京津冀一体化“四步走”

孟祥林

30多年来，有关“京津冀一体化”发展的问题主要停留在理论层面，专家学者从很多方面对该问题进行了论证，诸如“环京津贫困带”、“灯下黑”很多提法都是围绕京津冀一体化问题提出的。

在20世纪90年代以来中国城市化进程进入发展快车道后，京津大都市迅速膨胀，城市扩张速度慢与城市吸纳生产要素速度快之间形成了尖锐矛盾。在行政区划约束下，京津迅速发展与“环京津贫困带”之间形成鲜明对比。

北京发展较快的方向是向北和向东，这在很大程度上进一步增加了北京发展空间的紧张程度。在北京发展的过程中，会进一步强化与天津的融合度，在京津之间形成了“双核”发展格局，但大城市与广大的河北省腹地之间并没有形成很好的互动。根据大城市发展的一般规律，大城市发展到一定程度时，就需要将职能向外疏解，在周边一定空间的腹地内形成环绕大城市的卫星城市。京津的职能向外分解不能囿于行政区划，需要在突破现有行政区划的基础上与保定、唐山等河北省区划内的城市形成互动，这是缓解大都市城市病，并拉动环京津地区发展的重要举措。

京津冀发展的不均衡状态

北京、天津和唐山是高速发展地区，石家庄、秦皇岛、廊坊以及保定部分地区属于中速发展地区，保定部分地区、沧州、衡水、张家口和承德等地区都属于慢速发展地区。在京津冀地区，京津两个大都市高度发展的同时，却在周边区域存在一个相对贫困的环状地带，在南北两个方向上将两个大都市包围了起来。人们在关注“环京津贫困带”问题时，实际上更多考虑的是京津以北的贫困带，而京津以南的沧州、衡水等区域构成的京津以南的贫困带较少顾及，这两个贫困带都应该属于环京津贫困带的范畴。从这个层面看，京津冀一体化的实质应该是在京津冀更大区域内实现区域经济均匀发展，在将京津相对拥挤的资源向外围分解的同时，环京津地区的发展状态得到整体改善。

京津冀原本同属一个行政区划，在空间上毗邻，在文化上相容，在经济上有密不可分的联系。由于行政区划的限制，三地在资源富集能力以及对其他区域的影响力等方面都有显著差异。三地之间进行一体化发展存在着诸多影响限制因素：

1.行政区划约束。行政区划是制约三地进行一体化发展的关键因素。京津两个城市独立为直辖市并且河北省省会搬迁到石家庄后，河北省的发展局面发生了很大改变。首先，河北省由原先的“实心拳头”变成了“空心拳头”，这个“空心拳头”实际上将河北省分成北、东、南三部分，三个区域处于分散状态，不能形成聚合整合优势，河北省在区域经济发展中需要重新布局重心。

2.区域重心不合理。区域的经济重心一般应该与地理重心相一致。虽然保定在地理上位于河北省的重心，但已经不是行政中心和区域经济中心。石家庄虽然是河北省的省会，但在地理上并不是河北省的区域重心。石家庄位于冀中南地区，虽然是河北省的行政中心，但并不能发挥区域经济中心的作用。河北省区域存在着“行政中心”与“区域经济中心”的不对称问题，这会导致区域经济发展的很多方面不能理顺，延缓区域经济发展速度。

3.小城市密度分布不均。京津行政区划内的小城市分布密度较高，而环京津区域（主要是“环京津贫困带”区域）的小城市密度较低，这种局面使得京津与环京津地区进行区域经济合作的难度加大。城市是一个区域的核心，不同规模的区域应该有相应规模的核心城市对腹地经济发展起到拉动作用。近京津的河北省区域城市化程度较低，“市辖县”机制与京津区域内的“省辖县”机制下县级行政单元的发展力度存在较大差异。

4.交通体系不完善。京津冀区域有相对密集的交通网络，尤其是北京、保定、石家庄一线，三个城市已经由主要交通干线串联在了一起。但区域经济发展的步骤在于：连点成线、以线带面。就京津保、京津石两个三角形地带而言，虽然京保、京石已经连接在一起，但津保、津石之间还缺乏高效的交通网络。石家庄、保定都具有“对接京津”的城市发展战略设想，但由于津石、津保间缺乏高效的交通网络，致使京津保与京津石并没有互动起来。

