区域法律服务市场发育的动因分析及推进——以扬州法律服务市场为样本

阚肖虹（江苏省扬州市司法局局长）

区域法律服务市场发育的动因分析及推进
——以扬州法律服务市场为样本

一、扬州法律服务市场概述

近十年来，扬州市法律服务市场发展稳定和快速，这既表现在法律服务业的整体收入的增加上，也表现在法律服务业门类齐全和竞争逐步规范上。扬州的法律服务业已经形成拥有律师业、基层法律服务业、公证业、司法鉴定业和企业法律顾问、专利代理、商标代理等分业的体系，能够基本满足市场需求。市、县二级政府都设有法律援助中心，为经济困难人员提供法律服务，体现政府对公平正义的维护，以弥补市场的不足。2011年扬州法律服务业（包括律师业、基层法律服务业、公证业、司法鉴定业）共实现收入1.462亿元，办案72950件，从业人员1032人，各类法律服务机构172家。刑事案件3293件，民事案件28194件，行政案件265件。扬州的法律服务业在空间维度上明显集中在城镇区域尤其是主城区。2011年底，市区范围内法律服务机构占全市68.3%。这与扬州经济发展同向。2002年至2011年扬州的GDP和法律服务业总收入年平均增长分别为18.78% 和17.82%。

二、扬州法律服务市场发育因素GEM模型分析

扬州法律服务市场的发育总体上是由扬州法律服务市场的供求关系决定的。即市场的发育是由市场供、求两方面的力量决定和推动的。有人对法律服务的价格弹性系数作过测算，为0.61①赵霄洛、张晓明：《法律服务市场要素初探》，《中国律师》，2009年第2期。，明显＜1，弹性并不大，这说明法律服务的需求具有一定的刚性。扬州近十年来法律服务市场持续稳定快速发展，办案数量和收入数量都有较大的增长。在诉讼业务和非诉讼业务都有增长的基础上，非诉讼业务增长的更快；而非诉讼业务中的法律顾问、公司和房地产法律服务等又是快速增长的因素。这些动因客观而且明显，易于理解和接受。

（一）GEM模型简介。加拿大学者Padmore和Gibson二人在美国哈佛大学波特教授提出的“产业集群钻石模型”的基础上进一步深入研究形成GEM模型。GEM模型认为“产业集群”的竞争力涉及到三对六个决定因素：“因素对（一）”，基础(Groundings),包括资源(Resources)与设施(infrastructure)，其实质是产业集群的供给要素，它是指产业集群外为集群内部企业的生产过程所提供的要素。“因素对（二）”，企业(Enterprises) 和“企业的结构，战略和竞争”，其实质是产业集群的结构因素，它决定了集群的生产效率。“因素对（三）”，市场(Markets)，“本地市场”和“外部市场”，其实质是产业集群的需求因素，它包括最终市场需求、中间需求以及集群中企业的需求。因为3个“因素对”Groundings、Enterprises、Markets每个单词的首字母是GEM，所以被命名为GEM模型。GEM模型考察区域市场发育的原因时已经不局限于市场供求关系的推动上，而是扩展到了基础和企业自身素质等三个方面。笔者认为：在波特教授钻石模型基础上形成的GEM模型其思路和理论框架对分析区域法律服务市场发育的动因还是有很大的启发，至少给我们提供了理论依托。

