土地流转信托：农村金融制度的一项创新

赵选民　王颖

【摘要】土地流转信托的本质是在土地所有权和收益权分离的基础上，实现土地流转，是我国农村土地经营权流转重要的制度创新。土地流转信托能够促进农村土地所有权权能有效实现，推动农村土地使用权规范有序流转，开创了信托业与“三农”合作共赢的新局面。政府应提供优惠政策，鼓励银行、信托公司等金融机构参与土地改革。

【关键词】信托 农村 土地流转 土地权益 金融创新

当前，随着我国农村经济的发展，农村金融有所壮大，但是总的来说农村金融需求仍然得不到满足，金融机构支农乏力。金融要成为促进各种资源要素流向农村、农业的桥梁和纽带，更好地服务“三农”，就必须加快推进农业金融制度创新，构建完善的农村金融机构体系，使其充分发挥各自的优势，在农村金融业务上互补，覆盖农村金融需求。进行土地改革，确认土地权属、综合整治土地，推进农村土地资源依法高效合理有序流转，是提高农民收入、缩小城乡差别、加快现代农业发展、促进农村城镇化的重要举措。土地权属明确，土地资源市场化配置、自由流转，才能够实现最佳利用，获取最佳效益，增加农民土地收入。党的十八届三中全会提出在土地资源配置中起决定性作用的是市场，赋予农民对承包土地应该具有的权能，包括占有、使用、收益、流转权，以及土地承包经营权的融资抵押、担保权；明确提出加快构建新型农业经营体系，鼓励土地承包经营权向农业企业、农民合作社、专业大户、家庭农场流转，发展多种形式规模经营。

近年来各地进行了土地改革的尝试。改革农村土地产权制度，赋予农民更多财产权利，推动土地流转，为农村金融制度创新创造了条件。土地流转信托能够促进农村土地所有权权能有效实现，推动农村土地使用权规范有序流转，是一项创新农村金融制度的重要实践，开创了信托业与“三农”合作共赢的新局面。

土地流转信托的发展背景

土地流转是农民走出土地，实现就业转移进而解决农民增收问题的关键环节。但当前的土地流转零星分散，不活跃，也不规范。改革开放以来，大批农村剩余劳动力进入城镇经商务工，他们不愿意转包自己承包的耕地，但又没有充足的时间和精力去经营，造成农村耕地利用效率低，甚至有些地方出现撂荒现象。同时，一些农业企业、合作社、种地能手想扩大种植规模，却很难租借到合适的土地。已有的土地流转还停留在低层次、低水平上，隐患很多，不具有可持续性，土地流转规模也比较小。大部分农村地区还没有建立统一的土地流转平台或土地流转市场，中介服务机构很少，信息服务缺乏，也影响了土地流转的规模、范围和层次。农户自行流转的多，村组组织和靠产业引导流转的少；口头协议无序流转的多，签订了正式书面合同的少。

在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途的前提下，确认土地权属，综合土地整治，创新土地承包经营权流转模式，最大限度地提高农村土地的利用效率，是当前我国农村土地制度改革的重点。全国各地充分结合当地实际情况，以农村土地改革为突破口推进农村土地流转，先后探索和推广多种土地规模经营模式。浙江绍兴、福建沙县、湖南益阳等地尝试引入信托机制，增强土地流转的规范化、市场化和有序化。

土地流转信托是指以土地集体所有权和农民土地承包经营权稳定不变并且农村土地农业用途不改为前提，由农村土地承包人将农村土地承包经营权在一定期限内委托给信托公司，并与之签订土地承包经营权信托合同，再由信托公司把土地出租给第三方经营，信托公司在获取收益后向作为受益人的农户分配。在土地流转信托项目运作过程中由信托公司提供资金信托支持，并为项目收益的分配提供流动性支持。例如，中信信托的一款产品，委托人把土地承包经营权委托给中信信托，中信信托保持土地性质不变，完成土地归集整理、土壤有机改良、道路和水利基础设施建设，然后将其转移集中到现代农业种植企业。

土地流转信托的本质是在土地权益的所有权和收益权分离的基础上，实现土地的流转，是我国农村土地经营权流转重要的制度创新。这种新型的土地信托模式能够积极稳妥地推动农业现代化和新型城镇化，长期、有效地保护农村土地，解决土地闲置和流失问题，提高土地利用效率，农民的土地财产权利也得到保护，农民能够以地权分享土地增值收益，分享农业现代化和城镇化的成果。土地信托流转不能改变土地用途，所以能够保障国家粮食安全。

土地流转信托的特征及制度优势

信托是由委托人、受托人以效率为原则而进行的一种双向市场选择行为。委托人和受托人依法自愿签订信托契约。信托契约把信托当事人委托人、受托人和作为关系人的受益人三方的权利和义务以及责任和风险进行了严格界定，权属清晰，责认和义务明确。委托人把信托财产的运用、管理权分离给受托人，把信托财产的受益权分离给受益人。与一般信托关系相比，土地流转信托主要当事人、信托财产等具有特殊性。

