中国禁毒国际合作面临的困难和应对

杨焰婵

(公安边防部队士官学校，云南·昆明 650214)

中国的禁毒与世界禁毒密不可分，加强禁毒国际合作是解决世界毒品问题的必由之路，也是根本解决中国毒品问题的必由之路。目前，中国的禁毒国际合作正向多层次、多领域发展。同时，中国禁毒国际合作也面临诸多困难和问题，制约着中国禁毒国际合作进一步深化。

一、中国禁毒国际合作的回溯与现状

1980年代，中国在坚持和平共处五项原则基础上积极参与和推动国际社会的禁毒合作，先后加入了三个最重要的国际禁毒公约。1985年中国加入联合国1972年修正的《1961年麻醉品单一公约》和《1971年精神药物公约》;1989年加入中国参与起草和制定的《1988年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，成为批准加入该公约的第二个国家，也是世界最早加入该公约的国家之一;1993年10月，中国、缅甸、泰国、老挝和联合国禁毒署在纽约共同签署了《东亚次区域禁毒合作谅解备忘录》(MOU)，确定在次区域禁毒合作中保持高级别接触，标志着东亚次区域禁毒合作框架基本形成;1997年中美两国首脑签署包括禁毒内容的《联合声明》，两国政府开始互派禁毒联络官。1999年起，中国相继与泰国、缅甸、越南、柬埔寨签署了包括禁毒合作内容的双方《联合声明》和《禁毒合作谅解备忘录》。2009年中国在上海成功举办“万国禁烟会”百年纪念活动;2012年中国组团参加第55届联合国麻醉品委员会会议，与美国等国共提《纪念海牙公约一百周年》决议，联手港澳禁毒部门向世卫组织推动氯胺酮国际列管。

综观三十年来，中国积极参与和推动国际层面、地区层面和双边层面的禁毒国际合作，实现了与国际社会禁毒斗争的接轨，逐渐从一名禁毒国际合作的适应者、参与者转变为一名积极推动者，旗帜鲜明地投入到国际禁毒斗争的第一线，承担起国际禁毒公约所规定的一切职责，在国际社会塑造了积极负责任的大国形象。

二、中国禁毒国际合作面临的困难与瓶颈

中国一贯重视禁毒国际合作，主张世界各国共同努力解决毒品问题，支持并积极参与国际禁毒事务，在加强禁毒情交流、联合打击跨国毒品犯罪、推动境外替代产业发展，司法协助、经济援助、经验交流、外警培训等方面均取得了实质性的进展，在禁毒国际合作中发挥了积极的作用。但是，由于诸多方面的原因，也仍然面临一些的困难和瓶颈。

(一)禁毒国际合作机制仍不完善

英国学者苏珊·斯特兰奇所言:“国际机制对国家行为的影响极微”。①Stephen Krasner(ed.)，International Regimes.Cornell University Press，1983.P.6.目前的禁毒国际合作机制明显存在重形式而轻内容，偏实证而轻规范的缺陷。禁毒国际合作机构缺乏权威，订立的法规、章程、协议和条约约束力不足。各个国家对待国际社会禁毒的法律法规、政策措施和投入禁毒的力度存在差异，合作程度不高。以中国参与禁毒国际合作机制程度最深的东南亚地区为例，虽然中国与东南亚区域国家在“10+1”、“10+3”、中缅泰老四国《东亚次区域禁毒谅解备忘录》框架下，已经签署了很多条约、章程、协定和文件，开展了程度不一的多边、双边禁毒合作，但是这些合作机制依然是务实的少，务虚的多，在某些方面“甚至还落后于毒品集团的智能化和国际化的制贩毒机制”，“基本上只是停留在刑事执法这一块”。②尹赛群.中国参与东南亚地区禁毒国际合作——从全球治理的视角进行的分析.复旦大学硕士学位论文，2009年，第31页。

(二)禁毒形势依然十分严峻

根据联合国毒品和犯罪问题办公室近几年发布的世界毒品报告，近年来，尽管国际社会在联合打击毒品跨国犯罪方面做了很多工作，毒品泛滥的势头在一定程度上得到了遏制，但仍然在持续泛滥，毒品产量居高不下，毒品制造、走私、滥用活跃，对国际社会的危害加剧，全球禁毒形势依然维持一种严峻的态势。“每年，海洛因、可卡因和其他药物致死大约20万人”。③United Nations Office on Drugs and Crime.World Drug Report2012，p iii.虽然鸦片和古柯种植面积普遍减少，但对人类健康伤害更大的新型合成毒品的产量、贩运和消费量却急剧上升。

