社会管理创新视角下的反贪机制构建

赵辉

【摘要】推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法是当前政法机关要深入开展的三项重点工作，反贪部门作为检察机关的内设部门，同样要积极探索参与社会管理创新的切入点。构建反贪工作联络机制，加强与辖区国家机关的联系，延伸检察触角，深化法律监督，是检察机关反贪部门参与社会管理创新的重要形式。

【关键词】社会管理 创新 反贪 联络机制

反贪工作联络机制构建的必要性和可行性分析

必要性分析。第一，这是由检察机关的法律监督特性决定的。我国宪法第一百二十九条明确规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。按照刑事、民事、行政诉讼法的有关规定，检察机关法律监督的主要职能有：对国家工作人员履行职责的监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、行政执法监督。这些监督职能分别由检察机关内部各业务部门来执行，反贪部门通过查办职务犯罪活动，主要行使的是对国家工作人员履行职责的监督。但是，相比于别的部门对于侦查活动、审判活动和行政执法活动的监督，反贪部门的法律监督无论从形式上还是内容上都显得非常单薄。“法律监督的重点是保证权力依法运行，防止和纠正权力的滥用或失职，监督公职人员勤勉、尽责和保持职务的廉洁性。”为了达到这个目标，反贪部门需要延伸检察职能，探索符合自身实际的监督方式。反贪工作联络机制的构建，正是延伸检察职能，强化对辖区国家机关的法律监督职能、完善监督形式、丰富监督内容的重要方式，体现了检察机关法律监督机关的本质。

第二，这是由侦查权的主动性原则决定的。关于检察权的属性，在我国学界尚有很大的争论，但关于审判权和侦查权的属性学界几成定论，即审判权是司法权，侦查权是行政权。反贪部门作为职务犯罪侦查机关，所行使的职务犯罪侦查权，从性质上讲是一种行政权。在权力运作逻辑上，行政权不同于司法权，是一种塑造性权力，强调积极干预、主动追究。在我国传统的反贪侦查模式中，检察机关反贪部门发现案件线索的能力较差，更多的是依赖于举报、控告等手段被动的反应。构建反贪工作联络机制，是检察机关扩大发现案件线索能力，全面履行职责，更好地查办职务犯罪案件的重要途径。

第三，这是由当前我国反腐败的严峻形势决定的。近年来，我国党和政府逐年加大反腐败的力度，但伴随着落马官员级别越来越高、涉案数额越来越大、涉案人员越来越多的形势，反腐败面临着越反越腐的不利局面，究其原因笔者认为主要有两点：一是监管不够，源头上难以控制腐败的根源，单靠查处犯罪，过于依赖事后预防，在事前预防上，也多是宣传教育，缺乏有力的监管措施。治标不治本；二是查处力度不够，反贪部门力量有限，难以发现线索，虽然查处了一部分贪官，但更多的贪官仍隐藏很深、逍遥法外，更有甚者，很多单位基于各种原因，对发现的腐败分子往往以内部处理代替移送司法机关，放纵了犯罪。中国共产党十七届四中全会明确指出，要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。基于此，笔者认为，作为我国查处腐败犯罪的专业机关，检察机关构建反贪工作联络机制，一方面有利于加强反贪部门对有关单位的监管活动，变打击犯罪为打控结合，从源头上遏制腐败；另一方面，延伸反贪工作触角，加大犯罪查处力度，防止放纵犯罪的现象出现。

创新方式，加强制度建设，延伸执法办案职能和服务职能是检察机关参与社会管理创新的重要载体。构建反贪工作联络机制，延伸检察职能，是新形势下检察机关参与社会管理创新的一个重要形式，是检察机关强化法律监督、加强反腐败能力的一个重要途径。