信托财产的特定性。土地流转信托以承包土地的使用权为信托财产，不涉及土地所有权和土地承包权。其所有制属性和用途不能改变，是农村集体所有，只能用于农业生产。土地信托关系成立后，受托方在信托期限内享有的是土地的使用权和收益权，而不具有占有权和处分权，不得背离农民的意愿，损害农民对土地的承包权益。农村土地有承包期限，土地流转期限不能超过土地承包期限或延包期限。我国农村土地承包期限最长不超过30年。

委托人的特定性。委托人身份具有特定性，只有拥有农村土地承包经营权的农民或村委会才能成为委托人。委托人委托的是作为不动产土地的使用权。在信托契约生效后，委托人即把对土地的控制权转让给受托人，委托人失去对土地的直接控制权。在信托契约中，对流转土地的使用、管理等都有严格、详细的规定，受托人运作流转土地只能按照契约界定的范围和方式来进行。

受益人的特定性。为了保护农民作为农村土地承包经营权所有者的权益，一般来说委托人就是受益人。土地承包权承载着农民基本生活收入、养老保障等诸多功能，受托人必须依据信托合同的约定，使农民所拥有的农村土地承包经营权效益最大化，确保农民土地流转收益持续高于其自主经营土地收入。endprint

简单说，信托就是相信并托付，信托制度具有财产积聚、保护和管理功能。作为一项农村金融制度的创新模式，土地流转信托就是根据信托制度的这些功能，由信托公司提供的从农村土地归集、整理、流转、经营，到土地信托利益分配、土地受益凭证流通交易，直至土地信托流转各环节的综合风险控制等覆盖土地信托流通全过程的链条式、全方位的金融服务。信托公司对农村土地实行信托化管理，能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，做到权属清晰、权责明确。通过信托把农民手中零散的土地集中起来，形成规模，促进其节约集约利用和可持续利用，以及规范、公平、高效流转，可以提升土地的生产能力和经营效益，使可用耕地这种稀缺资源的价值通过市场机制真正体现出来。

有助于提高土地利用效率。现有的土地流转多以传统的转包、租赁、互换、反租倒包等形式为主，主要是村民自发进行的低层次流转，不仅面临较大的信息搜寻成本，而且限制了土地流转的区域范围，制约了农业规模经济的发展。信托制度能够更好地满足委托人对于土地运作效率的需求。土地流转信托由专业的土地信托机构和中介服务组织组成规范的组织和形式，采用较为科学的土地经营管理方法来运营。通过土地流转信托的资源聚集功能，可把以户为单位的小块零星土地归集整理，形成适度规模，统一规划和利用。通过信托的财产管理功能，把信托土地向农业企业、专业合作社、经营大户、种养能手集中，可提高土地的配置效率。农业企业等经济主体只需与信托公司直接打交道就可获得有较长经营期限的成片土地，可扩大经营规模，生产优势经济产品，提高机械化程度与劳动生产率，降低农业生产成本，实现农业规模化、集约化和高利润化经营。总之，土地流转信托使得土地流转更具效率和安全性，有利于区域农业结构调整和现代农业发展。

有利于维护农民的土地权益。土地流转信托将能够最大限度的保障农民获得实质利益，同时免去无暇管理土地之忧。农民的土地比较零散，如一家一户流转土地，议价能力较弱。农民流转土地的意愿可以接受的价格、土地承包期都不同，企业把土地集中在一起的难度非常大，谈判成本也较高，借鉴信托机制把土地统一集中起来对外进行流转，一方面有助于提升农民议价能力，另一方面也解决了企业谈判成本问题。在土地信托制度下，作为委托人的农民，将作为信托财产的土地承包经营权托付给可以信任的受托人或信托机构，其按信托契约规定行使管理责任。在信托期限内，农民享有根据信托契约应获取的利益。比如，北京信托的一款土地信托计划就将农民土地收益权划分成若干份额分配给农民，其书面形式是标准化的“土地受益凭证”，农民可以凭“土地受益凭证”定期领取信托收益，这种凭证还可进行转让。土地流转信托还可以通过契约形式规定在农民获取的报酬达到一定程度后，分享到部分超额收益。再比如，中信信托的一款信托计划不仅提前锁定了项目农地集约化经营水平下的农民基本收益，还确立了因规模经营和发展现代农业而产生超额收益的分配比例，充分体现了农业产业化和现代农业情境下土地承包经营权的市场价值。此外，在土地流转信托契约中也要确定公共资金和政策扶持形成的增值以及农业补贴收益向农民分配的比例。把土地流转出去的农民可以和土地信托流转的承包方建立劳务关系，成为农业产业工人，获取工资收入。