“金三角”仍然是对我国危害最大的毒源地。尽管缅北地区罂粟种植面积处于历史较低水平，但近年来呈持续反弹态势。2012年该地区罂粟种植约63.7万亩，同比上升33.8%，可产海洛因60多吨。与此同时，“金新月”对我国的危害进一步加剧，阿富汗已经成为全球罂粟种植和鸦片产量最大的国家。该地区的海洛因向我国走私渗透也呈现一种持续加剧的态势，2012年共破获“金新月”毒品案件98起。④参阅中国国家禁毒委员会.2013年中国禁毒报告。

(三)执法合作水平不高

资料来源:中国国家禁毒委员会.2013年中国禁毒报告。

对中国来说，“毒源在外”，要彻底根除毒害，需要国际国内配合，进一步加强双边和多边的禁毒合作。但是，禁毒国际合作毕竟是不同国家之间展开的跨国界执法合作，虽然各国都有合作禁毒的需求，在实际操作中，执法水平总会受到各国不同的利益诉求和不同的内政外目标的制约。有时，国家间不同的政治体制、司法制度、宗教信仰等也会成为双方执法合作的障碍。具体表现在:一是在情报信息交流中存在国家间或部门间人为设置壁垒，情报沟通不对称，情报信息资源共享程度不深的问题，这导致情报支持不给力，打击跨国犯罪难度加大。二是外警培训体制有待完善，外警培训课程设置尚欠合理、师资力量仍显不足，有时多部门重复培训，显得较为零乱。三是境外替代种植受到相关国家政局不稳、经济贫困、基础设施建设滞后、劳动力素质低下等诸多问题的制约，导致境外替代种植成效不明显，部分地区出现了罂粟种植反弹的势头。

三、中国禁毒国际合作的对策与建议

(一)积极参与国际社会禁毒机制的建设和完善

全球化时代，毒品等类的全球性问题成为国际社会的中心议题，合作成为国际关系的主旋律。中国作为在国际体系中正在快速崛起的后发大国，成为让国际社会接受，放心的大国是中国既定的外交战略。国际社会的合作有利于中国的进一步崛起，而长期的合作需要完善的制度做保障。目前，中国已经参加了当今国际体系中几乎所有重要的禁毒国际合作机制，从一个积极的参与者逐步转变为一个积极的倡议者，这非常有助于中国“做国际社会中负责任大国”的国际形象，为中国赢得了声誉，拓展了中国的国家利益。美国国内的主流观点也认为中国是国际制度的维护者，国际现状的维护者。然而，中国对禁毒国际合作机制的参与并不应该是一个单向进程，随着中国越来越融入国际禁毒体系，中国要塑造世界禁毒大国的形象，要构建对中国有利的禁毒国际合作机制，使得禁毒国际合作机制打上中国的印记，增加中国在国际禁毒活动中的话语权，增强中国在国际禁毒领域的作用和影响力。

国际社会的禁毒国际合作机制，是在西方大国的倡导下建立起来的，是有利于西方大国的，西方大国把持着话语权。例如，目前国际社会的毒品生产基本上是在发展中国家，而毒品的主要消费国是发达国家，所以发达国家一直指责发展中国家，要求发展中国家首先遏制毒品生产，才能实现全球禁毒。然而实际的情况是，正是消费国巨大的需求，成为刺激发展中国家毒品生产的主要动因。国际社会的禁毒应该在生产环节和需求环节双管齐下，共同遏制毒品问题。国际禁毒机制中的不公正、不合理，已经成为国际禁毒合作进一步的开展的障碍，中国有必要与广大发展中国家一道参与到国际禁毒机制的建设和完善中来，使国际禁毒机制更具代表性和可操作性，更能反映大多数国家的利益诉求。

(二)以禁毒合作推动区域合作，以区域合作带动禁毒合作

“金三角”与“金新月”两个世界最大的毒源地与中国紧邻对中国禁毒斗争影响最大，积极支持和促进联合国倡导的次区域禁毒国际合作是我国禁毒斗争的重点方向。应该注重禁毒合作这一符合地区各国国家利益的重要平台，按照“广泛参与、责任共担、互利双赢”的原则，以禁毒合作推动区域合作，以区域合作带动禁毒合作。

一方面，要提升禁毒国际合作的层次。目前，中国与地区的禁毒国际合作主要是在领导人会议 (LM)，部长级会议 (AMM)、高级官员会议 (SOM)这三级合作框架中进行的，其中第一层次的领导人会议起起到的作用更重要。要尽快缔结区域性禁毒公约，完善禁毒合作公约、章程、协议和其他相关条约。中国与东盟国家已经签署了《加强禁毒合作谅解备忘录》、《东盟 +中国禁毒行动计划》和《北京宣言》等，但是这些备忘录、计划、宣言的约束力不足，主要是一些意向性的承诺。要建立约束力更强的新区域性禁毒公约，明确相关各国参与合作的机构、人员、资金、技术等各方面的职责和义务。