（二）GEM模型在法律服务市场的应用。我们依托GEM模型一方面可以更广泛和更深入地分析扬州法律服务市场发育的动因（或者相对动因——与其它区域相比较具有的优势），另一方面还可以对扬州法律服务市场未来的发育趋势做出判断和建议。分析GEM模型中三因素对六因素，可以结合法律服务业的特点提炼出与法律服务业关系比较紧密的因素：（1）对应因素对①。对于法律服务业而言,社会成员的好诉性与守法性；所在区域的区位的通达性；所在区域的层级性；所在区域的富裕性；所在区域的外向性；法律完备性；所在区域政府的导向性；所在区域的金融深化性；所在区域生活的宜居性；所在区域的法律服务专业人员供给的充分性；配套机构和设施的完备性。（1）对应因素对②。对于法律服务业而言，区域内法律服务机构的合作性；区域内法律服务机构的集中性；区域内法律服务机构的产权性；区域内法律服务机构的竞争性；区域内法律服务机构的管理模式的科学性；区域内法律服务机构的内部分配方式的先进性。（3）对应因素对③。对于法律服务业而言，本地市场总量；本地市场潜力及前景；本地法律服务机构市场占有份额；外地市场(本文将外地市场界定为地级市范围外的市场)占有份额；本地市场的特殊性。

（三）扬州法律服务市场GEM模型分析。根据扬州法律服务市场的情况对应上述三方面20个因素分别进行讨论。

1、法律的完备性。这个因素对整个法律服务市场的发育具有决定性的作用。法律体系不完整、法律规定不完善，应该由法律调节的社会关系没有明确的规定，法律服务工作者就无法为当事人提供法律服务，当事人也没有对法律服务的需求。扬州不是国务院批准的较大市，没有地方立法权，与拥有地方立法权的城市相比具有相对劣势。

2、区域的层级性。在我国，城市的层级是非常分明的。区域的审判资源和行政资源是按照区域的层级来配置的，不同层级的区域，其中心城市往往是那个区域的政治、经济和文化中心，各种资源的集聚度高，法律服务市场发育的潜力和前景好。扬州作为普通的省辖市在区域的层级上没有优势，其处在区域层级的底端。

3、区域的富裕性。一个区域内的法人、公民、社会组织在需要法律服务时，他们有没有按照一定的价格购买法律服务机构和法律服务人员提供的法律服务的能力就成为法律服务市场规模能否扩大的主要因素。扬州是我国东部长三角北翼的城市，自2005年首度跻身全国城市竞争力50强以来，第七次进入“前50”，在普通省辖市中具有较强的优势。

4、区域社会成员的好诉性与守法性。扬州的社会成员一直有着讲秩序、守规则的良好传统，是全国法制宣传先进市，是创建法治城市的先进城市，在区域社会成员的好诉性与守法性方面具有一定的优势。

5、区域政府的导向性。区域法律服务市场的发育与区域政府是否扶持、鼓励以及示范有很大的关系。扬州地方政府重视法治建设，据统计，2002年扬州律师为政府部门提供法律服务收入为6万元，2011年时增长到186.1万元，年平均增长46.5%。

6、区域法律服务专业人员供给的充分性。扬州法律服务专业人员的来源整体上是充分的。在对扬州法律服务市场进行调查回收的117份有效调查问卷中，在职法律服务人员有25%的人认为法律服务市场的供给已经大于需求。扬州在法律服务人员供给的充分性方面有一定的优势。

7、配套机构和设施的完备性。对于法律服务业的发育来讲，特别是进入比较高的发育阶段，相应的配套机构和设施就变得必不可少。扬州目前有律师协会、公证员协会、基层法律服务工作者协会，有法律服务人员的年度培训制度，但是缺乏专业的法律服务人员培训机构、研究所、图书馆和数据库。这从另一个角度反映了扬州法律服务市场的发育还没有进入高级阶段。

8、区域的通达性。这意味着向更大范围、更多的当事人和客户提供法律服务成为可能和更低的金钱和时间成本。扬州已经有5家外地的律师事务所在扬州设立分所，扬州的法律服务人员也承揽到外地法律服务项目，包括周边地区的司法鉴定业务。

9、区域的宜居性。扬州是联合国人居奖城市，适宜人居。法律服务人员在能够保持与市场紧密关系的前提下，愿意选择宜居城市作为日常居住地。这为扬州的法律服务人员开拓周边城市的法律服务市场提供了比较好的条件。当然，也会吸引其它区域的法律服务人员落户扬州，推动扬州法律服务业的发展。

