新型城镇化建设与农民工市民化的战略选择

周 平

(山东财经大学区域经济研究院，济南250014)

一、引言

我国2011年城镇化率首超50%，2012年城镇化率提高至52.6%［1］。城镇化发展速度较快，但发展质量有待提高，这是目前我国城镇化建设中存在的主要现实问题。2012年12月，在中央经济工作会议上，首次采用新型城镇化的提法，同时提出城镇化建设新目标。城镇化建设是我国现阶段经济社会发展中一项重要的系统工程，其中农民工实现市民化是完成这项工程建设的重要途径。农民工市民化是特定历史条件和国情背景下，受经济、非经济等诸多因素影响的复杂社会变化过程，也是伴随人力资本的积累、社会经济发展与进步的必然过程。在此背景下，本文从农民工市民化视角，在明确我国新型城镇化战略意义和战略选择基础上，从城镇化发展，改革创新城镇管理和治理模式、加强社区建设、市民化制度创新以及市民化资本资金管理等方面，提出了加快推进农民工市民化进程的战略策略。

二、农民工市民化视角下的新型城镇化战略

(一)新型城镇化的战略意义

新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展的城镇化建设道路。其建设战略上，由过去片面注重追求城市规模无限的扩大、空间任意的扩张，转变为以提升城市的文化、公共服务等内涵的核心，使城镇真正成为具有较高品质的适宜人居生活的场所［2］。

(二)新型城镇化的战略内涵

从综合视角看，新型城镇化基于集约、智能、低碳的发展方式，高度关注农村劳动力转移人口的市民化，着力解决长期以来城镇内部存在的二元结构问题，实现以人为本、农民市民化、城乡一体化统筹发展的城镇化。从以人为本视角说，新型城镇化的实质是通过实现全面协调、集约高效、人文活力和公平共享，增进城镇居民幸福感。不仅要增进市民幸福感，农村劳动力转移人口也能获得相同的幸福感受。从农民市民化视角看，城镇化根本目的之一，是促使更多的农民移居城市、融入城市，享受正常的市民生活。因此，市民化是建设新型城镇化过程中面临的最大挑战，也是通过城镇化扩大内需的关键。从新型城镇化主要特征看，人的城镇化是其核心。要以改善民生、提高民生水平为根本目的，不可单纯追求城镇化速度，而需要更加关注这个进程中人的生活质量的提升。有鉴于此，与一般意义上的城镇化相比，新型城镇化建设更加强调内在质量的全面提升，以推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，即新型城镇化建设的根本要求是不断提升城镇化建设的质量内涵。在这个过程中，从我国的现实出发，主要以农民工形式存在于城镇内部的农村转移人口的有效市民化将成为新型城镇化战略成功的必要条件。

(三)新型城镇化的战略取向

新型城镇化发展战略中，与农民工市民化相关联的内容主要集中于以下4个方面:

1.提高城市群承载能力。城市群是城镇化建设的主要载体，也是我国社会经济发展的重要支柱。未来产业结构的调整、农民及农民工的市民化主要依靠城市组群来吸纳。在这个过程中，一方面要引导人口向城市群内部转移，另一方面要引导产业向城市群外部转移，形成双向对流格局。当然，我国潜在市民化人口众多，既不能把城镇化等同于建设城市群，也不能对城市群人口吸收作用做夸大预期。

2.提升城镇化均衡发展水平。城镇化建设是一个较长期的工程，这个过程中，只有均衡协调发展，才能使城镇化具有速度和质量协调发展的稳定特性，才能具有发展持续性。因此，国家层面上，依靠城市群有序推进城镇化的同时，注重人口分布的均衡性，推进地级、县级城镇化建设，加快中西部地区城镇化进程，沿着层级并举、均衡发展的城镇化建设路径，特别是依托县级区域建设不同规模的城市，优化城镇化地理空间布局。

3.强化城镇化社会管理。城镇化建设并非简单等同于经济建设，其建设的基本任务定位于社会建设，农民工市民化在选择定居地同时，重要的是获得享受相应公共服务的权利。同样，新型城镇化建设也不是单纯的投资拉动，而是具有强大社会投资拉动的特性，它不能忽视公民社会建设，要与公民社会建设紧密结合，成为公众事务公共参与的可行途径。

4.实行城镇多元化建设模式。推进新型城镇化要立足于我国现实情况，探索循序渐进、因地制宜之路，实行多元化建设模式，注重城镇化建设的人文特质，形成富有地域文化特色的城镇风景，塑造具有高度包容性和深厚文化内涵的城市形象。