5.缺乏一体化的软件环境。在京津冀区域，京津两个直辖市较河北省有更大的吸引力，经济资源在京津的富集程度更高。在聚集效应作用下，资源在京津能够获得更高的边际收益。在利益驱动影响下，近京津的河北省区域的资源也具有向京津富集的趋势，以便能够获得更高的边际收益。资源在京津冀区域内得以均匀化布局的前提是三地经济发展的软环境相对一致，金融服务、教育资源、通讯服务、区域政策等各个层面必须实现“异地同城化”。

6.行政对接力度不高。京津周边的保定、石家庄、承德、张家口等都提出了“对接京津”发展战略举措，这种“对接京津”都是以“服务京津”为前提的，并没有在京津冀之间实现互动。近京津的河北省区域与京津之间长期以来的单向流动局面，形成了大都市与其周边区域间的经济落差。变“对接京津”、“服务京津”为“京津冀互动”是实现京津冀一体化的关键，而这要以强化三地间的行政对接力度为前提，将三地对接由“民间对接”变成“官方对接”，三地通过优势互补使区域经济发展的边际成本降低。

京津冀一体化“四步走”发展框架

京津冀一体化是区域经济发展的客观要求，只有这样才能够充分整合京津冀三地的优势，产生资源的整合聚合效应。但是京津冀一体化，并不是平均用力的一体化，由于河北省呈现南北方向长条形状，京津位于河北省的北部区域，所以在京津冀一体化进程中，需要采取分步实施策略，通过由近域带动远域、由小区域带动大区域的方式，逐步实现京津冀区域经济一体化发展进程。

（一）第一步：“京—津—廊”一体化

廊坊位于京津之间，由于历史原因被分割为两部分：其一是京津之间的廊坊，其二是天津以西的廊坊（如图1）。就目前的发展状况看，京津之间的廊坊较天津以西的廊坊具有更好的发展态势。廊坊几乎位于京津的中点位置上，区位优势得天独厚，使得廊坊很早就融入了京津城市圈。在计划经济体制下，廊坊虽然位于京津之间，但迫于行政区划的限制，廊坊需要在河北省行政区划内寻求发展出路，与京津的近邻优势并没有成为经济优势。随着京津两个大都市影响力逐渐增强，廊坊能够更多感受到来自京津的影响。在以京津为双核的华北城市群中，廊坊首先成为了疏解京津职能的首选区域。京津廊的一体化进程为京津冀更大范围内的一体化发展提供了经验，使河北省近邻京津的区域能够突破硬区划约束进而建立经济联系。前文述及，天津以西的廊坊较京津之间的廊坊发展势头较差，原因是多方面的，除了行政区划方面的原因外，还有“同城交通体系”不完善的问题。京津之间的廊坊由于处于重要交通干线上，发展基础较好。天津以西的廊坊，目前虽然霸州与天津之间基本建立起来了同城交通网络，但霸州对周边区域的影响力还比较小。霸州与保定、北京之间还缺乏方便的交通干线。所以廊坊虽然面积较小，但在发展状态上并不均匀。在京津廊一体化进程中，天津以西的廊坊是一体化发展的重点。

（二）第二步：“京—津—唐—保”一体化

“京津唐保”一体化是京津冀一体化的第二步。这个步骤应该是京津冀一体化发展的真正开始，在该步骤中，需要构建以京津两个大城市为核心的“双核+双子”模式的城市发展体系，将京津唐保四个城市紧密融合在一起。