10、区域内法律服务机构的合作性。扬州法律服务机构和法律服务人员之间合作比较少，提示扬州的法律服务市场的发育还没有进入高级阶段。在这方面，扬州的法律服务业没有优势。

11、区域内法律服务机构的集中性。在一定的区域内，法律服务机构和法律服务人员的密度越高，则该区域的法律服务业的竞争优势越明显。扬州在每平方公里拥有的法律服务机构和每万人拥有法律服务人员分别为0.027个和2.59人，这方面与全国的平均水平大致相仿。

12、区域内法律服务机构的产权性。 扬州的法律服务机构的产权性质比较复杂，2011年时，既有行政性质的，也有事业性质的，还有私人性质的。目前，在一些法律服务业发育比较好的地方，已经出现了人合与资合相结合的公司制律师事务所。扬州尚未产生公司制律师事务所，意味着扬州的法律服务规模化尚未启动。扬州法律服务机构在产权性质上的竞争优势尚未形成。

扬州法律服务机构产权分布情况（2002—2011年）

13、区域内法律服务机构的竞争性。区域内法律服务机构之间的竞争结构关系对法律服务市场发育具有重要作用。在竞争比较充分的情况下，市场发育比较充分，反之亦然。一次调查问卷显示，在职法律服务人员有70.8%的人认为扬州的法律服务市场是完全竞争市场，有27.4%的人认为是垄断竞争的市场，反映扬州的法律服务市场竞争比较充分。

14、区域内法律服务机构的管理模式的科学性。扬州法律服务机构的内部管理模式多样，律师事务所和基层法律服务所的内部管理模式大致有老板式、合伙人共同管理式、管理人式等几种方式。扬州大多数是采取老板式的管理方式，这种管理方式对摆脱法律服务人员单打独斗的状况没有太多的帮助。这也表明，扬州法律服务机构的管理正在向现代管理方式推进。

15、区域内法律服务机构的内部分配方式的先进性。扬州法律服务机构的内部分配方式主要有三种方式：（1）属于党政机关和事业单位的；（2）个人法律服务机构采取给聘用律师发工资和奖金的办法；（3）合伙制法律服务机构绝大多数采取提成式的内部分配方式，即法律服务人员自行寻找案源，经过所在法律服务机构的认可，进行办理，所得到的服务收入在留下机构的公共开支分摊和代缴纳费用外全部归个人所得。扬州法律服务机构尚未形成比较好的内部分配方式。

16、本地市场总量。2011年扬州市法律服务业的总收入约占全市GDP的比重为万分之六点三。由此可以看出扬州的法律服务业的规模还比较小，在GDP中的占比还比较低，这对扬州法律服务市场的发育是一个很大的制约因素。

17、本地市场潜力及前景。扬州法律服务市场尚有潜力可以挖掘。扬州全市法律服务人员代理案件与两级法院立案情况比较，显示法律服务的代理率还有提高的空间。

18、本地法律服务机构市场占有份额。根据对扬州市民发放并回收的60份问卷中关于“本异地律师代理案件情况”的调查显示，本地法律服务人员在扬州的法律服务市场大致占有80%的份额，外地法律服务人员在扬州占有20%的份额 。

19、外地市场占有份额。扬州大约有20%的法律服务业务是由外地法律服务人员提供的，扬州的法律服务人员只有少数走出扬州到外地举办分支机构，为更多的外地客户提供法律服务。正是比较局限于本地市场，扬州的法律服务业发展的还不快和充分。

20、本地市场的特殊性。本地市场对法律服务业的重要意义在于本地法律服务机构与本地审判机关和行政机关的接近性，这种包含了人际关系要素的接近性实质上构成了一种进入门槛。除非是一些复杂专业程度高的法律服务项目，当本地法律服务人员无法提供服务时，外地律师可以在没有障碍的情况下进入。扬州的法律服务的消费者总体上比较宽容，这与扬州人心态比较平和，不好讼有关。