有利于土地长期规划。在土地流转信托契约中，土地使用权的存续载明，并且是固定的。在契约约定的期限内，它是一种在封闭状态下独立的、可持续运作的财产。它与受托人的其他财产相隔离，不因受托人的变更而发生变更。这样就确保了土地经营持续稳定，更有利于对土地进行长期规划，维护农民长期土地权益，因而这种制度安排更科学合理。

土地信托流转机制架构及发展措施

要保障农村土地流转信托的健康有序发展，就必须建立与目前农村土地利用和流转状况相适应的以农村土地利用效率最高与保护效果最优为目标的土地信托流转机制架构。

定价机制。土地信托流转的关键是建立科学、完善、合理的信托财产定价机制。交易价格要全面体现信托土地的内在价值，同时要均衡各方利益。土地流转信托双方当事人可以根据土地资源供求状况、地理位置、土壤肥力、信托期限等因素来共同对信托土地定价。农业是弱质产业，土地经营的风险大、利润微薄，信托公司如何获利是值得思考的问题。

激励约束机制。农村土地流转信托关系中的当事人双方在长期利益与短期利益以及信托收益分配等目标上可能存在着冲突。为此，我们可以结合土地流转信托模式的具体特点，对信托当事人的信托行为进行分析，进而设计出与土地流转信托相对应的最佳激励约束机制。

监管机制。在土地流转信托运转过程中，如果受托人目标和行为违背契约，信托目标就可能无法实现，委托人的利益就可能受损。因此，有必要建立一种机制，对信托目标偏离的风险进行识别、评价、预警，并加强监管。

考核与评价机制。在土地流转信托的运行过程中，监管部门要对其进行实时阶段性考核。如果经考核确认受托人目标与契约规定的最终目标发生偏差，就要及时进行相应修正，使受托人的利益少受损失。还要及时针对土地流转信托绩效进行评价，作为决策依据。

农村土地改革的方向已逐渐明确。进入2014年以来，各地土地改革尝试也逐渐增多。试点先行，带动政策突破。信托介入土地改革的步伐也在加快。信托公司不仅可以发展土地流转信托，促进土地集约化经营，而且可以介入对接现代农业发展过程中资金需求和短期流动性资金缺口。在不触动政策底线的前提下，政府应提供优惠政策，鼓励银行、信托公司等金融机构参与土地改革。发展土地流转信托应采取的措施主要有以下几个方面：

完善法律。中国目前有关农村土地流转的法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》等。《物权法》、《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都规定农民承包经营的土地可以流转，但对农村土地承包经营权是否可以通过信托流转并不明确。将土地承包经营权通过信托登记明确为独立的信托财产，这样既不改变宪法确认的农村土地承包制度，又能使农村土地流转与信托结合，这就需要相关法律法规的修改完善。

产业引导。现代农业发展是建立在适度规模经营基础之上的；土地流转信托可以把土地集中起来，形成适度规模，但只有借助农业企业、合作社等第三方才能实现农村土地经营权的真正流转。因此现代农业和土地信托流转是相辅相成、相互促进的关系。流转信托供给的土地数量要与现代农业发展对土地的需求量相适应，供需相互促进。坚持依法自愿原则，通过信托整合农村土地资源，为农业产业发展奠定坚实基础。同时因地制宜，积极发展现代农业产业，提高耕地产出水平。培养农业企业、专业合作社、家庭农场等经济主体。鼓励农业企业对产品深加工，建立冷库、加工厂 ，延伸供应链。

配套服务。建立农村土地流转交易市场，扩大土地流转规模。组建与土地信托公司配套的信托流转服务中心，开展公益性服务，承担公共所需的关键性技术推广和示范引导工作。积极推进农技、农资、农机、农村金融保险、农村流通市场等现代服务体系建设。

财政支持。国家涉农项目资金和各地财政资金要对农村土地综合整治提供支持，重点投向完善农田水利、道路等基础建设，提高地力，降低生产经营风险。通过财政补贴、财政贴息、担保等措施鼓励土地的有效流转，对开展规模经营的农户根据连片经营的面积、种植的作物不同给予不同的补贴。

金融合作。加强信托与其他金融机构之间的合作。各种金融机构之间的异质化服务有利于提高信托专业化水平，提高金融系统整体服务能力。针对当前农村抵押品欠缺和不足的现状，金融机构要扩大抵押担保范围，如充分利用现行农村政策，创新农民承包土地经营权、土地信托受益权质押担保贷款。在风险可控的前提下，适当调整农业中小企业的信贷准入门槛。发挥农业龙头企业和农村经济合作组织的作用，探索“公司+专业组织+农户”等农业供应链融资服务模式。针对农业产业的弱质性，开发“信贷+保险”产品。

强力监管。政府要加强对土地信托流转流入者的监督管理。财政、国土、金融监管部门要对土地信托公司的资金使用、项目建设、公司经营、土地使用等情况进行严格监管，严格防范信托风险。

（作者分别为西安石油大学教授，西安石油大学硕士研究生）

责编/张晓endprint