国内外公共服务设施供给模式研究综述

孙莉

摘要：公共服务设施是公共服务资源配置实现的载体，文章从公共服务设施的供给模式的视角对国内外相关研究理论进行了梳理，总结出单中心供给、联合供给、多元供给三种典型供给模式。

关键词：公共服务设施；供给模式；多元供给

供给模式指的是公共服务设施的供给主体选择以何种方式向社会成员提供公共服务，在本质上，公共服务设施的供给模式就是公共资源的配置模式。从国内外的理论研究和实践来看，公共服务设施供给大致都经历了从政府单一供给、联合供给到多元化供给的演进过程。

一、国外公共服务设施的供给模式理论研究

公共服务的研究源自经济学中的公共物品（Pubblic Good），公共物品是指公共使用或消费的物品。1955年，萨谬尔森在《公共支出理论图解》正式提出了“公共物品”的概念，指出其具有非竞争性、非排他性的属性及效用的不可分割性，因而公共物品一般不能或不能有效通过市场机制来提供，主要由政府来承担。公共服务是指由政府或公共组织提供的，供社会共同消费的公共物品和服务，因而也具有公共物品的非竞争性、非排他性和效用的不可分割等特性。

（一）公共服务政府单中心供给模式

二战以后，西方各个国家百废待兴，为适应当时的经济与社会环境，西方各国普遍建立了福利社会，政府成为当时社会公共服务的唯一提供者，并且政府也为公共服务设施的有效运行提供了有效的保障，因而得到了广泛支持和认可。1954年，萨缪尔森在《公共支出的理论》中对公共服务供给均衡问题作了精致和系统的经济学分析，对公共服务给出数学表达式定义，系统的分析了公共服務的效用不可分性、非排他性与市场的分散决策机制之间的内在矛盾，进而解释了市场无法促进公共服务的有效供给，因而政府成为供给主体，提出了“萨缪尔森模型”。战后政府单中心供给模式在新福利经济学和凯恩斯经济学中得到了理论支撑。

公共服务政府单中心模式除了福利经济学充分的理论论证之外，还许多学者从不同的角度探讨了公共服务国家化供给的理念。1960年代出现了对政府供给公共服务三个具有较大影响的证明模型，分别是 “公地的悲剧”、 “囚徒困境”和 “集体行动的逻辑”，这三个模型都从人的自利性出发，分析了公共服务的非排他性、不可分性等属性与“搭便车”倾向的对立，从而论证了政府供给公共服务的必然性。

从规模经济的视角，克拉克森从成本规模入手，认为公共服务具有自然垄断的基本特征，即生产函数在一定的规模内表现为报酬递增状态，也就是规模越大，成本越小，论证了由一个大型政府公营企业规模化提供服务，比由几家小企业分别提供，在资源的利用方面更有效率，从而在相同的成本条件下政府单中心模式供应能向社会提供更多的公共服务。因而，公共服务的供给比较适宜采取政府垄断公营，这样才能保证公共服务提供和资源配置的高效率，从而保障社会福利。这一理论为政府直接垄断公共服务的生产和供应并对进入公共服务经营领域进行准入管制提供了理论依据。公共服务政府供给理论从另一个方面说明了政府在人类社会生活中的积极作用，满足公民对公共服务的需要是现代社会政府最重要的职能和制度之一。这一理论在人类发展的实践中得到了有力的验证，政府在社会公共生活中一直发挥了巨大的作用，即使在公共服务供给多元化成为发展趋势的今天，政府仍然是公共服务供给结构中最重要的组成部分和最终保障者。

政府提供公共服务的效率问题是学者们研究的重点领域。针对政府提供公共服务的效率条件，林达尔（1919）和萨缪尔森（1954）等许多经济学家都曾进行深入的研究并提出相应的供给均衡模型。自从蒂伯特（1956）在《地方支出理论》中对供给效率进行了开创性的研究，随后许多学者将其引入到公共服务的研究领域，他们发现公共服务的有效供给与人们在不同地区间的迁移、对公共服务的偏好和地方政府的行为都有着很大关系，这些因素对公共服务的供给水平及提供效率有着极大的影响。