可行性分析。我国目前某些部门的组织架构模式和运行机制为反贪工作联络机制的构建提供了学习的经验基础。

我国公安机关为加强社会治安综合治理，实施了“社区民警”制度，也就是我们俗称的“片警”。公安机关建立了完善的社会治安控制网络，分局以下设有若干的派出所，派出所的警员一般要分片负责某一个具体社区的工作，因此，被群众称其为“片警”。他们的职责中包含有预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等内容。检察机关反贪部门与公安机关一样，都是我国法律明确规定的犯罪侦查机关，只是工作内容分工不同，因此公安机关这种在控制犯罪方面的有益做法值得检察机关反贪部门学习和借鉴。反贪工作联络机制的构建就是要构建职务犯罪侦查领域的“片警”模式，由专门的干警具体负责某一单位的职务犯罪案件的预防、控制和侦查等活动。

我国纪检监察机关的构建模式对构建反贪工作联络机制有一定的借鉴意义。纪检监察机关由中共纪律检查机关和行政系统的监察机关合署办公，各级纪检监察机关在所属国家机关、国有企事业单位都设有纪委或者监察室等派驻机构，构成了一个严密的组织体系。各级纪检监察机关内部设有纪检监察室、案管室、审理室等部门，由纪检监察室负责对腐败案件的立案调查。通常某一地区纪检监察机关都设有若干个纪检监察室，对口联络不同的国家机关。检察机关反贪部门和纪委监察机关均承担着我国反腐败的重要责任，检察机关办案可以借助纪委监察机关所构建的这种严密工作网络，发挥各自优势，促进我国反腐败工作向前推进。

在我国香港地区，廉政公署是查办职务犯罪的专门机关，廉政公署在工作上采取“三管齐下”的方法，从惩治、预防和教育三个方面进行肃贪倡廉工作。廉政公署正是通过这种三位一体的工作方法促使香港官员从不敢贪到不能贪再到不想贪，保证了香港政府成为一个举世闻名的廉洁政府。廉政公署惩治、预防和教育三位一体的工作是由其内部的执行处、防止贪污处和社区关系处分别行使，在我国反贪部门现有构建模式下难以模仿，但其三位一体的工作方法值得反贪工作联络机制在运行中借鉴。

反贪工作联络机制建立面临的困境

反贪工作联络机制的构建作为检察机关参与社会管理创新形式的探索，其预期取得的成效和优势是明显的，但是，在改革与运行中也可能面临和存在着一定的问题和困境。具体来说有以下几方面：

法制困境—是否突破现行法律规定。检察机关参与社会管理创新既要积极主动，又要坚守法治，保证创新性的机制、方法与现有法律法规协调一致；采取的方法既要考虑可行性、创新性，更要考虑合法性，决不能自我放大检察职权，突破法定职能包揽检察机关不宜承担的工作，这是检察机关参与社会管理创新工作最应该重视的地方。反贪工作联络机制的构建，作为检察机关参与社会管理创新的一个形式，是否违背了现行法律的规定，突破了检察机关的法定职能，这是一个我们需要讨论的问题。endprint

笔者认为，反贪工作联络机制的构建并未违背我国法律的规定。首先，检察机关加强与辖区内国有单位的工作联络，对其工作活动进行监督，符合检察机关法律监督机关的属性。延伸检察职能，构建反贪工作联络机制，是对法律监督内涵的深化和外延的拓展。其次，职务犯罪预防同样是检察机关的重要职能之一。2007年2月，最高人民检察院下发《人民检察院预防职务犯罪规则》，第二条明确规定“人民检察院在党委统一领导的职务犯罪综合防治工作格局中，按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，立足检察职能，积极配合、协助有关部门开展职务犯罪预防工作”。构建反贪工作联络机制，正是为了发挥检察机关职务犯罪预防功能的重要举措。第三，反贪工作联络机制并不是突破现有法律创建一个新的机构或者制度，而是在现有法律框架下探索一种新的工作模式和机制，为的是更好地发挥检察机关的工作职能，为经济建设和社会管理服务。