下表为因素等级与评分标准②刘友金：《产业集群竞争力评价量化模型研究——GEM模型解析与GEMN模型构建》，《中国软科学》，2007年第9期。：

因素等级与评分标准

对照因素等级与评分标准，对三个因素对的20个因素逐一赋值：（1）供应因素对。法律完备性，六等，5分；所在区域的层级性，七等，4分；所在区域的富裕性，五等，6分；社会成员的好诉性与守法性，四等，7分；所在区域政府的导向性，五等，6分；所在区域的法律服务专业人员供给的充分性，五等，6分；配套机构和设施的完备性，六等，5分；所在区域的区位的通达性，五等，6分；所在区域生活的宜居性，四等，7分。（2）企业因素对。区域内法律服务机构的合作性，七等，4分；区域内法律服务机构的集中性，六等，5分；区域内法律服务机构的产权性，五等，6分；区域内法律服务机构的竞争性，六等，5分；区域内法律服务机构的管理模式的科学性，六等，5分；区域内法律服务机构的内部分配方式的先进性，六等，5分。（3）市场因素对。本地市场总量，六等，5分；本地市场潜力及前景，五等，6分；本地法律服务机构市场占有份额，五等，6分；外地市场占有份额，六等，5分；本地市场的特殊性，六等，5分。从上述20个因素赋值后的情况看，扬州法律服务业的各因素数值分布比较集中，最高分为7分，最低分为4分。其中，社会成员的好诉性与守法性为四等7分，所在区域生活的宜居性为四等7分；所在区域的层级性为七等4分，区域内法律服务机构的合作性为七等4分。前两个因素是扬州法律服务市场的推动因素，后两个因素是制约因素。此外，所在区域的富裕性6分，所在区域政府的导向性6分，所在区域的法律服务专业人员供给的充分性6分，所在区域的区位的通达性6分，区域内法律服务机构的产权性6分，本地市场潜力及前景6分，本地法律服务机构市场占有份额6分等七个因素是促进因素；法律完备性5分，配套机构和设施的完备性5分，区域内法律服务机构的集中性5分，区域内法律服务机构的竞争性5分；区域内法律服务机构的管理模式的科学性5分，区域内法律服务机构的内部分配方式的先进性5分，本地市场总量5分，外地市场占有份额5分，本地市场的特殊性5分等9个因素是弱势因素。

三、区域法律服务市场发育动因浅析

依据程金华、李学尧在《法律变迁的结构性制约——国家、市场与社会互动中的中国律师职业》一文中的观点：法律职业的变迁并不决定于法律职业本身，而是国家、市场和社会相互作用以及与法律职业互动的过程中决定的③程金华、李学尧：《法律变迁的结构性制约——国家、市场与社会互动中的中国律师职业》，《中国社会科学》，2012年第7期。。

（一）层级因素分析。在我国，城市所管辖的区域其层级与其在国家权力体系中的地位基本一致。2002年-2010年北京律师业收入总和约为602亿元，同时期上海律师业收入约为315亿元，为北京收入的52%。单纯的经济、文化因素无法解释北京和上海的律师业发展的差异。拥有不同的法律服务资源(需求)是北京和上海律师业发展差距的主要原因，北京位于全国城市层级最顶层，是我国政治、经济、文化的中心，大案、要案判决的最终决定权在北京，给北京带来大量的法律服务业务；公司上市等审批权在北京，给北京提供了大量的高端非诉法律服务需求。北京律师业年收入占据全国的约1/4，而律师人数仅占全国的约1/8。同处长三角城市群，上海律师业的发展强于南京、杭州的原因不仅仅取决于经济因素，城市层级因素也发挥着作用。