三、限制大城市，壮大中小城市，推动农民工市民化

2008年底，我国共有城市655座，其中，地级及以上城市287座，县级市368座。到2011年底，这个数字并没有太大变化(658座)，其中地级及以上城市288座，县级市370座［3］。但从基于人口规模的城市等级看，等级间隔存在扩大趋势，城市人口规模分布呈哑铃状，存在较为严重的城市“超大型”和“超小型”并存的现象。如表1所示，人口规模100万及以上的大城市的数量增速较为明显，而50～100万以下的中等城市的数量增速明显放缓，20万以下的微小城市数量大幅增加。现在我国的城市规模结构中，部分一线城市人口规模过大，县级市人口规模相对较小。例如，2011年底，上海市常住人口超过2 300万人，广州市常住人口也达到1 270万人;2012年初，北京市常住人口突破2 000万人。

超大型城市出现的一个重要原因在于具有吸引大量农村劳动力转移人口进入的优良城市条件，例如优越的生活环境、较为完善的社会公共服务、较强的创造从业岗位的能力等。另一方面，在以农民工为主的农村劳动力转移人口进行市民化转向时，存在诸多困境，诸如制度集障碍、资本资金障碍等，这些在大城市中表现的尤为突出。所以，大多数农民工无法完全融入城市特别是大城市，实现市民化难度很大。对此，加快中小城市，特别是县级市的发展，并以此发挥“蓄水池”作用，城镇化建设的同时，加快城乡融合，逐步实现城乡一体化。通常，生产要素和劳动力聚集在较短空间距离移动条件下，在减低经济成本、减轻制度阻力等方面具有较大优势，也易于提高集聚后社会融合的程度，降低了农民工实现市民化的社会难度。在市民化个体策略选择上，不同阶层、不同条件的农民工市民化可选择不同的城市化路径。

四、改革和创新城镇管理及治理模式，推动农民工市民化

(一)城镇化要以人为本

表1 全国不同人口规模城市数量的变化

把农民工市民化作为实现新型城镇化建设目标的重要途径，使城镇化建设不仅是经济的增长，更重要的是促进人的全面发展。从我国人多地少、生态环境脆弱的发展背景出发，城镇化要以人为本，注重协同发展，走集中与分散并举的城镇化发展道路，协同城乡统筹发展的理念和有助于人口城市化发展的相关制度设计［4］。

(二)转变政府职能，推进财税体制改革

在实现城镇化建设目标过程中，政府职能主要体现于公共服务和社会管理方面。当前需要强化这方面职能的同时，改变“轻社会问题、重经济增长”的发展思路［5］，构建更加科学的行政绩效评估体系。区别于不同区域、不同发展水平的城镇，对应权重水平，在相应绩效评价指标下进行政绩考核，增强社会管理和可持续发展能力，使城镇基础设施建设得到完善，使城镇居住环境得到改善。另一方面，由于地方政府事权与财权的不对等，使其在改善公共服务缺口方面缺乏财政资金支持。对此，应对现有财政体制进行相应改革，使财政体制在权利对等条件下运行;调整税收机制，使其随人口规模的变化而浮动;在公共服务供给的事权上，按照事权和财权对等原则，科学划分中央与地方权利，有些稳定税种保留于地方政府;完善中央与地方政府之间的财政补贴和转移支付机制。

五、加强社区建设，发挥居民和社会组织的作用

提升社区专业化服务水平，吸收农民工群体加入社区组织，建立与经济体制一致的社区管理体制和运行机制。尤其在农民工相对集中的地区，不断扩大所辖区域社区管理职能，承接和分担由企业、政府机关及事业单位剥离而来的部分社会服务职能。为此，政府部门要加大对社区基础建设和服务功能建设投入，使社区基础条件和基础服务设施得到有效改善，为市民、农民工提供其必需的公共服务。已经实现形式上市民化的农民工，其积极参与城镇化治理的结果是其完全市民化的一个重要标志。为实现这个目标，一方面，发挥社区的社会整合功能，充分利用政府和民间组织等多元力量，助力农民工，使其顺利融入城市。另一方面，开通农民工城镇化治理的各种渠道，积极探索农民工参与城镇化治理、表达自身诉求的运行机制，并使其逐步制度化。

