1578年的中国财政部

梁盼

古代“六部制”肇始于隋唐，自此，中华帝国的中央主要政府部门被固定为六个“部”，并一直袭承至晚清。户部是六部之一，原称民部，唐初为避李世民之讳而改之。户部是干什么的呢，就是为国家管理财政。而财政又是干什么的呢，按照现代国家来看，财政主要干两类事情，一是制定税政，二是搞预算和决算。预算是预期的收支情况，而决算是实际执行之后的收支结果。现代国家，预算与决算的周期一般为一年，称为“财政年”。

户部到底在干什么

1578年，即万历六年，帝国的最高领导人——皇帝朱翊钧，时年十六岁，少年天子，国泰民安。选择1578年，并不是因为这一年有太多的特殊性，如果硬要为其找一点不同之处，那就是当时首辅张居正的变法已然开始好几年，国家财政相对来说有所好转。但即便如此，明代的财政局面依然一片混乱。说白了，1578年只是我们认识明代财政部的一个切入口，也是窥探明代财政，乃至中国财政的一个横切面。

1578年的户部，作为明帝国的中央财政部门，下设十三个司，每一个司大体负责一个省。户部尚书是一把手，他的下面有两个副职，即侍郎。1578年，户部的尚书先是殷正茂，年中他致仕不干，由张学颜顶替。殷部长是一位军事天才，做户部尚书之前，他长期在广西等西南省份征讨帝国的少数民族反叛者，颇有成效，但他搞财政不怎么在行。

继任者张学颜被强势首相张居正所看重，张居正认为他有“算计”、有能力、有魄力来担任财政部长。后来张学颜也的确不负张居正所望，对全国的土地进行了一次“大普查”。

部长之下的司长被称为郎中，郎中之下有员外郎。帝国财政部看似层级分明，最高领导人也还不错。但实际情况是，整个财政部有编制的官员才区区几十人，加上160多个不入流的吏员，所有工作人员大体也就200人。要知道，明帝国可是当时世界第一强国和大国，它的财政部却是如此之袖珍。而且，即便如此，还有很多户部官员只是在户部挂名而已，实则在各省任职。

明代的户部还真有点像“小政府”的样子，但其绝对不是今天所谓“小政府大社会”的小政府。它的小，仅仅是因为它所做的事情很小，因为它不用制定涵盖全国、较为精致的财政政策与制度，把税钱都收入囊中，然后再统一分配。恰恰相反，明代的财政从来就没有过中央计划，它一年到头的工作便是把某项税收，就地直接送到需要开支的不同地方。

偌大的帝国，你看到的场景就是财政部虽然不做大事，但也出奇的繁忙，它要监督无数个大小数额不等的单项税款，送到无数个地方，有的还要跨县，甚至跨省。而区区200个人的部门，能监督得过来吗？结果就是整个国家的财政乱哄哄，毫无章法，效率之低下，显而易见。明帝国的财政部，没有总体中央财政，中央与各地方也没有较为明确的权利与义务关系。

据十六世纪晚期一位北京宛平的知县所言，他要按照户部的要求，把本县的某项税款送往27个单位，而这笔款项总共才不到2000两白银。这27个单位中，有的仅需1两，绝大多数单位收到的钱也不超过50两。1578年当然也不例外，帝国每一个省、每一个府、每一个县，都在上演这样的财政分配“传奇”。

没有预算的财政部

财政的一个主要工作就是搞预算，就是把将来一段时间内要花的钱和要收的钱都合计好，然后心里有底，该收就收，该花就花。然而，1578年的明帝国财政部却没有预算。它不做预算，既没有预期的收入，也没有固定的拨付。财政部要做的，或曰只能做的，是按照帝国最初的惯例和各地各单位的需要，把钱、粮和其他种类繁多的实物予以交付。

如果硬要为户部找一个有那么点预算性质的东西，那便是田赋在各地收缴之后，分为“起运”与“存留”两种类型。“起运”就是把田赋送到其他地方，而“存留”就是留在本县，作为地方政府的运行资金。

好像这还算“预算”了一下，但在实际操作中，从一个县起运的田赋，可能要送到府里，也可能要送到省里，用于各种临时性的需求，如赈灾与救荒，根本就没有一个固定的目的地。而原打算存留在本县的田赋，往往也动不动要供应县域之外其他地方。说白了，明帝国没有中央财政和地方财政的差别，中央财政就是摊大饼，扁平地摊到国家每一个大小不等的经济单位，或一个省、一个部门，或一个县，一个小家庭。

在1578年之前，中国社会就大踏步地从谷物经济过度到货币经济。但是，田赋的初级核算还是以谷物作为标准，然后再折换成白银货币。所以，田赋的收缴依然能以大米来衡量。按照明代《续文献通考》的统计，1578年明帝国的田赋收入大约为2660万石大米，这些田税收入是如何分配的呢？

