重典治乱力保“舌尖上的安全”

孟娜 程卓 胡浩

食品安全法修订草案6月23日提交全国人大常委会审议。修订草案对2009年通过实施的食品安全法作了大幅度修改，旨在“为最严格的食品安全监管提供体制制度保障”。

6月23日，受国务院委托，国家食品药品监督管理总局局长张勇向十二届全国人大常委会第九次会议作食品安全法修订草案的说明时表示，现行食品安全法对规范食品生产经营活动、保障食品安全发挥了重要作用，食品安全整体水平得到提升，食品安全形势总体稳中向好。

近几年来，“地沟油”“染色馒头”“毒豆芽”等食品安全事件仍不时被媒体报道。

张勇表示，这次修订的总体思路是：更加突出预防为主、风险防范；建立最严格的全过程监管制度；建立最严格的各方法律责任制度。综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责；实行食品安全社会共治。

修订草案共159条。在建立最严格的法律责任制度方面，首先突出民事赔偿责任。规定实行首负责任制，要求接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推诿；同时完善了消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。

修订草案还加大了行政处罚力度。对在食品中添加有毒有害物质等性质恶劣的违法行为，规定直接吊销许可证，并处最高为货值金额30倍的罚款；对明知从事上述严重违法行为、仍为其提供生产场所或者向其销售违禁物质的主体，规定了最高20万元的罚款；对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，规定终身禁止从事食品检验工作。

修订草案细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。依照规定的职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形；设置监管“高压线”，对有瞒报、谎报重大食品安全事故等三种行为的，直接给予开除处分。

修订草案还做好与刑事责任的衔接。分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。记者从五方面梳理了草案的看点。

看点一：增设对失职地方政府负责人引咎辞职情形

用最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责，切实保障“舌尖上的安全”，这既是人民群众的呼声，也是立法者的关切。

此次修法通篇着力体现“重典”。草案第三条即明确：食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立最严格的监督管理制度。

国家食品药品监督管理总局局长张勇受国务院委托向全国人大常委会作草案说明时介绍，草案综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃问责，对违法作业的检验机构等实行最严格追责。

中央财经大学法学院教授高秦伟认为，草案加大了食品安全检查、处罚的力度，把此前国务院机构改革的内容通过法律的形式具体化，强化了政府责任，要求地方政府负总责。

看点二：增加对网购食品、保健食品、婴幼儿食品的规定

针对网购食品交易，草案规定第三方平台提供者应对入网食品经营者进行实名登记并明确其管理责任；依法应当取得食品生产经营许可证的，还应当审查其许可证；消费者通过第三方交易平台购买食品合法权益受到损害的，第三方平台如不能提供入网食品经营者真实地址和有效联系方式的，应当先行赔付。

由于缺乏足够的监管，保健食品深入人们生活的同时，也存在着不少乱象。保健食品非法生产、非法经营、非法添加和非法宣传等成为保健食品生产销售领域的痼疾。草案针对保健食品的原料、保健食品的注册和备案等方面作出规定，并明确保健食品的具体管理办法由国务院食品药品监督管理部门制定。

专家指出，国内市场中“洋奶粉”的质量参差不齐，在贴牌生产过程中，企业难以实现对产品的全过程监管，带来质量安全风险，草案作出上述规定，具有很强的现实针对性。

看点三：增设食品安全责任保险制度

据统计，我国现有食品生产加工企业40多万家，绝大多数都是中小企业，此外，还有难计其数的食品门店、小摊贩。由于食品行业链条比较长，特別是中小企业的加工能力较薄弱，其上游种植、养殖环节及下游的物流运输、市场环节都存在安全风险。

对此，草案明确国家鼓励建立食品安全责任保险制度，支持食品生产经营企业参加食品安全责任保险，具体管理办法由国务院食品药品监督管理部门会同国务院保险监督管理机构制定。

即使再严格把控，食品厂商的经营风险和经营事故也难以绝对避免。高秦伟认为，这一借鉴了其他国家的经验的规定，是政府实现监管工具多元化的尝试，这种保险制度既能为食品厂商增加一道安全阀，分散食品企业的经营风险，也能让消费者在发生事故时得到应有赔偿。

看点四：规范信息发布

自2008年以来，不少食品安全问题经媒体曝光最终得以处理。但因虚假、错误的食品安全信息影响企业甚至行业发展的案例也时有发生。如何处理消费者知情权与信息准确性之间的矛盾？

草案规定，国家建立统一的食品安全信息平台，并明确：未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息。同时规定，发布的食品安全信息可能对社会或食品产业造成重大影响的，应当事先向设区的市级以上人民政府食品药品监管部门核实情况。

看点五：完善食品安全监管体制

我国食品安全监管体制曾一度被认为是“九龙治水”，分段监管，存在监管漏洞、盲点、交叉等问题。针对几个部门管不住“一杯奶”“一头猪”现象，去年通过的国务院机构改革和职能转变方案明确，由国家食品药品监督管理总局整合工商、质监等部门的食品监管职能。

为此草案明确，国务院食品药品监管部门负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责承担有关食品安全工作。

不过，高秦伟认为，目前食品安全领域的体制机制依然存在问题，如食药管理局与卫计委是两个独立的部门，但实际上两者之间特别是在食品安全的评估、监测、风险交流等环节有交叉，如何厘清这两者之间的关系仍是问题。

此外，我国食品生产经营者“多、小、散、低”现象突出。除食品生产经营企业外，还有大量的食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮等存在，加之基层监管能力弱，食品安全隐患大，如何解决这些问题也是此次修法需要进一步考虑的。