“法治三明”建设绩效测评体系构建的探索思考

梁宣养（福建省三明市司法局）

“法治三明”建设绩效测评体系构建的探索思考

一、三明市“依法治市”督导考核标准及其结构模型检视

（一）三明市“依法治市”督导考核标准及其结构模型检视。三明市依法治市领导小组办公室根据福建省依法治省办制发的《法治城市创建活动考核指导标准责任分解》，于2012年11月13日制定了《三明市依法治市“三五”规划督导考核标准》（明治市办〔2012〕25号）。从考核标准（表一）看，三明“法治指数”的结构模型将法治内涵分解为6项主要目标，各项下又细化为若干具体指标，共计46个子项。评估体系仅对市、县部门实施量化考评，总分100分，并对5种情形作加分明确，72种情形作扣分处理。

（二）与成都和香港法治建设的绩效测评体系模式比较分析：

1、法治指数测评体系中“依法行政”评价指标的个案解读：

（1）三明法治指数体系中的“依法行政”。评估内容归纳为 13个方面。分为立法领域、执法领域和监督领域等几个方面（表一）。

（2）成都法治指数体系中的“依法行政”。评估内容归纳为 25 个方面。分为公共经济领域、公共社会领域和公共文化领域等几个方面的依法行政内容。一是政府在公共经济领域的依法行政。该项内容包括：依法征税，税收稽查；农村产权制度改革及其涉法问题处理；依法管理粮食和农资市场；企业、交通、旅游及食品药品等行业的依法治理；商务行政。二是政府在公共社会领域的依法行政。该项内容包括：群众来信来访；基层社会治安，城市社会综治；依法打击违法犯罪活动；建立社会矛盾纠纷解决机制，完善“大调解”工作体系；劳务市场治理；“维稳处突”预警和处置；安全生产、重特大公共安全事故防范、公共安全监管工作；刑释解教人员帮教安置工作；群众关心的热点难点问题；公共卫生事务与《人口与计划生育法》执行；保护环境与不法排污；城乡一体的城市居住环境综合治理。三是政府在公共文化领域的依法行政。该项内容包括：依法治教；预防青少年犯罪；依法管理民族宗教事务。

表一 三明市依法治市“三五”规划督导考核标准

（3）香港法治指数体系中的“依法行政”。评估内容概括为：政府的权力都要由法律所规定和限制。政府官员只可行使宪制性法律或一般法律所赋予的权力，并依法行使。政府官员本身亦受法律规管，不享有特权豁免于法律责任。政府官员不应享有任意的权力。执法人员、其他政府官员和政府任命的官员都不能利用法律赋予的酌情权力来滥用法律。

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2、三地测评体系运行模式的比较分析：

（1）三明、成都法治指数测评模式。有两个明显特征：一是党委政府的积极推动性。在当下公民参与、民主法治、社会冲突等方面还存在诸多矛盾和问题的状况下，第三方力量还不足以取代党委政府其中的作用。虽然尚未摆脱工作分解和工作布置的思维定式，但是毕竟已经尝试着用一种标准和尺度来衡量地方法治建设工作的推动状况以及地方部门法治建设的进步程度。从过去地方法治建设推动的单向性工作思路，到地方法治建设的主观评价体系的构建，这的确是一种进步和提升。随着法治建设要求的不断提高，评价体系的社会参与度、中立第三方测评的介入度、公民客观评价的广泛性，以及体系设计的进一步科学化等都将逐步改变地方法治建设的质量和价值取向。二是地方法治建设工作的层层分解整合性。省以降所有法治建设目标的推动和工作的落实，被层层分解成形式化的工作要求和达致目标，经过上级主管部门或工作实施部门的主观评价及指标考核，最后整合成一个地区一个市县区法治建设绩效，并以主观的考核分数来排定其成效和业绩。地区法治化程度公民参与的绩效法治建设的社会评价绩效，以及法治价值理念导引下的公权力制约和私权利保障绩效等实质性目标，往往被面上的工作所遮蔽和淡化。与香港法治指数作一番比较的话，就会发现在指标设计的价值理念、评价条件和评估内容等方面确有区隔，这种差异既体现在经济、社会和文化发展背景下的实践性差异，同时也体现在制度机制等规范构建层面下的理念性差别。