也有学者从地理学的角度，对政府提供公共服务设施的分配模式、区位效率和影响机制进行了研究。库帕（Cooper） 把韦伯工业区位论开创性运用到公共服务设施的研究中，运用区位理论的区位求解模型，计算和选择多个服务设施的最优区位，从而为市民使用服务设施提供便利。忒兹（Teitz）从公共服务设施区位的效率和公平出发，提出了区位-分布模型，完善了公共服务设施区位理论。随着地理学的发展，更多的地理学理论被引入到公共服务设施的研究，其中行为地理学将行为理论和数量模型引入到区位-分布模型中，更加注重距离、模式、可达性等区位影响因素对公共服务设施布局的影响。

（二）公共服务双主体联合供给模式

1970年以后，西方许多国家陷入经济危机之中，不断扩大的公民公共服务支出成为这些高福利国家难以承担的负担，因而政府单一供给公共服务的模式受到质疑，各国纷纷开始寻求改革之道，公共服务设施的供给模式也逐步向联合供给模式转变。

联合供给模式可分为两种。一种是政府在公共服务的供给方面引入市场机制，通过授权、撤资、置换等方式，鼓励私人资本进入公共服务领域；同时通过放开公共服务的市场准入，引入竞争机制，采取了“引入市场” 、“创造市场”和“模拟市场”策略，引入其他组织进入，培养公共服务组织的竞争者，促进公共服务领域市场竞争环境的形成；另外，改革公共服务组织内部管理和运营机构，以建立适应市场竞争机制的组织架构。在参与公共服务中私营部门可以获得企业预期收益的保证，从而达到公私合作“双赢”的公共服务供给模式。公私合作的公共服务供给，根据其在所有权、融资、责任、运营与维护等方面的不同，可以划分为公办公营、公办私营、私办私营、社区提供及混合供给等五种。

第二种是引入第三部门，即非盈利组织（NGO），第三部门的社会组织不以盈利为目的，而且其对于公众需求的灵敏性较高，运营方式灵活，因而与政府的刚性管理能够形成互补。第三部门与政府的合作使公共服务的供给更有效率。政府与第三部门合作的公共服务供给类型根据其资金来源与机构组织特征，海斯曼等提出了四种种模式：政府主导模式、双重模式、第三部门支配模式和合作伙伴模式。杨（Young）根据两者在合作的密切程度，进一步界定为对抗、补充和合作互补三种关系。。

以美国经济学家布坎南为代表的公共选择理论研究的学者，在对政府运行机制的制度研究中明确提出市场失灵不能成为公共服务政府单中心供给的理由。布坎南从经济人假设出发，运用经济学理论和逻辑分析方法，对当代民主体制下的政府行为进行了实证研究，进而得出了“政府失灵”的结论，表明公共服务供给的市场失灵不能成为政府单中心供給的充分条件。公共选择理论不仅明确地指出了公共服务政府单中心供给的缺陷，还明确地提出了如何解决这一问题，即在公共服务供给中引入竞争机制。

（三）公共服务多元供给模式

20世纪70年代以来，公共服务供给的理论研究呈现多样化的发展趋势，除了政府、市场供给理论外，还兴起许多主张供给主体多元化的理论，如地方供给理论、社区供给理论和志愿供给理论等。在实践中，多元供给模式也逐步形成，政府、社会、市场或个人三方（或四方）参与的供给体制也在不断探索，形成多元互动合作发展趋势。政府、公共部门、私营部门与非政府组织之间泾渭分明的传统界限逐渐被打破，政府、市场、第三部门共同参与的公共服务供给合作机制已形成，在公共服务供给方面逐步建立应对这一复杂合作供给网络的有效的协调机制，促进政府、市场和社会三方之间均衡合作关系，强调功能互补、权利责的依赖与合作关系。