（二）经济因素分析。在市场（经济）影响方面，对区域法律服务市场发育影响最大的指标是地区服务业增加值及其在GDP中的占比。因为一个城市的服务业增加值代表了该城市所在区域服务业发育的水平，法律服务业作为服务业中层次较高的服务业种类其发育没有全社会服务业发育的背景和基础是很难发展起来的。法律服务市场在经济发展水平不高，公民、法人、社会组织收入不多的情况下是难以有较快的发展的。北京服务业GDP在2011年时为12119.8亿元，在GDP中的占比是75.75%，上海2011年服务业GDP 为11111.06亿元，其在GDP中的占比是57.01%，与此相对应，北京、上海的律师业2011年收入也是成正比例的。

（三）社会因素分析。在社会影响方面，对区域法律服务市场影响最明显的指标是接受高等教育人口数及其在城市常住人口中的占比。因为受教育程度与受教育人的规则意识以及法律风险意识有密切联系。受过高等教育的人在遇上纠纷时往往选择通过司法途径加以解决，在遇上法律风险时，采取防范措施的比较多，这些行为都对法律服务市场的发育构成支撑。高文化程度人口的总量及其在常住人口中的占比与区域法律服务业发育的相关度没有城市的层级和市场(经济)与区域法律服务市场发育的相关度高。这暗示我们，高文化程度人口总量及其在常住人口中的占比要最终表达为对区域法律服务市场的影响有一个比较复杂的过程，还要与其它因素互动共同对区域法律服务市场的发育产生影响。

四、结论和建议

（一） 几点初步的结论。区域在我国作为中观层次，既受到宏观层次的重大影响，也对内和对下有着较大影响，同时又具有自身的特点。正因为如此，区域法律服务市场发育有着三个方面的动因。

1、基本动因。即国家对法律服务市场的安排。首先，国家决定是否建立法律服务市场，也就是说国家如果不考虑法律服务的市场化，则法律服务市场就不会产生，更不用讲区域法律服务市场的存在。其次，国家决定法律服务市场的规模。国家制定法律创设权利和义务，强制人们遵守。第三，国家还决定各区域法律服务的资源。本文的研究表明：城市（区域）的层级性对区域法律服务市场的规模具有重大的影响。

2、区域动因。国家制定法律，创设权利和义务，要从规定变成现实，必须通过人们的言行交互才能实现。区域经济和社会的发展为权利和义务的实现提供了平台。本文的研究表明，同样层级的城市（区域）其法律服务市场的规模有很大的差异，区域的经济和社会发展水平在其中起到主要的作用。经济发展的水平必然成为法律服务业发展的基础。文化程度高的人群往往是法律意识比较强的人群，他们行为的好诉性和守法性，常常扩大了他们对法律服务的消费，也带动着其他社会成员的法律服务消费。

3、直接动因。区域法律服务业的自身条件，反映着区域法律服务机构和人员的自我发展能力和创新能力，这是区域法律服务市场发育的直接动因。在区域法律服务市场发育的基本动因和区域动因奠定了区域法律服务业发育的基础以后，区域法律服务市场的发育水平则由区域法律服务业的自身条件决定。区域法律服务业自身的诸条件中区域内法律服务机构和人员的集中度在很大程度上决定了今后一段时间区域法律服务市场的发展趋势。同时，区域内法律服务机构的产权组织方式是否适应法律服务市场发育的趋势，法律服务机构内部管理方式是否能够保证法律服务机构的可持续发展，以及区域内法律服务机构和人员是否形成了良好的竞争合作关系决定了区域法律服务业的创新能力和竞争优势。

区域法律服务市场发育的基本动因、区域动因和直接动因相互交织在一起共同推动区域法律服务市场的发育。基本动因的变化往往对法律服务市场包括区域法律服务市场的发育产生重大影响，区域动因决定着区域法律服务业的基础水平，区域动因的强化对区域法律服务市场的发育起到直接的拉动作用，区域法律服务市场的直接动因则将基本动因和区域动因所提供的资源条件转化为现实的区域法律服务业发育水平。

