完善土地产权制度的思考

杨红丽

摘 要：宪法及其他相关的法律法规对农村土地的所有权主体统一用“集体”这一名词，并且村民委员会对集体土地具有管理的权限。土地之农业生产的基本要素，土地产权的合理自治是社会和谐发展的基础。国家对土地产权的干预是为了矫正市场调节不灵、维护正常的社会秩序有效的方式。本文主要针对现行的土地产权制度存在的问题，提出了一些相关的对策。

关键词：土地 土地产权 制度 物权法

土地是农业生产的基本要素，在我国，土地是最重要的农业的生产资料，是农民生活的最基本的保障。“三农”问题是新的时代背景下我国构建和谐社会的重点和难点，然而解决三农问题的关键就是保障农民的基本生产要素的合理配置。土地产权的合理配置是农业可持续发展的保障，土地产权关系明晰，制度越科学，土地的利用的效率越高，越有利于农业与和谐社会的健康发展。我国农村的土地产权制度经过了多次的历史变革，已经形成了集体所有制为前提，家庭承包经营为核心的制度体系，在农业生产的过程中，农民对集体土地的自制与政府的行政、村委的自制权之间往往产生矛盾，农民的土地权益得不到保障。为此完善农村土地产权制度是实现村民自治权的保障[1]。

1.农村土地产权存在的问题

1.1 土地所有权不明确

宪法及其他相关的法律法规对农村土地的所有权主体统一用“集体”这一名词，并且村民委员会对集体土地具有管理的权限。但是农村集体的法律的界定、集体成员的资格的认定，权限的范围等都没有规范的法律的规定。然而，《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织，村民委员会协助乡、镇人民政府开展工作。从立法的角度看，法律通过村民自治组织控制农村土地资源留下了不足。

1.2 国家权力过度控制

国家对土地产权的干预是为了矫正市场调节不灵、维护正常的社会秩序有效的方式。但是国家的干预政策必须要有一定的限制，否则国家干预一旦过度，就会影响到社会公民的自由和民主的基础。但是，我国现行的农村集体土地所有权受到国家的过度控制，丧失了农民自制的自主性和完整性，政府对农村集体土地的过度控制主要表现在管制权和征收权的方面。政府对农村土地的管制权主要表现在集体土地的利用或者处分行为的审批的权利。《土地管理法》规定国家可以因为公共利益的需要对集体的土地依法进行征收并且对征收的土地进行补偿，农民不得出出让给政府以外的组织，只有将土地征收为国有土地之后才能买卖，因此农民集体应该得到的真正的土地收益没有得到完全的保障[2]。

1.3 村民委员会权利扩张导致土地所有权异化

村委会是一个人员不断变化的农村的社区团体，这一组织不是法人也不是合伙，是一个特殊的共同体。由于国家权利的让步，村委员会有对农民使用的土地进行监督，制止对农业资源的破坏和改变农业的用途。实践活动中由于缺乏有效的监督机制，村民的自主权往往被村委会等机构的干部操纵，造成土地所有权的异化。村民委员会不能完全体现村民的意志，村民委员会等机构的干部成了实际决定的主体[3]。

2.完善农村产权制度的对策

2.1 转变政府职能

明确和落实土地用途的管制，实行严格的土地管理制度，是保证粮食安全、经济可持续发展的基础。保证管制的科学规划并且有效的限制地方政府擅自改动规划的权利，同时保证管制的有效的监督执法力度。

政府应该积极的服务于农村土地制度的改革，政府的职能应该从原来的参与者转变为服务者和监督者。完善征地制度建立统一的征地标准，完善征地的制度应该界定好政府征地的程序和权限，责任到人，界定好公益性和经营性征地的要求，规范整的程序缩小征地的范围。同时应该加强农村土地承包经营权的流转市场的管理规范，加强土地流转的监督会和惩罚[4]。

