大众传媒参与对策行动的效能研究

方艳　张春晓

【内容提要】 在当代中国，随着经济改革的发展和社会转型的加速，大众传媒对公共政策过程的影响力正在增强，影响方式正在改变。本文以《征信业管理条例》政策系统运行为例，探讨了大众传媒对对策行动过程的推进、大众传媒展示多方争议促政策优化、大众传媒视角下对对策行动的认知等具体问题。

【关键词】 大众传媒 对策行动 效能

【基金项目】 本文是教育部人文社会科学研究项目（项目号：13YJC860044）成果的一部分。

【作者简介】 方艳，湖北第二师范学院文学院讲师，传播学博士；张春晓，华中科技大学公共管理学院硕士研究生，中信银行安阳分行副行长。

【中图分类号】 G206 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）04-0037-04

社会问题的最终解决需要借助体制的力量，得到公共政策的支持。大众传媒是公众和公共政策之間一个极为重要的中介因素。大众传媒作为信息的汇集者、传播者和沟通者，增加了公众表达自身利益的机会，了解和参与政府政策制定的机会，从而对政府的公共决策加以监督，参与对策行动。在当代中国，随着经济改革的发展和社会转型的加速，大众传媒对公共政策过程的影响力正在增强，影响方式正在改变。

一、大众传媒对对策行动过程的推进

我们以征信立法和制度建设的政策系统运行为例，来考察传媒对政策制定、执行、完善的作用。

2011年10月19日温家宝主持国务院常务会议，部署了信用体系建设的六项主要任务，其中第一条便是加快征信立法和制度建设，抓紧制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则。六项任务中有两项直指征信建设，“加快征信立法和制度建设，抓紧制定《征信管理条例》及相关配套制度和实施细则”和“建设覆盖全国的征信系统”。

2012年12月26日召开的国务院常务会议审议通过了《征信业管理条例（草案）》。2013年3月15日，《征信业管理条例》正式实施，这标志着我国征信业步入有法可依轨道。《征信业管理条例》酝酿了10年有余，可谓走过了漫漫长路。在整个系统运行的过程中，大众传媒发挥了功不可没的作用。

《征信业管理条例》整个政策系统运行过程如下：

1. 大众传媒提供平台，连接政府和公众，让公众知晓政策制定的过程，同时也传达公众对政策的建议。《征信管理条例》于2009年10月13日首次征求意见，2011年7月第二次公开征求社会意见。征求意见稿公布后，关于个人信息收集范围、负面信息保留期限等方面的规定引起社会广泛关注和争论。在我国尚无专门的个人信息保护立法的情况下，征信管理立法对个人信息应当重在保护，严格规范个人信用信息的采集、提供和使用。直到2011年10月4日才公布《征信管理条例》（第二次征求意见稿），并采纳了所征求到的很多意见。这在很大程度上都是通过传媒平台实现的。

2. 对于政策系统运行和推进的过程，大众传媒进行了及时的报道，不仅关注和告知已经发生的和正在发生的，还预告未然的事情。比如《第一财经日报》2012年11月8日报道：“《征信管理条例》或近期出台。”“征信条例立法则起始于2002年，当时由央行牵头、十几个部委参与建立了征信工作小组，开始研究提出《征信管理条例》草案。之后，国务院法制办公室分别在2009年10月和2011年7月先后两次针对《征信管理条例》向社会公开征求意见。”《湖南日报》2013年1月19日也进行了相关报道，“《征信管理条例》配套制度将出台”，提要中说“备受关注的《征信管理条例》即将颁布实施，中国人民银行将出台《条例》的相关配套制度……《条例》即将颁布实施，这标志着我国征信业步入有法可依的轨道。”

二、大众传媒展示多方争议促政策优化

在2009年《征信管理条例》（征求社会意见稿）的征信业务规则中，规定“征信机构不得披露、使用自不良信用行为或事件终止之日起已超过5年的个人不良信用记录，以及自刑罚执行完毕之日起超过7年的个人犯罪记录”。但到2011年《征信管理条例》（第二次征求意见稿）中，关于征信信息期限的表述修改为：“征信机构对采集的个人不良信息的保存期限为5年，自不良行为或者事件终止之日起计算；超过5年的，征信机构应予删除。”“5年”之说仍然引起各方不小反响。“5年时间太短。”兴业银行首席经济学家鲁政委在接受《第一财经日报》记者采访时直言，“有效的数据分析需要跨越周期的时序，实际上即使不删除之前的不良记录，通过时序分析后，也会看到个人行为的改善，同样应该是个人信用行为的一部分。”

