城市总体规划环境影响程度的判定方法

司马文卉

城市总体规划环境影响程度的判定方法

司马文卉

环境影响识别是规划环境影响评价中重要的一个环节。本文通过研究城市总体规划环境影响识别当中的影响主体、影响受体以及二者之间的关系，分别建立环境影响受体敏感性和环境影响效应强度的判定指标体系，并以此判定环境影响的程度，建立城市总体规划环境影响识别矩阵，对于完善城市总体规划环境影响识别的方法具有一定的参考意义。

城市总体规划；规划环评；环境影响程度；判定方法

近年来，我国城镇化发展迅速，在此过程中，也产生了诸多城市环境问题。在这种形势下，规划环评的意义愈加重大。环境影响识别是规划环评中十分重要的一环，其目的是筛选出评价工作的重点。它不仅是影响预测和评价的基础，也是保证规划环评可操作性和有效性的关键。目前规划环评中的环境影响识别大都停留在定性分析，很少采用定量分析，对影响程度缺乏足够准确的判断。在环评实践中，影响程度的判定大多依据个人主观判断，缺乏相对客观的判定方法。因此，如何客观快速地确定影响程度，是规划环评中环境影响识别面临的主要问题之一。通过分析环境影响识别的主体、受体以及二者之间的关系，据此提出判定环境影响程度的指标体系及指标的参考值，以此来进行环境影响程度的判定，可以在一定程度上解决这一问题，使环境影响识别的结果更具客观性，同时也为环境影响评价指标体系的确定奠定基础。

城市规划环境影响判定方法的构建

环境影响程度的判定以压力—状态—响应（PSR）模型作为理论基础。环境影响程度（显著性）可以通过规划（影响主体）的环境效应强度及环境因子（影响受体）敏感性大小进行判定。如表1所示。

首先判断环境影响是正效应还是负效应，用+/-表示。再判断受体敏感性和环境效应强度，分别赋以高、中、低等级，并用数字3、2、1对应表示。可将环境影响程度分为5个层级，极度显著为5，非常显著为4，比较显著为3，不太显著为2，极不显著为1。例如，影响是负效应，影响程度非常显著，则在矩阵中列出-4。

＞＞城市总体规划环评是实现科学规划的重要工具，对于从源头防止环境污染和生态破坏，实现区域、城市的可持续发展具有十分重要的意义。

判定依据的选择原则

受体敏感性和环境效应强度的判定需要选择适当的指标作为判定依据，在选取指标时应遵循覆盖全面、数据易得、相对独立、具有可比性等要求。指标等级的划分则需要分析城市现状水平和发展趋势，对比国内外大城市的发展过程，结合国内生态城市、宜居城市、园林城市等的指标体系及指标值。判定依据分级不宜过多，否则会给指标体系的应用增加难度，结合表1，将判定依据分为高、中、低3级。

判定环境影响程度的两个方面中，受体敏感性主要关注城市的资源环境本底，着重分析城市现状的资源及生态环境问题。其中，现状问题较大或保护要求较高的，规划实施后可能受到的影响较大，其敏感性就高。环境效应强度大小应从影响强度强弱、影响范围大小、影响时间长短等方面进行分析，其中最主要的是从城市总体规划的具体内容出发分析影响强度。

然而，城市总体规划具有较强的不确定性，发展规模、用地布局及产业结构等在规划实施和建设过程中都可能与规划方案不一致，因此在进行环境影响显著性判断时，不仅要分析城市的规划目标，还应结合城市近年的统计数据，具体分析城市的发展阶段和发展趋势。在此基础上，结合城市总体规划和环境影响评价领域的专家意见，形成最终的判定依据指标体系。

受体敏感性的判定

由于受体敏感性基于城市资源环境本底，一般可依据资源能源情况、生态环境质量、城市景观等指标进行判定。通过对大量城市现状情况的研究，划分指标等级，指标可从近年国家/城市环境质量报告、城市统计年鉴中获得。其中，土地资源、城市绿化、国民经济、生活质量、人群健康、生态环境等指标适用于地级及以上城市，水资源、水环境质量、大气环境质量、声环境质量等指标适用于所有建制市，而近岸海域环境质量适用于沿海城市。每个指标划分为三个级别，对应敏感性的高、中、低级。如表2所示。