六、推进农民工市民化的制度集创新

(一)现行户籍制度的改革

虽然目前还不能完全取消户籍制度，但可以对人口流动逐步使用剥除附属利益后的户籍制度进行管理，可以放宽条件，逐步推进。根据当地的综合承载能力，适当放开中小城市户口;对有固定居住场所、工作稳定、在城市居住时间超过规定年限的农民工，有条件地给予办理大城市和特大城市的长期居住证或城镇户口。因为户籍制度的改革与财政制度、城镇管理制度等具有较强关联性，因此需要强调改革的同步性和配套性。最终，可以将户籍制度的功能定位回归其人口管理的基本功能上。

(二)提升社会保障水平

1.科学选择农民工社会保障项目。(1)养老保险。农民工在完成实现市民化的过程中，政府需要创新养老保险的过渡以及转接纳入形式，提高农民工人群养老保险的覆盖率。(2)医疗保险制度。根据农民工流动性的特性，对常年稳定从业的转移人群提供城镇职工基本医疗保险制度;针对诸如季节性从业等特殊从业形式的农民工群体，可考虑将其纳入新型农村合作医疗保险制度;对从业场所变化多、流动性较大的转移人群，依据在从业地的时间长短及社会贡献大小，提供其不同的医疗保障条件。(3)工伤保险。与上述两种保险不同，工伤保险成本相对较低，但可操作性强，且不存在保险账户累计及保险转接的问题，对农民工来说具有风险分散功能，对用人单位来说具有赔偿保证功能。(4)失业保险制度。采取多策并举的原则，根据农民工的从业时间、从业稳定性以及所在行业特点，建立相应的农民工群体失业保险制度。针对失业农民工，设定条件框架，逐步把城市低保覆盖范围扩大到符合条件的人群中。

2.完善农民工社会保障机制。社会保障特别是在社会保障的统筹上，需要进一步提高其结构和功能，实现不同行政区域间养老保险、医疗保险等社会保障的制度性转移、对接和延续。从业地或输入地发生变动时，农民工个人综合账户及相应保险权益，可根据选择制度，只接不转，或者转到新的从业地，按照当地费率标准折算后接续，这样会减少农民工异地流动的障碍。同时，对农民工群体的社会保障管理和监督机制，设立过渡缓冲制度，实现社会保障项目管理的最优控制。

3.健全和完善农民工劳动保护法律法规。健全和完善农民工社会保障领域的相关法律法规，明确和规范领域主体之间关系及其承担权责义。进一步完善司法保险制度，拓展农民工社会保障问题的诉求途径，确实保障依法解决出现的各种相关问题。强化《中华人民共和国劳动法》为核心的劳动法律体系建设，使执法部门有法可依，有效运用法律工具，提高解决问题的效率和质量［6］。

(三)创新农村土地制度

在新型城镇化建设背景下，城镇化质量水平较低，农民工对城市生活融入不彻底，使农民工难以摆脱对农村土地的依赖，市民化与农村土地的特殊关联性质成为我国市民化问题中的特殊问题，解决不好这个问题，将不利于农民工市民化的推进。目前，新型城镇化建设中，农民工市民化无法绕开农村土地问题，对农村土地制度进行改革和创新成为实现农民工市民化的必要条件之一。改革创新的内容主要有:维护和坚持土地集体所有制度的延续性，进一步完善土地产权制度;建立和健全土地流转机制，健全农村土地流转的经济补偿机制，对于土地使用权的流转，不断其制度化程度，消除由于土地问题引起的农民工实现市民化的不利因素。三是创新土地管理制度，搞好农村地籍管理，充分发掘土地融资功能。

(四)创新劳动从业制度

1.从逐步统一城乡劳动力市场入手，完善对农民工的从业用工制度。在城乡统筹平等从业的原则条件下，从农民工输出地和输入地两端，将其纳入其劳动的社会管理服务范围。按照农民工在输入地城镇的从业人数规模，设立不同等级的中介服务机构，推行“一站式”服务，形成供求双方面对面式的劳动力市场;构建服务于农民工的劳动力市场信息交流及信息网络系统，实时更新从业资讯，保证农民工及时有效地获取从业信息。

2.健全劳动权益保障制度，建立新型劳资关系。主要策略基础是政府主导，社会全方位参与。政府把对农民工劳动权益的依法保护纳入政府工作的重要组成部分，在权益保护的组织建设、调节劳资关系以及农民工权益保护等方面发挥主导作用。其中，重要的策略手段是，严格按照《中华人民共和国工会法》的相关规定，动员和支持更多的农民工加入工会，完善各级工会组织，切实发挥工会维权作用。