（2）香港法治指数测评模式。也有两个重要特征：一是广泛的民主参与性。指标体系评价主体以公民的问卷调查客观统计数据为主，以法治建设工作有关部门的主观评价为辅。法治建设的绩效如何，不完全由有关部门来进行自我的主观评价，而是交由广大公民来体验和评判。二是地方法治状况评价的主客观结合性。对地方法治建设既要进行主观评价，又要进行客观评判。首先是问卷设计的科学公正。如我国台湾地区公共治理指标体系中七个一级指标测评系统，都与社会法治建设具有高度的契合性、实质性和针对性。在关于政府效能和政府回应力的测评问卷设计，在理念和价值取向上针对政府效能指标，除检视当前政府在总体及个体政策的施政成就外，亦将评估政府落实政策的能力及其施政方向的一致性等。而针对政府回应力，旨在检视政府之各项政策施行过程是否能呼应公民之需求，以及整体上政府的施政是否能接受、转化并调和公民之不同需求。这些测评和问卷设计的社会价值理念和人本价值理念是值得借鉴的。其次是问卷调查的可靠性和真实性。问卷调查对象以学术界、政府界和企业界人士为主，比例较为合理，保证了数据的完整合理真实和准确。再次是地方法治建设效果的社会回应性。通过测评指标体系的设计和问卷，能够将政府进行法治建设的社会反响和效果及时、准确和客观地收集和反馈出来，这一点不仅仅是指标设计本身优势的体现，更加重要的是这个体系背后的设计理念和价值取向。笔者以为，地方法治建设状况主客观评估有两个最重要的法理判准：一是公共权力的不当扩张和滥用是否得到有效的控制和约束；二是公民权利和发展自由是否得到有效的保障和维护。

3、个案解读和比较分析后的启示。三明与成都一样，从其评估体系中“依法行政”的指标设计理念来看，内容都与城市法治的方方面面相关，但偏重于法治部门对自身法治工作的推进所进行的项目分解，而忽视了公民对于法治建设参与主体和评价主体的作用和影响。这样的评估结果，最后很可能变成一个法治工作部门的自我主观的工作绩效评价，导致社会价值评判功能和公民参与功能的弱化。而“香港法治指数”的制定有两个明显的法理价值取向，一是从城市治理权力架构的进路出发，对政府行使权力的空间和范围进行规制和约束；二是从城市治理人权保障的进路出发，对公民基本权利和自由的保障。因此，“香港法治指数”主要是在四个主要方面进行的制度性考量：一是权力制约，在何种程度上防止和限制公权力的不当扩张和滥用；二是人权保障，在何种程度上保障和尊重人的基本权利和利益需要；三是司法公正，在何种程度上保障公民平等的诉权和诉讼效率；四是程序正义，在何种程度上保障当事人的权利和义务得以公平地对待和有效地履行。

三地法治指数模型，在体系和结构上有差别，在繁简程度上有差异。前两者法治量化考核侧重于形式正义，而后者则侧重于实质正义。各具特点，各存优劣。有以下三点启示：（1）评估体系是否科学合理，法治建设的现状怎样，绩效如何，都应该交由公众来评判和考量。法治指数设计和运作的科学性、社会性、合理性、操作性和现实性如何，有两个实践性标准：一是公众对这种法治指数设计现实性和合理性的评价和看法；二是公众在参与测评或问卷调查中的真实感受和态度。这或许可以为有些部门如何进行地方法治建设的绩效评价提供一个终极的参照和出发点。（2）衡量一个城市或地区法治状况有很多指标和方法，如果把这种考量作为一种手段的话，那么背后必有一种法律理念的支撑，这个法律理念对于法治指数的制定和实施以及效果将产生重要影响。“香港法治指数”的法理支持值得借鉴，它不是一种仅仅停留在法治工作的分解层面，去对工作体系作众多的切分和衡量，而是将目标定位在城市法治化程度上，这个法治化程度的衡量并不以政府做了多少法治工作为衡量标准，而是以城市法治状态为考量基点。有很多城市制定的所谓法治创建考核，与其说是法治测评体系，毋宁说是城市法制工作的绩效考核，与法治的实质要义和价值理念还有差距。（3）当然，目前内地与香港经济社会发展不在同一水平，法治纵深度还存在较大距离，但既然是对构建“法治三明”绩效测评体系和模式作一前瞻性思考，就必须在融合两者优势基础上，进行全面科学合理的考量，做到：法治部门对自身法治工作的推进与公众参与理念和操作实践两者的有机结合，“两个实践性标准”不可偏废。