2.2 约束村委会的管理权，保障村民权利

明确村民自治的权利的范围，加强村民自治的法律建设，应该建立健全村民选举的制度，完善对村民委员会选举产生的纠纷和违法行为的处理，保证选举产生的村民委员会能够代表村民的集体意志。完善村委会选举产生的行政复议、信访、处分、监督的制度明确他们各自的职能，各司其职为实现村民自治权利提供保障。

3.完善农村的社会保障制度

我国农村的土地承载着基本的社会保障的功能，因此加快农村土地产权的改革是推进城乡基本的公共服务的保障。

完善农村的社会保障制度，采取因地制宜的农村土地产权的改革的前提是建立基本的养老制度和医疗保险在制度，保证人民最基础的生活。同时积极发展社会福利、社会救济等利民的事，推动土地产权制度的改革[5]。

4.《物权法》对土地性质的确认

2007年3月1 6日颁布并将于2007年10月1日起施行的《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，这是法律层面对土地使用权的根本界定，承认了土地经营权的物权性质。这一法律的颁布从根本保证了所有权的合法性，但是能否真正发挥作用，还有待实践去验证。土地与农民的重要性就相当于农民的衣食，土地经营权的长期稳定，对农村工作、农民利益、农业发展都具有极大的促进作用。这样维护了土地承包的长期关系，也维护了土地使用权人的合法利益，尤其是对于土地经营权的流转方面更是发挥了极大的作用，保证了三农工作的顺利开展，也是保障国民经济的持续快速发展。

《物权法》第133条明确解释了土地流转的问题，自然人可以“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地的行为受到法律保护。土地可以承包、可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转等转换形式都是合法有效的。在保护农民权益方面规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押以保护农民的生存利益，当然有法律明文规定的问题不在之内。这种保护物权人的权利的规定，都是法律上的一种保证。土地承包权的物权化从根本上保证了农民的权益，保证了农民手中的土地权及使用。对于未来一些不确定的影响农民收入的因素可以实现有效规避。土地权的物权化进一步限制了农民土地权及使用，保证了农民的所有权。以往因为没有法律保障，一些农民的利益没有得到法律保护，导致一些农民的利益受损，更为严重的是酿成了重大的群体事件，影响了社会的稳定和经济的发展。物权法对土地使用权的规定会使农民在利用土地方面获得更大的自由度和自主权，可以有效促进农村土地使用权的流转。面对我国这样一个农业人口居大多数的农业大国而言，這一法律规定其意义是深远而重大的。农民是我们的衣食父母，他们的权益不能得到保证，他们的利益不能得到维护，对于我们整个民族的发展都是不利的。

5.结语

土地在今天的重要性是显而易见的，不保护好农村土地的所有权及使用者的利益，不利于农业人口的生存，也不利于农业经济的发展。土地产权制度影响着不仅影响着社会稳定和社会公平，并且还影响着土地资源的配置和效率。坚持在集体所有权的前提下完善农村的产权制度，界定好村民委员会、行政职权等机构的管理和经营的权利，构建有效的监督、约束的制度充分体现村民对所有土地的自治权[6]。这是目前我国农村工作的重点，也是经济繁荣发展的保障。

参考文献：

[1]徐勇， 赵永茂.土地流转与乡村治理-两岸的研究[M]北京：社会科学文献出版社， 2010.

[2]郭明瑞.关于农村土地权利的几个问题[J]法学论坛， 2010（1）.

[3]张一翔， 段然.从政策与法律的视角浅谈农地问题、原因与改革途径[J]北京农业，2009（6）：52-55.

[4]张尔升.土地制度变迁与现代化[J]经济社会体制比较， 2003， （3）.

[5]郜添.论我国农村土地产权制度改革[J].中国科技投资， 2012，（27）：12.

[6]喻稀， 叶红英.对农村土地产权制度改革与建设的思考[J].现代经济信息， 2013， （15）：9.