西汉刺史巡视制度特点及其历史启示

刘运玺

一、西汉刺史巡视制度特点

1. 独立隶属——归口管理。西汉刺史巡视制度确立之前，负责监察的主要有三类官员：其一是因袭秦朝的“监郡御史”，其二是来自于汉文帝时的丞相史，其三是汉文帝时因事而临时派出的“派遣史”。元封五年，汉武帝把“监郡御史”“丞相史”和“派遣使”三者糅合为一，名为“刺史”，行使中央对地方的监察职能。关于刺史隶属，《汉书》记载：御史中丞“外督部刺史，内领侍御史员十五人”。刺史则是御史府的官员，受御史中丞的领导，对御史中丞负责，隶属于中央最高监察机关御史府，属于“京”官。此时的“刺史”，事权归一，垂直管理，避免了此前因监察方式和渠道过多而带来的相互牵制、推诿和玩忽职守。

2. 六条问事——职责明确。关于刺史的职责范圍，史书记载：“汉武帝遣刺史周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事：一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正今”。此“六条问事”中有五条针对“二千石”官员，这就明确了刺史的权力只在监察，不在行政。

3. 分部行刺——区域负责。元封五年汉武帝正式确立刺史制度时，正式撤销了在各郡设置的监察御史，四年之后又下诏将全国分为十三刺史部，即13个监察区，分别是：冀州、幽州、并州、兖州、徐州、青州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、交趾、朔方。此划分明确了刺史的工作区域，形成了十三刺史“分部行刺”的监察方式。此种监察方式，一方面工作区域幅员较小，有利于刺史清楚地了解监察情况，及时上报；另一方面区域相对固定，有利于刺史对监察区内的监察重点和监察内容进行长期跟踪处理，取得实效。

4. 居无定所——独立自主。“居无定所”是西汉刺史巡视制度的又一项优秀设计。《唐六典》中记载：“初置部刺史十三人，掌奉诏条察诸州，秋、冬入奏，居无定所。”西汉初置的刺史十三人，属于“御史府”的一员，虽行监察“十三部”之权，但其在地方上并无固定的办公场所，即非“常驻”。刺史流动式的监察方式，避免了与所监察的地方官员长期同处一地，“日久而生情”“情亲而弊生”，进而较好地避免了刺史与监察对象相互串通、狼狈为奸现象的发生，保证了监察工作的独立性和有效性。

5. 秩卑权重——内外相维。武帝初设刺史部时，刺史只是“秩六百石”，相当于中下等县令的级别，其监察对象主要是地方“二千石”官员。以“六百石”的刺史监察“二千石”的官员，正是西汉刺史制度的绝妙之处，可谓官微权重，这点颇为后世称道。顾炎武曾评论道：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重。”刺史的“秩卑权重”，一方面因其品秩低，而易于为皇权掌控，不至于挟权自重，任意妄为；另一方面因其以卑察尊的重权，避免受到其他权力的牵制，足以独立行事。

二、西汉刺史制度的历史启示

西汉刺史巡视制度是在秦汉郡县制的基础上产生的，从秦代监郡御史的短期实践，到西汉初年多种监察方式并用，再到汉武帝时正式确立，实际上是一个不断进行制度创新的过程。它的“垂直隶属”“独立自主”，它的“分部行刺”“秩卑权重”，无不体现着制度设计上的匠心独运。可以说，西汉创立的刺史巡视制度，是历代以来监察制度的优秀范本。

总结西汉刺史巡视制度的成功之处，对今天巡视制度的建设有着重要的历史价值。西汉刺史制度设计上的“归口管理”“职责明确”，确保了监察系统在人事上和工作上的独立性。其它诸如“分部行刺”“居无定所”，也较好地避免了不同方面行政权力的干扰。我们今天的纪委巡视组制度已多少借鉴了刺史巡视监察的方式，但今天的社会要比封建时代更加复杂，如何对刺史巡视制度加以借鉴并进行创新，切实保障巡视工作的独立性和实效性值得我们进一步深入研究。

责任编辑：刘芳玲