二、构建“法治三明”建设绩效测评体系的基本原则

构建“法治指数”对“法治三明”建设绩效进行测评意义在于：一是可以监督公权力的不当扩张和滥用，保护公民私权利的行使；二是可以提高公民参与公共治理的范围和程度；三是可以为法治建设提供系统性的量化运作模式。不同的社会体制、文化背景、经济发展水平以及人文素质有可能导致法治建设绩效测评体系的不同架构、模式和内容；但是，法治是人类的普世价值之一，因此法治建设的评价也总会存在普适性和公共性的原则和基本内容。笔者认为，构建“法治三明”建设绩效测评体系应遵循以下五项基本原则：

（一）系统性与整体性原则。“法治三明”建设测评体系的构建应包括民主政治、依法行政、公正司法、公民普法和法制完善等子系统。必须从系统论的视角出发，对绩效评价指标作出整体的设计和分析。“法治指数”测评体系作为一个有机整体，要能反映和测度被评价系统的主要特征和状况，包含法治建设绩效评价的各个要素。

（二）民主性与开放性原则。一是测评指标设计的民主性和开放性，既要体现测评内容的针对性和广泛性，还要体现测评指标设计的公众参与性；二是测评主体的民主性和开放性，既要体现参加测评的被评价对象的信息公开，还要体现评价主体的多元性、代表性和广泛性，“法治三明”建设最直接、最有效、最真实的评价主体应该是广大的公众；三是测评运行机制的民主性和开放性，既要体现测评的多部门、多层次协作、合作的协调性，还要体现测评程序和过程的公正性和公开性。

（三）普适性与特殊性原则。普适性原则体现的是对地方法治建设评估标准的普遍性。一个地区或城市法治建设评估的核心指标具有一般性特征，对其他地区或城市也具有普遍适用性。而特殊性原则体现的是不同区域、不同对象、不同法治发展水平、不同经济和社会及文化发展程度的主客观条件下，构建针对性、典型性和指向性的特殊评估指标。一个完善的评估指标体系应该是两者的结合。

（四）可达性与操作性原则。目标的可达性表示测评体系构建要达成的预期目标，实施的可操作性则表示测评的各个环节和步骤的可进行性，并且能够达致测评体系构建的目标设计要求和测评对象的真实状况和数据统计。要把握两点：一是测评体系设计必须考虑到指标值的测量数据采集和汇总工作的可行性和可实现性，以解决好测评的定性分析和定量评估两者关系；二是每项指标设计必须考虑到现实针对性和可信度，解决好地方法治建设测评的公信力和权威性。

（五）静态性与动态性原则。静态性评价是对地方法治建设的现有水平进行评估，反映其特定时间和空间所存在的现实状况。静态性评价突出的是对一个地区或城市法治建设现状的评估，具有评估的现实显现功能。而动态性评价是对其纵向和横向发展预期进行的评估，反映的是未来的发展趋势和走向，具有评估的预测预警功能。

三、“法治三明”建设评估的目标及基本框架

（一）“法治三明”建设评估的目标设定。本文探索的“法治指数”建设绩效测评体系，本身并非单纯一组数据,而是蕴含一种社会法治发展的理念、一个动态体系的系统性工程。因此，需要把握好评估原则和尺度,进行恰当的顶层设计。

首先，要评估“法治三明”建设是否符合并贯彻了国家法治原则和精神。这就要求法治指数的建立，应把法治价值和精神内化为具体指标,形成具有法治价值内涵的指标体系，该体系能覆盖整个法律系统。其次,要评估“法治三明”建设是否符合法治的基本目标。法治的基本目标在于控权与维权，既使国家的权力得到制约，又能有效维护社会公民权利。因此,建立法治指标体系要围绕着法治的基本目标而展开。一方面评估有权力的主体是否依法行使权力，权力是否受到法律的控制；另一方面评估公民的权利是否能够顺利实现，其受到损害后是否能顺利得到国家的救济。再次，要评估“法治三明”建设是否融入地方元素，测量法治与地方文化和社会的融合度，以有助于法治在地方的推进和实现。最后,要评估“法治三明”建设的社会效果。即评估社会(包括官方和民间)对法治的接受和认同程度，并在社会行动系统中评估政府和公民是否依法治行事。