另外，大众传媒促进政策的出台，监督政策系统的运行，并借用专家的话语对政策进行评估，促进相关的专家记者参与进来。中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示，我国征信业的发展已经有不短的时间，但离经济社会的发展需求依然还有不小的距离，急需相关的法律法规对其发展进行明确规范。“征信业管理条例是宏观层面的管理办法，下一步，一些更具体的相关配套法规需要抓紧制定出台，比如个人信息保护的相关具体制度等。”银监会纪委书记杜金富2012年4月在媒体上撰文指出，将尽快出台《个人征信信息保护暂行规定》等相关配套管理制度，研究制订《政务信用信息管理条例》。

《征信业管理条例（草案）》经过了征求意见的评估而最终出台。与之配套的《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》亦在带有争议性的评估中发布与实施。参与调研制订的一位专家表示了担忧：“《指南》不具有强制性，只是一个推荐实施的国家标准，网站、商家违反了也不会受到任何处罚。”中国电子商务协会政策法律委员会副主任阿拉木斯表达了相同的观点，他认为，《指南》在性质上属于一种行业标准，解决的应该是个人信息保护的技术问题。但目前我国在个人信息保护方面最迫切需要解决的问题，恰恰是权利、义务和责任方面的问题，而这些则需要立法来解决，一个行业技术标准是无法胜任的。

中国软件评测中心副主任朱璇说，将对信息系统个人信息保护管理办法和技术手段进行专项研究，研究制定体系框架中急需的关键标准，对标准进行验证以支持标准的进一步修订和改进。但在标准的制定过程中，一系列的前期调研、国内外法律研究以及与社会各界的交流，都为立法在技术和社会关注以及舆论层面做了很好的铺垫，对立法工作起到很好的推进作用。

“有标可依”与“有法可依”，带来的是“标准”与“法律”两个不同的政策评估标准。“准则或标准是量化的东西，不能解决所有的问题。”①由“标准”等《指南》到“立法”，从防范到强制执行，需要在不断的评估、不断的试验中去发展，这需要一个过程。

下图我们可以看出，《征信业管理条例》的出台历时10年，2013年3月15日才开始实施，历时性非常长。政策的运行过程是在不断地评估和征求意见中完善的。2012年计划出台《个人征信信息保护暂行规定》和《政务信用信息管理条例》等相关配套管理制度，直到2012年11月才发布《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》，2013年2月1日开始实施，而且对其争议比较多，带来了“有标可依”和“有法可依”之争，执行力欠佳。其他的配套政策都还没有出台。

《征信业管理条例（草案）》和相关配套政策的政策系统运行状况，是征信体系建设的一个展示。它的得失将给我们其他诚信体系建设提供参考。

当然，我们更期待首部国家级信用体系规划的出台。《经济参考报》的预言“规划年内（2012）将会出台”没有实现。据《经济参考报》报道，作为首部国家级信用体系建设规划，主体内容框架将按照上述的2011年国务院常务会议部署的六项主要任务展开。2014年元月，国务院通过《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》。

大众传媒在整个政策过程当中发挥着积极作用，推进、监督政策的制定与执行，进行政策评估，并且是政府、学者、公众等表达观点的平台。

三、大众传媒视角下对对策行动的认知

诚信问题由来已久，征信管理问题也早已提上日程，但是诚信问题在短期内无法得到根本解决。大众传媒在发挥自己功能的同时，对对策行动有着怎样的认知？对主导对策行动的政府有何看法？对自身行动的环境又是如何看待的？弄清楚这一点，我们就能更好地把握大众传媒推动对策行动的作用。

所以，我们对部分传媒工作人员进行了深度访谈，了解诚信问题不断纳入政策议程中的同时，传媒实践活动和理论知识呈现怎样的状态。我们将访谈内容与对策行动的促进问题结合起来进行分析，从以下几个层次来理解：

第一个层次，对诚信及诚信问题的基本理解，影响着传媒对事件的定性和定位。《湖北日报》副总编胡思勇认为，“社会诚信是经济发展的产物。自然经济时代，村落和家族式的生活圈子，在这个时代诚信不是很重要的资源，靠的是熟人关系、血缘关系作为联系的纽带。现在的企业关系或者市场关系，距离远，诚信成为必需品，成了媒介和桥梁。诚信是一种无形资产。在转型期，失信成本不高，制度不健全，市场经济需要法制来健全、保障。失信得利很高很快，这就造成了劳资矛盾等社会失范问题的存在，也可以称之为社会灾变。在这样的情况下，大众会对公共秩序产生渴望。为了提高社会运行效率，诚信成为最重要的公共物品。诚信建设不仅要靠法制，还要靠人们的自觉，让人意识到不诚信损人也损己。所以，需要让诚信成为自觉，又成为外在的要求。内力和外力共同起作用。在社会期待和社会惩罚机制产生新的内容的前提下，诚信成了一种新的自我淘汰机制。简单的说，诚信有一个历时发展的过程，由一种媒介，成为一种社会资本，再到一种机制。诚信有它的社会价值所在，诚信的社会变迁让诚信的内涵发生了变化。”②这是对诚信及诚信建设比较深刻的认识。他还总结出了几个命题，“社会诚信是一种无形资产”，“诚信成为最重要的公共物品”，“诚信成了一种新的自我淘汰机制”等等。这几个重要命题，是用历史发展的眼光对诚信问题进行解读。作为报社领导人，这样的认识是有利于新闻文本的深入。