3.改善投资环境，促进中小企业发展。针对中小企业在资金、技术和人力资源上存在的发展障碍，政府需要综合利用金融政策和财税政策手段，支持中小企业突破自身发展瓶颈，缓解发展条件上的各种困难，积极扶持中小企业发展，尤其是具有发展潜力的科技型、服务型企业，合理引导中小企业完成结构调整和产业升级，对制约发展的过剩产能、落后产能企业，则设定退出机制，逐步将其淘汰。

(五)创新公共服务制度

1.将农民工纳入城镇住房保障体系，将农民工的住房公积金纳入国家统筹，并建立动态的住房信息系统，加强对农民工住房信息的管理，降低农民工城市生活成本，逐步解决和消除农民工居住环境不良化、空间边缘化的问题。

2.从农民工输入地和输出地两个维度，提升农民工及其子女的教育水平。对输入地来说，当地政府需要调动各种教育资源，把与农民工共同居住子女的义务教育，逐步纳入当地教育规划中，与城镇儿童统筹教育资源的配置，使农民工子女获得均等的教育机会;对农民工输出地来说，输出地政府应该重点关注农民工托留在农村的子女的义务教育，使其顺利完成义务教育以及享受选择接受更高层次教育的权利。

3.公共卫生方面，以流入地的居住场所为主，做好从业农民工及其家属的疾病防疫和控制工作，提供平等的公共卫生服务项目，在适龄儿童卫生免疫、疾病防治、计划生育等方面，保障农民工群体依法享有与当地城镇居民同等的公共卫生服务，并将此作为考核完成农民工市民化目标的重要检测指标。

七、农民工市民化的人力和社会资本提升与资金筹措

(一)增加农民工市民化的人力资本价值

劳动力价格反映人力资本的价值，在此意义上，市民化条件下的农民工群体，其人力资本价值相对不足，教育培训、职业技能培训显得尤为重要。提升农民工人力资本的主要策略有:以补偿教育为内容，以成人教育形式，强化农民工的基础教育;在输出地和输入地两端，各行其责，构建以输入地在职教育为主、输出地为辅的农民工教育模式，强化农民工的职业教育;以需求为导向，建立政府、企业和农民工个人三方担责的人力资本提升机制。

(二)培育农民工市民化的社会资本

充分发挥各级政府组织以及非政府组织的作用，提高城镇农民工群体的组织化程度，创造有利于农民工有效实现市民化的外部条件;创造利于农民工与城镇居民正常交往的条件，加强农民工与城镇居民的沟通和交流，有利于农民工社会资本的扩展和积累。在市民化进程中，营造农民工融入城市及社区的良好社会环境;农民工需要利用不同的工作、生活环境，增强社会资本的自我获取意识，不断进行社会资本的维护和投资，积极提高技能水平和职业素质，增强认同感。

(三)农民工市民化的资金筹措

当前，城镇内部的农民工已经享受部分公共服务，今后只要积极筹划，特别是做好以养老金体系为主的未来风险防范，政府完全有能力进一步加快推动农民工市民化进程。要积极建立财政资金的动态调整机制，不断优化资金分配结构，谋求政府与市场、政府与社会多方合作的良好制度环境建设，社会多方共同分担农民工市民化的成本。具体说，需要不断创造条件，创新政府与市场、政府与社会组织之间的合作机制，开拓企业、民间资金进入通道，借助BOT、TOT等手段，寻求实现这种合作并维持这种合作关系的途径，多渠道解决保障性住房的资金问题。同时，在随迁子女、家属的教育、养老、医疗、社会救助等方面，制定民营教育机构、民办医院、慈善公益组织等准入政策，吸引它们更多地参与，间接分担政府责任，减轻财政压力。

［1］新华网.中国2012年城镇化率达52.57%与世界平均水平相当［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－06/26/c－116303664.htm，2013 －08 －10.

［2］周民良.论新型城镇化对传统城镇化的根本性超越［N］.中国经济时报，2013－07－02(7).

［3］国家统计局.中国统计年鉴［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/，2013－08－16.

［4］赵振华.推进城镇化要处理好几个关系［N］.经济日报，2013－08－23(9).

［5］丁任重，李标.改革以来我国城镇化进程中的“缺口”与弥补［J］.经济学动态，2013，(4):36－40.

［6］国务院发展研究中心课题组编著.农民工市民化:制度创新与顶层政策设计［M］.北京:中国发展出版社，2011.