（二）“法治指标”设置的基本框架。围绕前述“四个基本目标和要求”,“法治指数”可以在法治的“文本—行动—观念”三个层面和框架内进行具体设置。其既可以对“法治三明”进行整体性评估,也可以就“法治三明”建设中的某一事项进行评估。

1、文本中的法治。“法治三明”建设的首要层面是制度建设。三明作为地级市没有立法权，体现法治精神的规范性文本是各级党委、政府制定出台的政策性文件。因此，文本中的法治作为设置法治指数的基本类型,首先要评估既有政策性文本的内容，即主要评估地方法治建设中规范性文件是否体现了法治的基本要素,既要看政府控权的思维和方案是否在文本中得到体现,也看在法律文本是否确认某些基本人权和价值。其次要评估地方是否实现了有法可依，促进地方发现法律和政策规定的缺失，并通过严格依法执政、依法行政和公正司法的方式实现地方治理的规范化和法治化。

2、行动中的法治。“法治三明”建设的第二个层面是如何确保法治的良性运行,即实现依法治行事。因此，行动中的法治作为建构法治指数的基本类型,一方面要评估地方政府层面的依法行事。即建立法治指数评估地方执政、行政、司法及其立法过程的法治化程度；另一方面也包括社会主体层面的依法行事。即建立法治指数评估各类社会组织及公众是否守法和依法维权。从操作性而言,行动中的法治指标更为复杂,但却是评估地方法治建设成效最为重要的一面。

3、观念中的法治。“法治三明”建设的第三个层面主要在于实现法治的大众化,其核心是如何让官方和民间共享法治的观念,实现理念中的法治转化为观念中的法治。法治最终能否实现，主要取决于能否在全社会形成法治的观念，进而达到对法治的内在服从。因此,法治观念的评估要从社会主体而不是从政府工作层面出发，一方面要评估国家公务人员的法治观念,另一方面也要评估社会公众的法治观念。对法治观念的评估可从普法的成效角度进行。

四、“法治三明”建设绩效测评体系目标模式构建的再思考

衡量“法治三明”建设绩效的标准和内容首先要由公众参与和认可，而不仅仅是某些部门封闭式的设计自我评价标准，或某些专家学者主观臆断的指标设计。虽然地方法治建设的经济和社会发展条件和对象有所不同，但普适性的能够体现公众意志或回应公众诉求的考量指标及其价值理念却是相同的。综上比较分析和思考，以及对“法治指数”构建基本原则的把握，笔者对“法治三明”建设评价体系的结构模型构建作如下前瞻性的补充和完善。

（一） “法治三明”量化评估体系及其结构模型。“法治三明”可以用 1、4、9三个数字来概括：“1”是指法治三明指数，这是对三明公民社会现状最概括的评价，即“用一个指数来度量三明的法治状况”；“4”是四个评估层面——市县（市、区）两级、市县（市、区）两级机关部门、乡镇街道、村和社区；“9”是面向公众的九种调查问卷，包括政府行政工作、司法工作、党风廉政建设、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、权利救济、安全感等九个方面。

围绕九大法治建设总体目标进行分解量化，并对市县（市、区）两级、市县（市、区）两级机关部门、乡镇街道、村（社区）四个层面的法治建实施量化考评，同时设计以上九方面的调查问卷，总分1000 分。该评估体系内容应涵盖经济、政治、文化、生态、社会建设的各个领域，做到横向到边纵向到底，立足三明特色，管用和可操作。在考核的操作上力求做到具体化、目标化、现实化。