构建困境—是否给原本就紧张的办案力量增加负担。近年来，检察机关不断加大办案力度，办案数量和规模逐年扩大，同时带来的是检察机关办案力量的紧张，尤其是在基层检察机关，由于职级职务提升困难，福利待遇较差，检察干警人才流失现象严重，在编检察干警办案任务重、压力大。最高人民检察院常务副检察长胡泽君在2011年全国基层检察院建设工作座谈会上指出：“目前，全国基层检察院办理的刑事案件量大幅增长，自侦案件的程序要求更加严格，基层检察人员增幅明显低于案件增幅，执法办案力量十分紧张。”构建反贪工作联络机制，使反贪干警在承担职务犯罪侦查的同时，需要承担更多的预防、联络、调研等任务，无疑是增加了反贪干警的工作任务，是否会给原本紧张的办案力量增加负担？或者说，现有的检力资源是否能够承担反贪工作联络机制的构建？

从表面上看构建反贪工作联络机制是给反贪干警增加了工作负担，但仔细分析，其本质上是减轻反贪干警的工作负担。首先，反贪部门要克服“重打轻防”或“片面预防”等倾向，正确处理好打击与预防的关系。“打击与预防是相辅相成、不可分割的有机整体，是辩证统一的关系。打击是预防的前提和基础，是遏制腐败的有效手段，而预防是治本的战略性任务，是打击的巩固和深化。”构建反贪工作联络机制，在打击犯罪的同时重视对职务犯罪的预防，达到标本兼治的目的，减少职务犯罪发案率，实质是减轻反贪干警的工作任务。其次，构建反贪工作联络机制，由固定的干警专门负责与某一部门的联络和对该部门案件的侦查，有利于该干警深入了解该部门的行业特点、发案规律以及犯罪手段和方法，有利于制定合理的侦查思路，少走弯路。另外，在与发案单位的交往中，遇到的阻力会更少，配合更加默契，这些都有利于提高侦查效率，客观上减轻反贪干警的工作负担。当然，检察干警流失和办案力量不足的问题是整个检察机关面临的一个重要课题，应通过改革用人机制、强化激励举措、加强文化建设等手段全方位解决，这不是本文所要讨论的范畴。

运行困境—是否能获得相关单位的支持和配合。反贪工作联络机制是加强检察机关反贪部门与辖区内国有单位的联络，发挥检察机关法律监督的作用，因而需要辖区内各国有单位的支持和配合，否则这种工作联络机制无从谈起。现实中，因为害怕影响本单位的廉政建设业绩，或者基于各种人情关系的压力，很多单位对本单位发生的腐败案件处罚力度不够，发现腐败线索，没有移送检察机关的意识，或者大事化小、小事化了，或者以内部处罚代之，而对反贪部门到本单位的调查取证，也是采取抵制、敌视的态度。

在条件成熟的基础上，由最高人民检察院与党中央、国务院协调，将反贪工作联络机制作为一种固定的机制在全国推广，会有更大的强制力和执行力。在现有条件下，反贪工作联络机制的构建应以院为单位，在获得辖区单位的支持和配合的基础上，在当地构建。获得辖区单位支持和配合可以通过以下途径来实现：首先，以检察院的名义出面，获得当地党委和政府的支持，将反贪工作联络机制作为反腐倡廉的重要举措，纳入到当地社会管理体系当中。其次，因为反贪部门与纪律检查机关承担的反腐败职能是部分重合的，因而应与当地同级纪委签订合作协议，依托纪委庞大的工作网络，以纪委在各单位的派驻机构为工作媒介，推进反贪工作联络的展开。第三，反贪干警要转变检察执法工作理念，在反贪工作联络机制的运行过程中，加强服务意识，避免特权思想和霸道作风的出现，减少对联络单位正常工作秩序的影响，从情感上获得联络单位的理解和支持。

