走出土改僵局

党国英

农村建设用地管理改革的确有若干令人左右为难的困扰。现行制度的主要缺陷，一是农民宅基地及住房被一刀切地禁止入市交易，使农民的财产权严重贬值；二是对农户实行无偿的宅基地划拨供给政策，造成土地资源的严重浪费，并在实践中越来越难以落实，产生了大量历史遗留问题；三是农村建设用地管理失序，未能将村庄用地有效地纳入国家土地用途管理体系，且对农村宅基地与经营性用地流转交易实行不同政策，不利于提高农村建设用地的使用效率，也不利于乡村建设。

现实的困境

建设用地管理政策游移不定，与管理层对农地保护这件大事不放心有关。现行基本农田保护制度对耕地保护作出了贡献，这应该承认。但随着地方政府权力增大，市场化改革深入，现行制度的弊端越来越明显。主要弊端是两个：一是基本农田的地块零碎，划定因素复杂，政府监管的参数过多，监管操作的难度大。按我的调查，基层政府有很多办法规避监管，上级政府真正落实监管很难。我在某地的大山头上看见过基本农田保护标记牌，可是那里的农民几乎悉数出走，而土地的综合条件并不具备产生有竞争力的农业。这种“占补平衡”所产生的基本农田没有什么意义。二是基本农田与其他类型的土地犬牙交错，以致不可能对基本农田做专业化的监管，相对独立的监管体系也难以建立。由于这两个缺陷，农地保护效率不高，中央政府也不敢放权让地方管理农村建设用地。基本农田与建设用地之间，如同羊面对老虎，中央政府不束缚老虎的四爪，羊就没命了。

但是，管好农村建设用地也非易事。中共十七届三中全会就提出要建立城乡统一的建设用地市场，操作起来似乎不容易。通常理解，包括乡镇企业用地的全部村落占地是集体建设用地。如果这些土地全部入市，用于非农村产业发展，的确会有麻烦。一是这些土地面积巨大，全国总量在2.5亿亩左右，是现在城市建成区面积的4倍以上，以一半面积进入非农产业开发，就很不得了。现在城市建成区的经济密度本来就很低，浪费严重，按说不必要大幅度增加土地供应。二是村庄建设用地分散、地块小，用于一般工商业和住宅区建设大多不合适；如果简单入市，一些村庄很有可能被大资本改造成私人庄园。笔者在某地遇到一个案例，一位房地产开发商买下全部农舍，让农民出走，村庄就变成了“度假”产业用地。那里没有什么人来度假，其实也就成了私人庄园。中国决不需要那么多村庄发展乡村旅游。三是主要农区的村庄如果被开发，周边的农田就岌岌可危，被蚕食、污染是免不了的，监管成本会十分高昂。

所以，整体将农村建设用地推入市场，确实有麻烦，政策上不好操作。于是，这项工作在5年里基本没有进展。

十八届三中全会的文件又提出这个改革目标，但为了守住农地保护目标，会后宣传的实际的改革目标后退了一步，只讲“集体经营性建设用地”进入市场，把农民的宅基地排除在外了。但这个意见也有问题。从全国来看，经营性建设用地多的地区，主要是发达地区，但那里其实已经没有多少可入市的土地，连农民的宅基地也变相成了“小产权房”的建设用地。在欠发达地区，则没有多少经营性建设用地，因为，乡镇企业不曾发达，用过的经营性建设用地，后来也多变成了宅基地。所以这个政策对它们没有多大意义。再者，在一个村庄里，有几块所谓经营性建设用地可以交易，也可能得到开发，提升了价值，但更大面积的农户住房占地不得流转，谁敢冒险去流转农户的房屋？怎么去流转？一片破旧农舍在那里，零星几块所谓经营性建设用地即使建设了什么物业，也有景观的不协调性，谁又愿意当业主？可见，这个思路不大切合实际。

农业保护区设想

解决这个问题的办法，需另辟思路。笔者的意见是调整大的土地用途管制办法，实行农业保护区制度；在农业保护区内外对村庄占地的管理实行不同政策。

农业保护区是指国家划定的农业发展的专属区域。它应由国务院按照农业现代化的总体要求确定总规模并批准设立，由县级政府直接管辖。可在全国现有农区范围里划定农业保护区总面积25亿亩以上，超过基本农田总面积。今后还可通过荒漠治理发展新的农业保护区。县域内的农业保护区总面积不得小于县域内现有基本农田总面积。农业保护区在空间上应有连续性，避免现有基本农田零散划定的弊端。每个农业保护区的最小面积应在1000公顷以上，可以包括村庄、道路、河流、荒地和滩涂等。农业保护区的最大面积不设上限，但最大不应超过县域面积。对农业保护区的划定还应该有更详尽的规范，这里不一一列述。