1. “京—津—保”一体化。保定是从北京向南出发的第一个中等城市，有“京南屏障，华北干城”的美誉。从图1中可以看出，保定位于河北省的中心位置，并且与京津石距离相当，在沟通京津石的过程中发挥着桥梁作用。京津保几乎构成等边三角形，这个三角形的“京保边”和“京津边”发展是不对称的。“京保边”依托重要交通线，已经发展出了很多小城市，形成了串珠状城市的发展格局。自北京行政区划向南，依次有涿州、高碑店、定兴和徐水等小城市，在这些小城市中，高碑店和涿州发展速度很快。保定的“城市向北”发展策略，能够将保定的发展势力向北与北京对接，使得徐水、定兴以及高碑店等小城市能够更多地接受保定的影响。北京功能向南疏解的最好选择就是保定。在交通条件逐渐得到改善的情况下，京保可以实现“异地同城化”，北京的职能向保定疏解，保定的经济发展提升力会得到强化，北京的拥挤程度也会相对降低。

相对于“京保边”，“津保边”的交通系统稍微有所逊色。在“津保边”上，目前霸州已经纳入了“天津城市圈”中，但是霸州与保定之间还没有方便的铁路交通。尽快将保定与霸州联系在一起，就可以在津保之间建立起联系。根据前文，目前廊坊的发展重心在京津之间的廊坊部分，天津以西的廊坊在这种发展格局下就被边缘化。这需要强化行政力量在区域经济发展进程中的影响作用，在天津以西的廊坊区域内，逐渐强化霸州的影响力，将霸州逐渐打造成为廊坊区域内的“南中心”，承接天津的经济影响力，并将保定与天津连接在一起。在霸州的影响力逐渐增强的同时，尽快建立霸州与保定之间的铁路交通。在“京津保三角形”各条边上，无论是沿着顺时针方向还是沿着逆时针方向，三个城市之间都可以建立起紧密的联系。三地虽然分属不同的行政区划，但方便的交通体系实际上能够在三地之间实现同城化。京津保的迅速发展，可以拉动三角区域内更多小城市发展，对保定与石家庄之间的区域以及沧州、衡水等都能够形成较大影响力，成为京南区域经济发展进程中的核心地带。

2. “京—津—唐”一体化。唐山是京津东侧的第一个中等城市，在空间上与京津形成鼎足之势。从图2中可以看出，京唐间的距离较津唐间的距离稍远，这是唐山与北京建立空间联系的不利方面。目前京唐之间建立联系必须绕行天津，所以“京津唐三角形”实际上并没有形成，京津唐之际的联系是建立在“京→津→唐”或者“唐→津→京”曲线上的。三角形没有完善，三角形包围成的腹地就没有得到深入发展。“双核+双子”模式下的唐山“东子”子城市团就没有形成。为了强化唐山对京津职能的分解能力，需要在津唐、京唐之间强化过渡性城市的发展。例如京唐之间的宝坻、津唐之间的宁河等城市，在京唐、津唐之间都可以起到过渡作用。相对于“京津保三角形”而言，“京津唐三角形”区域内的小城市发展程度较低。充分发展宝坻和宁河，可以在一定程度上缓解“京津唐三角形”的这种发展局面。同时在宝坻与宁河得到充分发展后，这两个小城市与廊坊可以形成“京津唐三角形”中间的一个“小三角”。在图2中，“京—津—唐”构成联系北京、天津和唐山的下三角“▽”，“廊—宝—宁”构成了联系廊坊、宝坻和宁河的上三角“△”，两个三角形相互穿插，上三角镶嵌在下三角内，成为下三角形的核心，上三角形三边上的三个小城市在下三角形的三边中起着重要的承接作用。