环境效应强度的判定

环境效应强度判定要从影响主体入手，包括城镇用地扩张、城镇人口增加、城市性质与职能、城市用地布局、产业结构、综合交通、市政基础设施、生态环境保护等，其中，市政基础设施、生态环境保护对于城市环境具有正效应，其他方面具有负效应。

由于分析的城市总体规划主要为地级以上的城市，因此，城镇用地扩张、城镇人口增加、产业结构、综合交通、市政基础设施等有定量数据的指标适用于地级及以上城市，而城市性质与职能、城市用地布局、第二产业的发展、生态环境保护等定性判断的指标适用于所有建制市。每个指标划分为三个级别，对应环境效应强度的高、中、低级。如表3所示。

城市规划环境影响判定方法的应用

将本文提出的环境影响程度判定方法应用于《苏州市城市总体规划（2007—2020）》的环境影响识别中，结合表2和表3的指标体系分别确定受体敏感性和环境效应强度，再将结果应用到表1中，得到苏州市城市总体规划的环境影响识别矩阵。

受体敏感性的判定结果显示，苏州市自然生态总体优良，属于历史文化名城和风景游览城市，社会经济生活条件较高；但苏州市的水资源、能源和土地资源极为有限，水环境质量较差，这些方面的敏感性都很强。环境效应强度的判定结果显示，规划方案提出的城镇用地扩张、城镇人口增长、城市性质和职能、城市用地布局、产业结构、主导工业类型等方面的发展目标都比较合理，但综合交通发展速度较快；基础设施规划及生态环境保护规划确定的目标很高，保护措施到位，可以有效缓解城市发展带来的负面环境影响。

表1 环境影响显著性判定表

表2 受体敏感性判定指标体系

由影响识别结果可以看出，城镇人口大量增加、综合中心城市的城市性质、第二产业比例较高等规划内容，对于水和土地资源短缺、能源依赖性强、水环境较差、酸雨问题突出、生态敏感性较强的苏州，都存在较大的负面影响；另外，苏州市的综合交通发展目标较高，对于资源、环境、生态保护等的影响最为突出。

将矩阵结果与《苏州市城市环境保护专项规划》等相关规划的结论进行对比，验证出研究矩阵基本合理。不仅通过受体敏感性的判定准确识别出苏州的资源环境现状问题，还通过矩阵识别出规划方案对环境产生负面影响较大的指标，但未能全面反映出规划区或市域范围内的负面影响，比如沿江地区密集的火电厂和电网对大气环境和景观形成不利影响等。这说明应针对不同城市的特殊性，还需继续研究更大范围的影响强度判定指标。

推进城市规划环境影响判定的建议

目前，我国正处于城镇化快速发展阶段，受体敏感性判定和环境效应强度判定指标体系的提出，可以直观准确地反映出城市总体规划对城市生态环境的影响程度，从而进一步优化城市规划建设。结合我国城市总体规划环评现状以及针对苏州市的应用与分析，需要重点从以下方面进一步加强：

完善环境影响程度判定方法研究

由于指标体系选取的判定依据有限，以及城市规模和性质不同，在实际应用时可能出现环境影响判定不全面、判定指标分级标准存在差别的问题。针对环境影响判定不全面的问题，可以在矩阵之前增加环境影响核查表，先在表中定性分析规划产生的所有环境影响，根据影响内容调整判定依据。对于判定指标分级标准的差异问题，可以按照城市规模或性质分类，制定不同类型城市在开展城市总体规划环评时环境影响程度判定指标体系，增加指标科学性和代表性。

促进环评与城市规划同步进行

需要进一步加强规划环评与城市总体规划的同步性，使之贯彻于城市规划的各个环节。在城市总体规划的基础研究阶段，加强环境影响识别，利用受体敏感性判定指标体系分析城市的资源环境现状情况；在城市总体规划的方案阶段，利用环境影响程度判定方法对各方案的环境影响进行识别，从有利于生态环境保护的角度选择合理方案；在城市总体规划纲要阶段，根据影响识别结果提出相应的意见和建议，避免规划方案对环境的不良影响，有效指导城市的可持续发展。

司马文卉，中国城市规划设计研究院。