对南海旅游共同合作起到积极的推动作用。

图1 新加坡—柔佛—廖内金三角出处:K.S.(Kave)Chon，Tourism in Southeast Asia:A New Direction［M］.New York:The Haworth Hospitality Press，2000:29.

(二)充分利用“二轨”交流与合作平台

可以通过召开研讨会或论坛等“二轨”交流与合作平台，通过会议的举办，促进对话，建构促进南海区域合作的机制。

“处理南海潜在冲突研讨会”②探讨会全称为“处理南海潜在冲突研讨会(Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea)”，由印尼卸任大使Hashim Djalal主办。第一届由东南亚的六个会员国参与，自第二届起中国和台湾受邀参与。是由印尼外交部政策研究与发展局主办的关于南海问题的研讨会。研讨会的召开，加强了南海周边各方的对话与交流，增进了相互间的信任，并促进了地区间的合作。

岛屿观光政策论坛③岛屿观光政策论坛(以下简称“论坛”)是海南省与韩国济州道、日本冲绳县、印尼巴厘省于1997年共同创立的地区性旅游合作组织。其宗旨是:各参与方充分肯定相互之间的互补性和各自具有的独特性，以振兴旅游业和促进相互之间的交流与合作为共同目标，共同为岛屿地区的发展和世界和平做出贡献。是一种比较宽泛的以岛屿观光政策为主体的合作。岛屿观光政策论坛的创立，为海岛地区提供了分享旅游业成功经验的机会，提供了海岛地区旅游业交流与合作的平台，并受到了越来越多海岛地区的关注。目前的合作已经搭建了政府层面的友好交流，岛屿观光政策论坛机制内的成员国，经过17届的论坛成员政府层面、企业层面及个人层面的共同努力，海岛地区已经充分地认识到海岛旅游目的地有必要紧密合作。随着今后越来越多的南海区域海岛成员加入论坛，论坛将为南海区域海岛旅游合作提供更广阔的平台。

(三)以“海洋公园模式”促进南海旅游开发的共同合作

海洋公园建设是世界普遍认可的海岛及其周边海域生态环境保护的有效工具，是国际海岸带综合管理和生态系统管理的重要内容，不仅具有保护生物多样性及其生态系统环境的功能，也可以实现对渔业及旅游资源的维护与恢复。根据国际自然保护组织(IUCN)的海洋保护区分类，六大类保护区中有三大类的主要目的中包含游憩与娱乐功能，只有两种类型的保护区不适合进行旅游开发。在多数情况下，海洋公园内进行旅游开发不仅可以实现保护区内资源的充分利用，还可以培养游客及当地居民的环境保护意识，其发展成功与否直接关系到海洋保护区的持续生存能力，也是海洋公园成功管理的经济基础之一，两者是相辅相成的。尝试由中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国家在指定区域共同成立“南海海洋公园示范区”。这一区域应在南海无争议区，可考虑在马来西亚与印尼之间的Anambas Island④http:∥www.ask.com/wiki/Anambas_Islands?qsrc=3044，Anambas Island在南海断续线范围之外。区域(见图2)。在南海无争议地区，开展以“海洋公园模式”的双边或多边共同合作，加强区域内资源保护与环境修复力度，提升示范区内的总体海洋生态质量，为中国—东盟海上合作树立示范效应。

图2 A标注区为Anambas Island。出处:谷歌地图

(四)以两岸南海旅游开发共同合作为突破口，促进周边国家南海旅游的共同合作

虽然两岸目前在“一个中国”的问题上难以建立普遍共识，但基于同样宣称拥有南海岛礁主权和海洋权益，加之民族感情、历史渊源等因素，在南海主权归属问题上，两岸过去在南海问题上多采取一致立场。台湾于2007年设立“东沙环礁公园”，台湾当局领导人马英九于2008年提出在南沙太平岛设立“海洋公园”的构想，在太平岛、中洲礁与国际组织合作建立“南海和平公园”，加强合作与良性互动，保护生态和人文资源，以促进区域人民的共同发展。两岸通过在南海进行海洋公园合作，不仅有利于南沙生态平衡和生物多样性，也有利于通过海洋保护宣示主权和维护海洋权益。可加强两岸在生态旅游等领域的合作，结合豪华游轮、一程多站，可考虑将三亚、高雄、东沙岛、永兴岛纳入行程［9］。

(五)遵循先易后难，稳步推进的海岛旅游合作原则

在解决争端前，在区域内进行低敏感领域的合作，是一个延缓争议的有效方法与途径。南海旅游共同合作无论采取何种模式，都是基于争议和冲突存在的事实而采取的一种利益安排。南海旅游共同合作应先易后难，各方可以从海岛旅游目的地联合促销、尤其是淡季联合促销入手，逐步推进到旅游规划、旅游资源开发和客源共享、特种旅游、消除旅游壁垒、推进无障碍旅游、旅游联合展览、共建旅游信息平台、实现旅游信息共享、人才的合作与交流、市场监管和建立常效机制等方面的合作。今后可探索以三亚为起点，逐步将旅游线路拓展到南沙周边海域，如开通三亚—下龙湾—文莱一沙巴岛—三亚航线，将旅游精品线路连接起来，形成南海区域的一条虹形旅游带，构筑出南海区域旅游圈的雏形，实现环南海旅游合作开发破局。

［1］刘洪滨，刘康.海洋保护区——概念与应用［M］.北京:海洋出版社，2007.

［2］Marine Parks Authority.Operation plan for jervis bay marine park［Z］.Sydney:NSW Marine Parks Authority，2003.

［3］湿地国际——中国［EB/OL］.(2010－11－04).http:∥www.wetwonder.org/news_show.asp id=1576.

［4］王恒，李悦铮.国家海洋公园的概念、特征及建设意义［J］.世界地理研究，2012(9):146－150.

［5］Tubbataha Reefs Natural Park［EB/OL］.［2012 －06 －28］.http:∥www.tubbatahareef.org.

［6］Michael Parnwell.A Political Ecology of Sustainable Tourism in Southeast Asia，Tourism in Southeast Asia—Challenges and New Directions［M］.Copenhagen:Nias Press，2009:236 －253.

［7］Pilcher N S.Oakley and G Ismail，Layang Layang，a drop in the Ocean［M］.Borneo:Natural History Publications，Borneo，1999:126.

［8］Hai-Dang Vu.A Bilateral Network of Marine Protected Areas between Vietnam and China:An Alternative to the Chinese Unilateral Fishing Ban in the South China Sea?［J］.Ocean Development＆ International Law，2013(2):145－149.

［9］刘复国，吴士存.2011年南海地区形势评估报告［M］.台北:政大国关中心，2012:137.