加强产业园区管理 促进区域经济发展

陈帆 祝秀莲 黄丽华 姜昀

加强产业园区管理 促进区域经济发展

陈帆 祝秀莲 黄丽华 姜昀

目前，长三角地区产业园区发展中的环境管理问题已成为制约其健康持续发展的主要因素。本文通过剖析该区域产业园区发展中存在的问题，建议进一步落实规划环评制度，强化产业园区污染治理；优化园区布局结构及规模，缓解区域资源环境压力；完善园区环境监管体系，加强园区日常环境监管。

产业园区；环境管理；区域经济；健康发展

作为我国经济发展的重要引擎，长三角是我国产业园区设立最早、发展最快、类型较多的地区之一。历经30余年的发展，长三角地区仅省级以上产业园区就由1991年的12个增加到2013年的285个，增加了24倍。产业园区所创造的工业增加值占地区工业增加值的50 %以上，为地区产业集群式发展、污染物集中治理做出了贡献。然而，园区发展中存在的占地规模不断扩大、园区与环境敏感区相互交错、区域产业结构同构等问题也日渐突出，严重制约了园区的健康发展，亟需引起高度重视。

产业园区现存的环境管理问题

由于长三角地区产业园区数量多、种类繁杂、发展水平参差不齐，环境影响程度、范围各异，因此，目前产业园区环境管理仍存在以下问题。

园区占地不断扩大，土地资源压力剧增

在产业园区蓬勃发展进程中，部分园区由于入园企业数量、规模的增加，园区发展空间严重不足，实际范围在原规划基础上不断拓展，在土地资源“寸土寸金”的长三角地区，已使大量耕地资源被挤占，耕地“红线”屡被突破，土地资源匮乏矛盾日益突出。如江苏省吴忠市某经济开发区目前实际面积已超过1993年国家核准面积的21倍，其用地基本由农田、耕地转化而来，在即将实施的新一轮规划中，扩区用地还将挤占约18平方公里基本农田。

＞＞工业企业向园区集中，有利于实现资源、能源及环境基础设施的共享，但也给区域环境保护带来较大压力。

园区与敏感区交错，布局性风险剧增

随着产业园区规模的持续扩大和城市化进程的加速，园区布局的“二临”现象日益突出。一是部分园区与城市新区相互交错，园区工业与居住用地相互交错，形成了“城中园”或“村中园”，企业排放的污染物已经影响到居民的正常生活。如无锡国家高新技术产业开发区、丹阳经济开发区均因废气排放等遭投诉。二是部分园区临近饮用水源地、风景名胜区等，如江苏省吴江市某开发区西北片区部分位于太湖流域一级保护区，东北片区、东南片区部分位于同里风景名胜区和长白荡湿地等重要生态功能保护区的限制开发范围内，加剧了区域的环境风险。

产业同构现象突出，累积影响日益显现

由于资源禀赋的相似性，长三角地区园区建设缺乏统筹，不同行政区以及同一行政区内各园区之间产业结构同化现象严重。据国际物业顾问戴德梁行的调查显示，上海与浙江产业同构性相似系数达到0.76，上海与江苏达到0.82，江苏与浙江则达到了0.97。趋同产业在长三角地区大范围集聚，已造成局部区域累积环境影响持续加重。根据《2012年中国环境状况公报》，杭州湾已呈重度富营养化，活性磷酸盐、石油类、化学需氧量超标。在化工产业园区相对集中的宁波市镇海区，恶性肿瘤平均死亡率明显高于全省平均水平。

产业园区环境管理问题的成因

园区环境管理体制不完善，未落实规划环评要求的责任追究机制、产业园区规划环境影响跟踪评价管理等配套制度的缺失，是造成上述问题的主要成因。

园区管理存在漏洞，审批程序形同虚设

目前，我国产业园区存在“政府多头管理”现象，即园区的批准设立部门为国家发改委或省、市、区、县各级人民政府，而土地供应在国土部门，规划在住建部门，此种管理模式客观上造成了长三角地区产业园区管理上的漏洞。加之部分产业园区为满足地方经济发展需求，入园企业数量、规模任意增加，致使产业园区实际占地规模不断突破核定面积。