这个建议的核心是两点，一是在空间上连续地、大面积地圈划适合农业或可能适合农业的区域，作为农业保护区。针对农业保护区，建立新的管理体制，甚至实行新的科层设置、新的行政区划制度。二是对农业保护区之外的土地，中央政府大幅放权，由地方按照中央的国土主体功能区规划意见及有关法律，自行制定规划，自行确定建设用地使用计划，中央政府不再搞“指标管理”。同时，应要求地方政府的土地规划坚持民主化、法制化、科学化。为此，中央政府要通过立法、修法，对地方政府的行为作出一般性约束。

有了农业保护区制度，农村建设用地管理难题就好解决。

对于农业保护区（以及其他国家法定保护土地区域）之外的土地，由省级以下政府在国家主体功能区建设规划约束下，制定地方性土地规划管理方案，省级方案一次性报请国务院审批，省级以下非农用地规划管理方案的制定及具体实施不再报国务院审批。这类区域的农村建设用地统一纳入地方政府土地规划管理体系，实行同地同权。这类区域的村庄用地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市，不再区分经营性建设用地与非经营性建设用地。

在农业保护区内，村庄全部占地不得用于非农产业开发，农民的宅基地可以继承，可以依法流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户，当其宅基地被复垦为农田时，应按照当地相近的建设用地交易价格予以补偿。农业保护区内的村庄宅基地的管理办法，由国家农业保护区制度做出具体规定。

停止农村宅基地的福利性无偿划拨，用多种办法解决历史遗留问题。例如，可以规定从2015年起，停止对农户的福利性宅基地审批划拨。对于2015年前符合申请使用宅基地条件但未获得宅基地的农户，政府采取多种办法协助解决其住房问题。一是鼓励有条件的年轻农民使用父辈的宅基地重新建设适合多代人口分居或合居的房舍；二是通过建设农村养老中心，将长辈腾出的房屋转给年轻农民；三是在乡镇范围异地集中建设房屋，以有吸引力的价格出售给年轻农民居住；四是由政府有偿赎回符合条件的农户的宅基地申请权利。这几种方式要统筹考虑，确保在农村地区“居者有其屋”。实施这些措施时，地方财政可对农民给予必要补贴。

在农业保护区内，还要实行鼓励宅基地减少的政策。对于脱离农业的农村原住民，可以用经济办法鼓励他们离开农业保护区，例如，复垦的宅基地按建设用地的价格给予补偿。但本着“原住民优先”的原则，决不能强制他们离开农业保护区；直到他们故去，在其宅基地继承问题发生时，才可按一定程序变更土地用途。农业保护区内只对专业农户的农舍建设采用较为宽松的政策。

或可打破僵局

以建立农业保护区制度为核心，果真容易解决我们所面对的难题么？笔者对此很自信。因为农业保护区是在空间上连续划定，边界清晰，范围广大，监管参数会大大简化。又因为空间上的连续性，有利于建立独立的区域管理机构，使其不再与GDP挂钩，不再与基层政府形成“狼与羊”的关系，农地保护的效力会大大提高。特别是在中央放权以后，逼使基层政府认真规划利用自己可管控的区域，自主权增大，同时也打破蚕食耕地的幻想，使得各方面相安无事。

空间上连片划定农业保护区后，其中会有河流、道路、未利用土地等元素，这使得全国农业保护区划定的总面积要大出基本农田许多，例如，因为区内不允许搞非农产业，道路可以修窄一些，其他基础设施也可简便一些，再加上荒地的整合，实际农田可以显著增加。

这个意见也不会引起操作上的难度，无非就是需要协调几个方面的管辖权。中央建立“全面深化改革领导小组”以后，会加强部门间的改革动作协调，我们更可乐观。至于农民利益，只会增加，不会减少。有了农业保护区制度以后，国家支持农业的政策更容易落实，土地在哪里，农民在哪里，要比现在更清楚，支农资金会使用得更有效率。此外，按这个意见，在一定时期内，建设用地的价格会下降，农地价格会上升，它们之间会有一个平衡，人们担心的“地价差”的问题会缓解，农民不会再有心理上的落差。