（二）“法治指数”评估目标体系及其内容：

一是依法执政。它的主要标准和评估内容为：（1）各级人代反映民意的能力和程度如何；（2）政府机关和各社团组织在法律和职权范围内活动及其遵纪守法的程度如何；（3）政协、民主党派以及各社团组织在政治协商方面协商权利和权力得到多大程度的体现；（4）地方及其基层群众自治的能力和权利在多大程度和深度上得以彰显；（5）公民在宪法和法律范围内的政治自由和自我价值实现在多大程度上得到维护和保障；（6）公民在宪法和法律范围内政治参与的能力和权利在多大程度上得到维护和保障；（7）各级党委、政府反腐惩腐的力度和成效在多大程度上体现；（8）各级党政官员的清正廉洁程度；（9）公众对民主政治建设完善程度的综合评价。

二是依法行政。它的主要标准和评估内容为：（1）各级政府行政权力行使的实体性和程序性规范在多大程度上得到了完善；（2）行政职能设定和职能履行在多大程度上依法获得和依法行使；（3）行政执法体制和机制在多大程度上保障了依法行政职能的履行；（4）行政权力的不当扩张或行使在多大程度上得到监督和制约；（5）行政职能履行的责任承担在多大程度上和范围内得以体现；（6）公共信息在多大程度和层面上以及范围内依法向公众公开；（7）公共行政的行政能力和行政效率在多大程度上满足了社会发展的需要；（8）应对公共事件、突发事件以及回应社会的能力在多大程度上得以体现；（9）行政决策在多大程度上和范围内征求公众意见以及公民在多大程度上参与公共事务的管理；（10）公共行政职能在维护社会安全和谐有序上得到多大程度的体现；（11）具体行政行为和抽象行政行为在多大程度上依法履行；（12）政府及其职能部门的行政乱执法现象是否得到有效遏制；（13）政府的行政权干预司法的现象是否得到有效遏制；（14）对政府依法行政的综合评价。

三是公正司法。它的主要标准和评估内容为：（1）司法机关的实体合法和程序合法在多大程度上得以实现；（2）司法机关的司法职能在多大程度上促进了地方经济和社会的有序发展；（3）司法机关的司法效能在多大程度上保障了公民的合法权益；（4）司法机关的司法援助在多大程度上保障了弱势群体的诉讼需求以及落实“法律面前人人平等”原则的情况；（5）司法机关的司法事务在多大程度上独立运行而不受政治权力或人情关系的干预；（6）普通公民在多大程度和范围上参与了司法机关的司法事务；（7）司法机关的司法权行使在多大程度上受到合法的制约和监督；（8）司法机关和法律服务机构在多大程度上解决利益冲突和纠纷以及缓解社会矛盾；（9）司法机关队伍素质情况；（10）司法人才和法律服务人才的素质在多大程度上得到提高和合理配置；（11）司法腐败在多大程度和范围得到有效遏制；（12）司法机关的司法审判在多大程度上得到尊重和维护；（13）公众对本地区公正司法完善程度的综合评价。

四是公民普法。它的主要标准和评估内容为：（1）公民对“法治三明”“法治政府”“法治社会”的了解情况；（2）公民对法律体系和法律法规的知晓程度；（3）公民参与法制宣传、法律事务、法律活动的情况；（4）公民对自己拥有的基本权利和其他各项权利以及应该履行的各项义务的知晓程度；（5）公民的基本权利和其他各项权利在多大程度上得以行使或实现；（6）公民的各项义务和社会公德在多大程度上得到履行和遵守；（7）公民的权益诉求和社会矛盾冲突在多大程度上是通过诉讼途径或非讼调解途径解决；（8）公民日常行为的公共规则意识在多大程度上得以体现；（9）地方进行的公民法制宣传和教育在何种程度上体现出实际的效果；（10）公民遵纪守法以及道德素养程度的主客观综合评价。

五是法制完善。它的主要标准和评估内容为：（1）各项法规、规章的制定和实施在多大程度上，能够不受政治权力或利益集团的干预；（2）能够维护和保障社会公众利益及公民个人权益；（3）反映和体现了民意和民权；（4）能够与上位法不相冲突和保持一致性；（5）能够体现公民的积极参与程度；（6）起到调整利益冲突和社会矛盾的作用；（7）满足了公共利益和社会利益的需要；（8）体现了完备和系统化程度；（9）公众对法制建设（工作体制、机制及成效）和完善程度的综合评价。

(责任编辑 赵海鸥）