另一方面，要拓宽禁毒国际合作的领域。中国与周边地区禁毒国际合作主要集中在执法领域，这有力地震慑了贩毒分子。但是，这毕竟只是一种“治标”的手段。禁毒斗争必须要执法手段与经济手段相结合方能“标本兼治”。在国际层面，我国禁毒国际合作更多使用的是政治手段，而在地区层面则要加强对经济手段的使用。目前，推动次区域合作主要有两大动力。第一大动力是毒品问题。由于毒品问题的国际化特性，并不是某一个或者两个国家能够解决的，需要多方共同努力，这有助于促进区域合作。第二大动力是次区域经济发展的需求。中国周边毒品问题严重的地区，经济总体发展水平较低，对区域外资金、技术和市场依赖程度高，需要加强区域合作。①尹赛群.中国参与东南亚地区禁毒国际合作——从全球治理的视角进行的分析.复旦大学硕士学位论文，2009年，第40页。目前，中国政府尽自己的力量，积极帮助周边国家开展的毒品替代种植 (绿色禁毒工程)已经具备了一个良好的开端，截至2012年，我国累计在缅甸、老挝北部传统罂粟种植地区实施替代项目200多个，替代种植面积300多万亩。②国家禁毒委员会.2013年中国禁毒报告。云南境外的替代种植受到联合国和国际社会的高度赞誉，被肯定为“全球禁毒史上的创举”，一定程度上已经从源头上减少了境外毒品对中国和国际社会的危害。与此同时，替代种植扩大了中国与周边国家的共同利益。进一步推动替代种植产业发展将会进一步夯实中国与周边地区长期合作的基础。

(三)提升联合执法合作水平，促进双边务实合作

近年来，中国与美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、巴基斯坦、马来西亚等许多国家警方直接合作，联合破获了多起大案，抓获了一批毒枭、犯罪嫌疑人，有力地震慑了贩毒分子。2011年中国充分运用湄公河流域安全执法合作机制和云南边境警务合作机制，积极与老、缅、泰各国密切合作，抓捕了糯康、桑康、依莱等涉案罪犯，“10·5”湄公河惨案成功告破，这是中国参与国际禁毒合作加强与周边国家“国际警务和司法合作的典范”。③参阅中国国家禁毒委员会.2013年中国禁毒报告。目前，中国已经与有关国家签订政府间双边禁毒协议22个，部门间双边禁毒协议9个。④参阅2012年国务院关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告。这对推进禁毒国际合作，已经起到了举足轻重的作用。但是，总的来看，中国与相关国家开展的禁毒执法合作依然受到的诸多制约，难以形成协调一致的行动。未来，尤其有必要在提升与重点国家、周边国家的双边和多边务实合作水平上多下工夫。首先，要在国内法和国际法两个层次上，都要推动立法脚步的加快，对执法合作的机制、机构、信息交流、跨国控制下交付、罪犯引渡、反洗钱等内容进行细化，为打击跨国毒品犯罪提供法律依据。其次，是充分利用现有的机制和组织，拓宽与重点国家和周边国家的合作渠道。我国应当充分利用地区性禁毒合作机制和国际刑警组织等在当今禁毒国际合作中富有成效的机制和组织，加大对毒品跨国犯罪的打击力度。目前，警务联络官制度、边境会晤、会谈制度和联合执法是近年来禁毒国际合作中较为有效的形式。此外，还可以借鉴发达国家禁毒合作的最新形式，多做工作，拓宽我国与重点国家和周边国家的合作渠道。再次，是主动加强情报信息的沟通与协调。情报信息主导着打击跨国犯罪活动的开展，决定着执法合作的效率。2012年闽粤“JDB1102”走私贩毒案、中缅“2012－297”制毒案等大案都生动地体现了情报信息在在禁毒国际合作中的首要地位。要进一步建立和完善情报交流机制，提高情报利用效能，确保对跨国毒品犯罪的精确打击。最后，是加强外警培训和技术合作。充分利用国内国外资源，积极参与和推动世界范围内双边或多边的外警培训，提升培训人员的工作能力和水平。加强与其他国家侦查技术的合作，积极引进新技术和新设备，提高打击跨国毒品犯罪的能力。

总之，经过近30年的禁毒国际合作，中国已经融入了国际规范，在禁毒领域与中国合作的国家越来越多，合作的内容越来越广，合作的程度越来越深，合作的水平越来越高。随着毒品在全球的进一步跨国扩散，国际社会空前一致地认识到，毒品问题既是全球问题，又是地区问题，既是政治问题，又是经济问题，既是社会问题，又是国家安全问题，世界各国必须加强合作，“对全球毒品问题做出全球反应”，才能从根本上遏制和解决毒品问题。