要求尚未全面落实，规划环评执行乏力

一是规划布局要求未全面落实，致使“二临”现象突出。如苏州高新区，规划环评批复“规划期高新区狮山组团规划布局电子信息产业”，而目前电子产业已遍布园区各组团，同时因电子产业等工业用地范围拓展，局部区域出现工业与居住用地相互交错的现象。《苏州高新区回顾性评价报告书》监测资料显示，高新区金龙花园等集中居住区TSP、HCl均出现超标，超标倍数达2.47倍和3.2倍。如上海闵行经济技术开发区（以黑色金属冶炼和压延加工、金属制品业为主导产业）、金泽城镇工业地块（以食品、纺织服装等为主导产业），分别于2006年和2009年开展了区域环境影响评价，但均未按环评要求调整规划布局，目前仍有部分区域位于饮用水源地准保护区和二级水源保护区，对饮用水安全构成威胁。

二是产业结构优化调整建议未全面落实，致使区域结构性污染加剧。园区规划环评提出的建设项目环境准入要求，是优化园区产业结构、提升规划环境合理性的重要措施。然而在规划实施过程中，长三角产业园区却不同程度存在项目环境准入要求未落实现象，造成大量不符合准入条件的高污染、高耗能、资源消耗大的项目被引入，加大了园区污染治理难度。如2004年的《宁波北仑新区区域开发环境影响报告书》中提出，“北仑区（宁波经济开发区）禁止发展烧结、焦化和炼铁等重污染项目；限制发展钢铁、重化工和造纸产业，尤其是关联不密切的重化工、燃煤电厂等项目”，但钢铁、石化、造纸等产业目前已成为北仑区主导产业，2011年这三类产业工业总产值占全区总产值的73.7 %，其中石化产业占41.7 %。

支撑技术瓶颈尚存，技术体系亟待完善

＞＞完善风险监管体系，加强后续监管能力，整合产业园区环境监察、环境监测、污染控制、应急响应等各方面的力量，形成以环境风险预防为主的组织体系。

在产业园区规划的关键技术层面，存在累积环评技术发展滞后、区域资源环境承载力评价适用技术匮乏、区域层面环境风险评价技术方法不完善、循环经济评价分析方法不成熟等问题，导致规划环评较难明确区域资源环境对发展的硬约束、判断规划累积影响和环境风险影响范围程度、提出切实可行的减缓措施。例如由于累积影响评价技术不成熟，苏州高新区在开展区域环评时，未预测评价水环境污染对河流底泥的累积影响，也未提出预防或减轻其环境影响的措施。经过10余年发展，目前高新区河流底泥环境累积影响逐渐显现。据《苏州高新区回顾性评价报告书》显示，目前高新区监测点河流底泥中重金属含量较区域环评时高出0.5～15倍，其中20 %的监测点还出现铜超标现象，规划环评从源头预防产业园区环境污染的作用有所削弱。

环境监管能力不足，监管体系有待完善

长三角地区产业园区普遍存在环境监察机构不健全、装备差、专业人员缺乏、监察力量薄弱等问题，突出表现在“重突发风险事故处置、轻环境风险日常监控”。针对产业园区布局存在的“两临”问题，大部分省级以上产业园区加强了环境风险防范，园区环境风险应急处置、应急监测相对完善，但未将园区已有的污染源在线监测、园区内及周边环境质量监测体系纳入环境风险监管体系，日常监控薄弱；园区的环境风险监管职能分散于环境监察、环境监测、污染控制及环境应急等多个部门，没有形成分工明确、统一完善的风险监管体系，不利于园区环境风险的协同监控和防范；大部分园区环境风险的管理相对粗放，已建立的环境风险应急中心缺乏定量化的应急决策支持系统，缺乏风险源、园区周边环境敏感目标等的信息数据库，尚无法为妥善应对环境风险事故提供技术支撑。

解决园区环境管理问题的对策建议

长三角地区产业园区覆盖了不同级别（国家级和省级）、不同类型（经济技术开发区和高新技术产业园区）、不同发展阶段（已发展近30年的老工业园区和设立不到7年的新工业园区）、不同规模的产业园区，基本代表了目前我国产业园区环境管理的总体水平，也集中凸显了我国产业园区存在的环境管理问题，为此，以完善我国园区环境管理制度为着力点，提出破解长三角地区产业园区环境管理问题的对策建议。