反贪工作联络机制的具体构建

整体构建思路。首先，做好反贪工作联络机制的准备工作。具体包括以下几方面的内容：第一，检察机关取得当地党委和政府的支持，将反贪工作联络机制作为反腐倡廉的重要举措，纳入到当地社会管理体系当中，为检察机关反贪部门与辖区各国有单位建立顺畅的沟通联络机制奠定基础。第二，检察机关与同级纪委签署反腐倡廉合作协议，在纪委派驻辖区国家机关的纪检监察组内设置检察联络室，充分发挥在反腐败领域检察机关专业化和纪检机关规模化的优势，反贪部门充分依托纪检机关在各单位的派驻机构开展工作。第三，制定完备的规章制度，对反贪工作联络机制中联络检察官的工作职责和工作纪律做明确的规定，在实践中联络检察官要严格依照规章、制度办事，防止联络检察官恣意擅权，利用反贪工作联络机制谋取私利。

其次，做好反贪工作联络机制的构建工作。具体包括以下几方面的内容：第一，对辖区的国家机关按照一定的标准进行分类，具体可以参考政府领导副职分管方向分类，例如各地按照地区实际将辖区国家机关按照科教文卫、经济、建设、政法、行政管理等标准进行分类。第二，反贪部门按照对辖区国家机关的分类，将本部门干警分为若干个办案组，每个办案组对口联络一类国家机关，依托检察联络室，按照规章制度规定工作职责积极开展工作。其中，辖区内国有企业由联络国资委的检察官负责联络，公立学校由联络教育局的检察官负责，国营医院由联络卫生局的检察官负责。第三，加强与本单位职务犯罪预防部门的沟通和协调机制，利用反贪工作联络机制协助预防部门做好职务犯罪预防工作。

最后，做好反贪工作联络机制的保障工作。具体包括以下几方面的内容：第一，积极同当地组织、人事部门协调，扩大反贪干警编制数目，以适应目前反腐败的严峻形势。第二，联络检察官积极学习所联络行业的专业知识和行业特点，以便于更好地发挥联络职能。第三，加强反贪干警职业道德教育，联络检察官在法律赋予职责范围内开展工作，杜绝干预机关企业活动、插手经济纠纷、接受联络单位宴请送礼等违法违纪行为。

工作内容与方式。一方面，联络检察官向社会公众公布联络检察官的姓名、联络机关以及电话、邮件等联络方式，鼓励联络单位人员和人民群众积极举报犯罪，向检察机关提供案件线索，拓宽线索来源渠道。实践中，单位职工和人民群众对官员的举报很大一部分都是向派驻的纪检监察组提出，但这种国家机关内部的纪检监察组虽由纪律检察机关派驻，但无论在人事上还是财政上都受制于被派驻机关，因而举报案件往往得不到认真的查处，很多情况甚至返回到被举报人手中。检察机关作为超然于联络单位之外的第三方机构，又是专业的司法机关，因而在对待举报线索上具有客观公正的先天属性。反贪工作联络机制派驻专门的联络检察官收集联络机关的案件线索，拓宽了案件来源渠道，有利于更好地查办犯罪。

另一方面，由联络检察官查办所联络单位的职务犯罪。这样做有几方面的优势：第一，联络检察官长期专门查办某一领域的案件线索，对该行业的行业特点、专业知识、发案规律、犯罪特点都比较熟悉，有利于制定正确的侦查方向和讯问策略，少走弯路，极大地提高侦查效率；第二，联络检察官在到发案单位调取证据材料时会遇到更小的阻力，也更容易得到发案单位的配合。第三，联络检察官可以以开展其他工作的名义到发案单位展开调查工作，可以减少对发案单位正常工作秩序的影响，也有利于案件的保密，防止打草惊蛇。

（作者单位：江苏警官学院警察体育教研部；本文系江苏高校优势学科建设工程资助项目（公安学，PAPD）的研究成果）

责编/许国荣（实习）endprint