（二）推进区域法律服务市场发育的建议。区域国家机关推进区域法律服务市场的发育总体上应做到：依法规制（依据现有法律法规对区域法律服务市场进行规范，在现行法律法规的框架内充分考虑市场的要求实施管理），依势引导（不介入法律服务机构和人员的内部管理，提供行政指导，推进加强交流），依求服务（对法律服务机构和人员的合理需求给予服务和扶持）。

1、推进法律服务的专业化和职业化。（1）积极制定地方法规，扩大法律服务需求。（2）向法律服务市场放权，推动法律服务专业化和职业化。地方国家权力机关在制定地方性法规或者地方国家行政机关在制定规范性文件时可以采用委托和外包的方式，由法律服务专业人员去草拟，从而避免部门立法的弊端和陷入利益博弈的矛盾漩涡。（3）保障法律服务人员的执业权利。

2、推进地方国家机关法治化。地方国家机关在法治方面的自身垂范,对推进区域法律服务市场的发育意义重大。地方国家权力机关科学立法,行政机关严格执法,司法机关公正司法是区域法律服务市场发育的基础。同时，由于地方国家机关的示范效应，全社会的法治化程度会随着提升。一方面人们在遇到矛盾纠纷时会比较理性地处理，比较多的选择诉讼途径加以解决；另一方面人们的法律风险意识增强，在进行实体事务前，往往借助非诉法律服务安排和平衡好各方面的利益关系，排除法律风险，这些都会带动区域法律服务市场的发育。

3、推进形成统一法律服务市场。目前在法律服务市场上活动的法律服务主体众多，有律师、公证员、基层法律工作者、司法鉴定人，有企业法律顾问、专利申请代理人、商标申请代理人、公民代理人等。他们从事的工作性质大体相同，但是各有准入条件。他们在一个法律服务市场上活动时，处理问题的方式和水平有较大的差距，造成法律服务市场的混乱。地方政府可以在实际运作中通过部门之间的协商，来协调好各自活动的领域，形成各自按照分工为相应法律服务消费者服务的格局，消除混乱。

4、推进强化行业协会的作用。如果我们把区域法律服务机构视为一个企业集群，那么，提升集群的创新能力进而增强集群的竞争力就是非常关键的环节。提升集群创新能力的核心是促进交流，加快技术的扩散。行业协会是实现这一目标的有效平台。首先应健全行业协会组织，建立法律服务人员协会。其次应弱化行业协会的行政色彩，增强行业的自律能力。第三应促进行业协会围绕地方国家机关对区域法律服务市场发育的要求积极开展各类有益的活动，推进成员之间的深度交流，维护成员的合法权益。

5、推进法律服务机构产权结构调整。从与市场对接,促进区域法律服务市场发育的角度出发，大体应该由两大类产权组成：（1）国有事业单位。主要承担具有公共产品性质的法律服务的提供任务,比如法律援助机构、公证机构、司法鉴定机构。（2）私人机构。主要承担根据市场的要求提供法律服务的职能，以市场调节为主。包括律师事务所、基层法律服务所等。这一类机构在具体组织方式上又有个人所、合伙所等。个人所在细化法律服务市场和强化内部管理方面具有一定的优势，司法行政部门应适度放宽对其设立的审核。

6、推进法律服务市场的发育。区域法律服务市场的发育，其标志除以区域内法律服务行业的收入为标准的规模外，还有一个很重要的市场均衡和规范的标准。地方政府推进区域法律服务市场的发育就要依法严格规制法律服务市场，推动均衡和规范。对区域法律服务市场的发育，在依法严格规制外，应避免对其实施行政干预，要放松、放宽、放开，促其发展。除少数必须保留的收费项目外，应该取消法律服务的收费标准。在取消收费标准以后，地方政府部门要加强配套管理。

(责任编辑 张文静）