在这一多元化的供给模式中， 政府的功能是提供一个平台。King和Stivers认为，政府一方面为公众提供一个充分发表意见、平等清晰表达其意见和主张的平台，鼓励公众采取一致行动，保证更长远、更广博的公共利益；另一方面协调多利益主体，形成政府、公民、社会及市场主体互动合作的模式，最大限度地保证公共利益。

20世纪60年代，经济学的制度分析学派提出了“公共池塘”理论，即自主供给理论，埃莉诺·奥斯特罗姆为其代表人物。埃莉诺·奥斯特罗姆在其实证研究中，对公共服务的非政府和非市场化的解决方案的可能性进行深入的研究。她认为社会中存在大量既不是依赖政府也不是依赖市场的问题，称之为“公共池塘”资源问题，这些问题事实上是通过社会的自我组织与自治解决的，只要能够找到公正、有序和有效分配资源单位的方法，人们就会有为资源系统做贡献的动机，因而自我组织和自治也是管理公共事务的有效制度安排。

二、国内供给模式研究

在公共服务设施供给模式的研究上，我国学者在研究西方理论和实践的同时，也注重联系我国实际，探索适合我国公共服务的有效供给模式。

涂晓芳（2011）在《论城市公共物品的有效供给》中论述了城市公共服务的范围及其适度规模，特别在城市公共服务支出适当规模的确定上应遵循的两个原则，提出了自己的见解。孟大虎（2005）运用多视角的分析，对公共服务的供给问题进行了研究，对现实中公共服务的存在形式进行了分类研究，主要表现为地方型、俱乐部型和准公共产品型三大类。根据中国的具体国情，他提出增加公共服务供给的前提是收入的增加。

在合作供给和多元供给模式方面，很多学者进行了深入的研究。周燕综述了国外的公共服务多元化供给的研究，指出公共服务供给多元化是国际潮流并提出了国内公共服务模式。郑晓燕（2010）从多元化发展的视角，对国内公共服务发展存在的不平衡、总体水平低和效率低等问题进行研究，提出公共服务供给系统应多元化，应包括公共部门、 社会组织和私营部门并根据公共服务的类型与经济社会环境的不同，提出公共服务供给中政府、公众、市场及社会组织之间应相互合作、互相补充，在制度上予以保障。徐靖（2011）认为，非政府部门可以参与公共服务的供给，政府应该鼓励各种社会资源参与公共服务的供给，构建政府、私营企业与第三部门共同参与的公共服务供给网络，这不仅可以提高供给效率，还有利于缓解政府资源不足的矛盾。张洪武（2013）认为，NPO可以起到重要的补充作用，相比政府和市场组织，其在公共服务的供给上表现出人性化和成本效益优势。席恒认为，公共服务的供给只有形成复合的多元供给机制，才能有效地满足人们不同的公共服务需求，因此公共服务供给应采用政府、市场和志愿事业机构联合供给，实现有效供给的可持续发展。

三、研究评述

国内外公共服务设施供给模式的演化是一个逐步注重市场机制、注重社会组织作用的过程，是从事公共管理向公共服务发展的过程，经历了政府单中心供给、政府与市场联合供给、多元主体供给的三个发展阶段阶段。总之，公共服务供给发展和改革的本质是体现公共服务的公共性，达到提升公共服务供给效率的目的，实现公共服务均等化的目标。

参考文献：

[1]高军波.转型时期中国城市公共服务设施供给模式及其形成机制研究——以广州为例[D].中山大学，2010.

[2]孟大虎，吴克明.多视角分析框架下的公共产品供给[J].财经理论与实践，2005（02）.

[3]涂晓芳.论城市公共物品的有效供给[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2001（06）.

[4]徐靖.我国城市公共产品的有效供给研究[D].上海社会科学院，2010.

[5]张洪武.政府提供公共产品的逻辑探讨[J].陕西行政学院学报，2013（08）.

[6]郑晓燕.中国公共服务供给主体多元发展研究[D].华东师范大学，2010.

（作者单位：北京市社会科学院）