第二个层次，诚信问题的报道取向。《楚天都市报》副总编熊爱玲认为，作为都市类的报纸，注重事实的报道，而对诚信相关理论的思考，对诚信制度的把握相对弱一些。③根据舆论动员阶段的研究，我们已经得出结论，《楚天都市报》和《人民日报》在议题框架的选择上极其一致，都注重事实议题框架的使用，而且都偏好从责任和利益的角度去思考和构思新闻文本。所以，如何报道好事实，倒是大众传媒对诚信问题报道水平提高的一个突破口。

第三个层次，对于大众传媒自身的诚信问题，受访者普遍认为存在问题，但是也受到体制等更多方面因素的影响，很多时候不敢说真话，也无法说真话。而且报道问题总是有一定的选择性，很多问题本身就被筛选掉了。另外，还有部分新闻媒体从业人员存在道德问题，违背诚信，有很多假新闻存在，但是大部分是好的。而且大众传媒特别是报纸相对来说可信度还是比较高的，老百姓更愿意相信它。胡思勇认为，“媒介是监督机制。媒介需要维护诚信，无论是在政治方面还是在经济方面。客观事实的报道中，诚信是重要的核心元素，是媒体的价值点。比如美国的扒粪运动、水门事件、性丑闻，都表明传媒需要维护诚信，揭露真相。正如《时代周刊》‘刊登一切适宜刊登的新闻。”④

第四个层次，对其他社会主体的评价，即政策实施得如何，专家学者的表现又如何。大众传媒很多时候成为政府官员、专家学者发表观点的平台。随着民主化程度越来越高，大众传媒对政策场域的涉入越来越多，互动越多，对其所做的工作了解得也越来越多。这样政策场域以大众传媒为平台，传给社会公众，便能得到更多人对自己的理解和支持。但是传媒也会发现政策场域的不足，比如新华通讯社湖北分社高级记者方政军表示，现在人民银行、工商局都做了大量的工作，取得了很好的成效，但是制度建设还不完善；我们需要用制度建设来加大失信成本，让制度对失信的人产生一种威慑力。⑤

传媒场域作为这样一个特殊的空间，连接着公众和政府。大众传媒对诚信问题的理解和报道，对政策的宣传和把握，评价和支持，都影响着诚信问题的解决。传媒应该发挥自己的优势，起到强有力的推动作用。比如，“媒介应该多宣传诚信，因为人们期待生活在诚信的社会中，诚信是人们的社会期待。如果谁违背了这种期待，就要受到惩罚。同时，媒介的揭露是社会进步的表现。比如对乳业的曝光，让蒙牛等企业失去了社会资本，这必然引起很多企业的重视和警惕。而现在大多是小企业敢不诚信，因为失信成本相对又更低一些。另外，媒介应该将宣传融入时代，体现时代性特征，不能孤立地就诚信谈诚信。因为传播需要满足受众的需求，而且诚信不是所有的人都能做到的，它一定是社会经济发展到一定高度之后才有更多的社会共识的达成。也就是说当诚信让人们都觉得是一个关系国计民生的问题，当人们达成这样一种共识的时候，人们的观念得到转变，诚信成为一种必需品，这样诚信建设才有效。”⑥

总之，大众传媒在进行报道的时候应该考虑到诚信问题本身的特质，将时代特征、自身的职业责任等结合起来，正视问题，发挥积极作用。

注释：

① 深度访谈材料。访谈对象：湖北省工商局宣传处徐汉楚处长。方式：面对面访谈。

② 深度访谈材料。访谈对象：《湖北日报》副总编胡思勇。方式：面对面访谈。

③ 深度访谈材料。访谈对象：《楚天都市报》副总编熊爱玲。方式：电话访谈。

④ 深度访谈材料。访谈对象：《湖北日报》副总编胡思勇。访谈方式：面对面访谈。

⑤ 深度訪谈材料。访谈对象：新华通讯社湖北分社高级记者方政军。访谈方式：面对面访谈。

⑥ 深度访谈材料。访谈对象：《湖北日报》副总编胡思勇。访谈方式：面对面访谈。

责任编辑：周 俊