首先，标记为“存留”在本地的为1170万石，由纳税者直接送往北方国防边镇的是330万石，送给陪都南京的为150万石，再有送给明朝宗室贵族的为57万石，最后剩下的就是运往北京的953万石，大概占到田赋总收入的三分之一。

但是，千万不要认为这953万石大米全都是由中央财政部所掌控。首先，有大约250万石的大米是京城官员和政府雇员的口粮，约150万石是储备粮，然后皇帝本人再独占400多万石（折换成白银），另外皇宫的开支90万石（折换成棉布等物质），中央个别机构的需求21万石。最后，留给帝国财政部直接支配的田赋才区区37万石。

1578年，1石大米价格约为0.7两白银，37万石大米仅值钱不到25万两。在大陆型的农业国家，田赋本来是第一大税种，但明代财政部能够自己掌握的田赋还不足25万两白银。其实，如果户部能够统一调配田赋，那么1578年，光田赋一项，它可以掌控的资金就高达1862万两白银，而实际上却不足25万两。

毫无疑问，户部可有可无，没有它，首相张居正也可以组织一个小规模的财政班子，把大米分配好。帝国财政的这种匪夷所思，其实与它的缔造者明太祖朱元璋的性格与气质有很大的关系。朱元璋出身贫寒，仇富心理极强，他追求的是“不患寡而患不均”的经济理想。

如何实现这种扁平化的平均主义？主要的办法就是政府不作为，尤其是财政上的不作为，既不进行统一预算，也不把纳税人的钱投入到公共基础设施建设和技术革新中去。因为，只有财政机构的内敛、收缩、琐碎和无为，才能普遍地减弱国民对财富的追求与憧憬，最终才可能形成举国上下的贫穷“平均主义”。

从朱元璋建国到1578年，大明王朝已走过两百多年，但国家“不患寡而患不均”的财政经济性格基因，即便有张居正的变法，有户部尚书张学颜的励精图治，也根本无法阻断。

赤字从何而来

1578年，明帝国的首相与户部尚书都在为钱发愁，也一同在绞尽脑汁为政府创收，但户部的收入——田税、食盐专卖的税收、商税等——全部才近356万两白银。而同年必须从户部拨付的款项则为近390万两。可见当年居然还产生了约33万两的赤字，都快占到总收入的10%了。

要知道，1578年，努尔哈赤不到二十岁，远未在明帝国的东北边疆发起挑战；而李自成还没出生；还有万历三大征，也未开打。按理，帝国军事上的开支并没有骤涨。这些倒还是次要的，关键是户部也并未如现代国家那般，投入过多的资金搞基础设施建设。

那么为何会产生赤字呢？

难道是帝国的各级官员都中饱私囊了吗？贪污是存在的，但绝对不至于把国家财政搞得如此狼狈。主要原因是帝国所谓的“仁政”。从太祖以来，中央政府和户部都尽量克制对税收的欲望，到了1578年，情况没有发生太大变化，只要能维持政府最基本、最粗放的运行，税收就可以保持很低的水平。田赋自不待言，为了照顾“小民”，体现政府的儒家关怀，就必须很低，尤其是明代的田赋，在朱元璋的“体恤”之下，从一开始就把税负的调子定得很低。而这就是古代总被人念兹在兹的道德化统治手段，而其另一面却是排斥技术革新与国家投资。商税等其他各类税收与田赋一样，也总是能不征收就不征收，能少收就少收。

即便如此，假若全国所有的田地都能纳税，那财政也不至于如此紧张。道理很简单，有太多的田地被人为“消失”了，根本就常年不纳税。土地的兼并在1578年早已非常严重，自然而然，隐瞒田地的人不是小农，而是豪强与权贵。而1578年，帝国的户部正在强势首相张居正的主导下，重新丈量全国的田亩数量，结果是，陆续从隐瞒田亩中清查出来的“新田亩”少说也高达3亿亩，而帝国户部长期以来所掌握的纳税田亩，才4亿多亩。这不仅把当时的人吓一大跳，也让今人分外诧异。

其实，不用诧异，明帝国的户部长期以来就对这些基本问题无能为力，它总是得过且过，只要能保障皇室的高雅生活和各级官员表面上的低工资，同时让百姓有基本的口粮，让北方长城一线抵抗蒙古人的边防将士有饭吃，其他的事情它就基本不管了，它也管不了。1578年是这样，在之前也是这样，在之后，张居正改革为这个帝国带来了一丝曙光，但最后被证明是回光返照，大明王朝马上就会在财政上遭遇极大的挑战，以至于最终丢掉它的帝国。

（作者为北京农业职业学院教师，专栏作家，文化学者，出版策划人）