（三）第三步：“京—津—石”一体化

京津石一体化是京津冀一体化进程中的第三步，在图1中可以看到，由北京、天津和石家庄构成了“京津石三角形”，京津石构成的三角形区域如图3所示。这个三角形的“京石边”是“京津保三角形”京保边向南的延伸，在“京保边”的基础上经过定州、新乐、正定等小城市与石家庄紧密连接在一起。与“京保边”相似，京石边目前发育较为完善，京石之间已经发展有不同层级的城市。石家庄作为河北省的省会城市，在“大石家庄”的发展框架下，已经初步形成了以石家庄为核心的层级化城市体系发展格局：第一层城市体系是石家庄及其周边的栾城、藁城、鹿泉和正定；第二层城市体系是在第一层城市体系的基础上，在石家庄、保定与邢台的部分区域之间建立更广泛的城市联系，影响范围包括保定区域内的望都、定州、安国，石家庄区域内的辛集、新乐、晋州，邢台区域内的临城。“大石家庄”的发展构架，能够以更强的势头与京津大城市相呼应。“京津石三角形”的“京石边”目前发展比较充分。“津石边”相对比较滞后，在“津石边”上目前还没有形成完善的交通系统。从图3可以看出，津石之间建立联系的通道有三条：第一条即“石家庄—辛集—衡水—吴桥—泊头—沧州—青县—天津”，这是最远的一个交通通道；第二条即“石家庄—辛集—衡水—深州—饶阳—肃宁—任丘—霸州—天津”，这条通道较第一条通道稍近，但仍然不是最经济的交通线路；第三条即“石家庄—无极—深泽—安国—高阳—任丘—霸州—天津”。第三条线是最经济的，但目前仍未形成，石家庄与天津之间缺乏“经济交通线路”，二者之间联系的通达性受到严重影响。第三条线路中，实际上只需要连接“石家庄—无极—深泽—安国—高阳—任丘”之间的交通线，就能够完善津石之间的交通系统。“津石边”得以完善后，就在“京津保三角形”的基础上形成了完善的“京津石三角形”。这样就在京津的南侧区域形成了两个次级核心城市，并由此形成两个次级核心城市体系，在将京津的职能很好地疏解到河北省更大腹地的同时，对周边区域形成经济辐射。为构建“石—济”（石家庄—济南）双核城市体系奠定基础，同时也为以郑州为核心的“中原城市群”起到很好的承接作用。

（四）第四步：“C+C”发展设计

“京津保三角形”、“京津石三角形”是京津冀一体化发展的重要步骤，两个三角形可以对周边更大区域产生较强的经济影响，在“三角形”的北侧可以缓解“环京津贫困带”与京津之间的发展差距问题，在三角形南侧可以拉动衡水、沧州、邢台等区域的发展。如图1所示，京津冀一体化的第四步实际上就是对图上的两个“C”区域产生深入影响的过程。北侧的“C”环是“环首都贫困带”区域，南侧的“C”环是“冀中南贫困带”区域。自从京津独立为直辖市后，京津冀的区域经济发展进程就进入了不同的轨道，京津两个直辖市一直保持较高的发展速度。京津两个直辖市在整个区域中的核心作用逐渐凸显出来，直辖市的优势以及首都的优势使得资源的聚集效应在长期内超过聚集效应。自从20世纪90年代中国的城市化进程进入发展的快车道以来，京津的城市规模扩展速度呈现加速发展趋势，京津的快速发展与京津周边的慢速发展之间形成了鲜明对比。在京津的快速发展进程中，大城市的问题也逐渐暴露出来了。京津冀区域经济一体化问题逐渐进入议事日程。

根据前文，京津冀区域经济一体化需要分布走，但是最终的目标是要在京津两个核心城市的影响下，在京津冀区域内逐步形成“双核+双子”的城市空间结构，继而在该区域内形成更多的“城市子团”。北侧的“C”环包括了承德、张家口以及保定的24个贫困县，在京津冀一体化发展思路下，京津与“环京津贫困带”区域逐渐突破硬区划的限制，通过不同形式的资源整合方式实现京津冀协同发展，不断提高“环京津贫困带”的发展势力，弱化“环京津贫困带”与京津之间的差距。南侧的“C”环是由邢台、衡水和沧州等形成的环状区域，该区域与京津的空间距离较大。京津对该区域产生影响需要以“京津石三角形”为依托。该“C”型环涉及的区域由于发展基础较差，需要通过行政力量进行强化，衡水在该区域处于地理中心位置，不但位于邢台与衡水之间，而且能够与保定和石家庄构成鼎足发展局面，同时还可以与德州建立联系，为构建“石家庄—衡水—德州—济南”城市链奠定基础。“南侧C环”的发展，从长远发展看，可以搭建京津冀城市群与山东半岛城市群沟通的平台，为推动冀南和鲁西区域的发展提供支撑。

（作者为华北电力大学副教授）