完善园区管理机制，提升部门联合力度

成立多部门联合管理机构。按照我国产业园区发展规划中确定的规划控制指标，全面评估现有各类产业园区土地利用状况，对符合区域产业布局、产业结构合理，资源环境代价小、发展空间严重不足的现有产业园区，在生态环境风险可接受前提下，可在原国家核定的园区“四至”范围基础上适当扩大用地规模；对不符合我国产业园区发展规划，以“两高一资”产业为主的产业园区，借助资源性产品价格和税费改革等手段，倒逼其关停并转，为园区“腾笼换鸟”创造必要条件；对虽符合区域产业结构和产业布局要求但突破地区耕地和生态红线的产业园区，要坚决予以取缔，使我国产业园区逐步步入良性发展轨道。

工业企业向园区集中，有利于实现资源、能源及环境基础设施的共享，但也给区域环境保护带来较大压力。依据园区产业发展及环境特点，不断完善产业园区环境管理机制和技术支撑体系，加强产业园区的环境管理，才能有效促进区域经济、社会和环境的全面协调发展。

完善规划环评制度，不断强化执行效力

一是建立规划环境影响评价责任追究制度。对规划编制机关或审批机关未采纳审查意见，或规划实施中未落实规划环评要求，造成重大环境影响或环境风险事故的行为进行责任追究，明确追究范围、各类行为的责任主体、责任追究程序、责任追究形式及消除影响的补救要求等。

二是出台产业园区规划环境影响跟踪评价管理办法。总结江苏省、浙江省规划环境影响跟踪评价相关文件实施经验，依据《条例》细化产业园区规划环境影响跟踪评价管理要求，明确跟踪评价的原则、范围、程序和管理要求等，明确环境保护部门对产生重大不良环境影响的产业园区进行核查的依据、核查重点、核查形式，对未落实规划环评要求或环境管理存在问题的产业园区的处理办法等。如跟踪评价中发现园区实际范围、适用期限、布局、规模、结构等发生变化，并产生重大环境影响或环境风险隐患的，应要求调整规划或规划修订，并同时开展规划环境影响评价；对核查中发现未落实规划环评提出的布局、规模、结构优化调整建议及其他要求，导致区域环境污染、环境风险隐患突出、人群健康环境受到影响的产业园区，应责令园区限期整改，并暂停审批园区新增污染物或环境风险高的项目的环评文件。

完善技术支撑体系，提升技术支撑能力

突破产业园区规划环评发展技术瓶颈。深化区域资源环境承载力适用技术研究，系统梳理国内外资源环境承载力评价的研究成果，探索产业园区规划环评适用的资源环境承载力评价方法；开展产业园区规划累积性影响评价技术研究，研究规划累积影响的途径、作用机理、影响效应、评价基准、评价方法，完善产业园区规划累积性影响评价的技术方法体系；借鉴我国建设项目环境风险评价经验，结合区域层面环境风险影响特点，研究产业园区规划环境风险识别、环境风险预测及评价方法；系统梳理国内外园区循环经济评价方法，研究简易适用的产业园区循环经济分析方法，从而提升规划环评解决产业园区环境问题的能力，为产业园区环境管理提供有力的技术支撑。

完善风险监管体系，加强后续监管能力

将环境风险防范与预警作为日常环境监测、监察与污染控制的重要内容，整合产业园区环境监察、环境监测、污染控制、应急响应等各方面的力量，形成以环境风险预防为主的组织体系。同时，借鉴上海化工园区经验，建立包括园区企业环境信息登记申报系统、风险源动态监控系统、污染物排放监管系统、环境质量监测系统、危险化学品运输监管系统、事故风险预警系统、事故应急决策和响应支持系统等产业园区环境风险全过程管理系统，最大限度地为产业园区事故性环境风险的预防、预警、响应与处置提供支撑。

工业企业向园区集中，有利于实现资源、能源及环境基础设施的共享，但也给区域环境保护带来较大压力。依据园区产业发展及环境特点，不断完善产业园区环境管理机制和技术支撑体系，加强产业园区的环境管理，才能有效促进区域经济、社会和环境的全面协调发展。

陈帆，环境保护部环境工程评估中心研究员；祝秀莲、黄丽华、姜昀，环境保护部环境工程评估中心。