廉署四十年：这里的革命静悄悄

柳建龙

除组织和机构保持着高度独立性，需要特别指出的是，香港公众对贪污腐败的容忍度极低，这本身也是确保廉政公署独立性和廉洁性的重要因素

在香港，人们已经达成一个基本共识：“廉署是香港社会发展的基石。”

廉署是香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption，ICAC）的简称；前身是香港回归前的“总督特派廉政专员公署”，成立于1974年2月15日。它在香港的政治和社会生活中发挥着举足轻重的作用。过去四十年里，香港社会的政治清明程度的变迁无疑是此最为有力的证明。

当贪污成为一种生活方式

从19世纪末至20世纪中叶，随着香港政府机构的增多、职能的扩张，公务人员贪污受贿的规模逐渐增大，并出现集团化、组织化的倾向，这突出反映在警察队伍的贪污上，如警务部门串通黑社会营私舞弊、坐地分赃等，到20世纪六七十年代，香港社会的腐败达到了顶峰。据估计，当时整个警察部门每年贪污受贿的金额高达10亿港元以上。现任廉政专员白韫六在其随笔《四十年坚守岗位 竭力维护廉洁价值》中颇为感慨地指出：在香港，当时“行贿有如生活平常事，甚至可以说是必不可缺”。因贪污而被判刑的前香港警务处外籍警司韩德在接受调查时也供述说：“贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式，就像晚上睡觉，白天起床、刷牙一样自然。”

正如学者所指出的，尽管普通民众对公务人员的贪污腐败并且从一开始就采取了不容忍的立场，有识之士也通过各种途径督促政府采取措施打击贪污腐败，而且香港政府对当时的贪污腐败现象也非视而不见、听而不闻，他们也清楚，“反腐败事关香港稳定，如果因腐败而丧失了民众的信任，政府便无法在香港实施管治”。

为此，港英政府早在1898年便颁布了《惩罚不端行为条例》，试图从健全法制入手遏制贪污腐败。其后，于1948年颁布了《防止贪污条例》，于1956年颁布了《舞弊及非法行为条例》，为了加大反贪肃贿的力度，于20世紀60年代对相关法律进行修改，并于1971年5月颁发了《防止贿赂条例》，然而由于制衡和监督不力，终使得这些立法形同虚文、反贪机构形同虚设，而香港社会的贪污腐败更是如病入膏肓、回天乏术，人民自然也怨声载道，1966年和1967年更是爆发了两次大规模的群众骚乱。

静默的革命

不幸中的幸运是，1973年葛柏东窗事发使得民众的反贪污腐败的呼声达到了前所未有的高潮，使得当局不得不着力改革，最终为香港社会由贪腐猖獗而向廉洁公平蜕变赢得了机会。

葛柏（Peter Godber），英国人，生于1922年；自1952年起至1973年6月在香港警队效力。其间因表现突出，屡获嘉奖和擢升，事发前，任职直至皇家香港警队总警司。由于他行事谨慎、作风简朴，虽然位高权重，但是，他一家子也只是在深水埗郝德杰道的高级公务员宿舍居住，为此，并没有人相信他会贪污受贿。不过，事实上，葛柏多年来利用职权贪敛了大笔财富。随着20世纪70年代初警方反贪部门的权力的扩大和反贪力度的加强，葛柏开始向海外转移资产。在这种情形下，警方接到线报并尝试对葛柏着手进行调查。而得悉自己受到警方内部调查后，葛柏于1972年1月以妻子健康欠佳和自己的体力倒退为理由，申请提早退休，尽管当时他还未满50岁，之后并设法将剩余款项转移海外。

在律政司署检察官彭亮廷的协助下，警方反贪部发现，自1968年以来，葛柏约把65万港元汇到海外，金额相当于他1952-1973年任职香港警队期间所得薪金的总和，即76 .7万多港元。而之后对葛柏的寓所和汽车行搜查，警方更是检获大批文件，其中包括多个账本和财务文件，据此推算，葛柏在加拿大、美国加州、新加坡、英国和香港都存有大笔来历不明的疑似贿款，金额高达437万港元，相当于他自1952年任职警队以来总收入的6倍，而他当时的月薪仅为7200港元。

时任警务处副处长的窦信向葛柏出示了律政司何伯撰写的信函，首次引用《防止贿赂条例》第10条，命令他在七日内交代财产来源和解释“收入与官职不相称”的原因。不过，由于根据规定，葛柏只要在七日内向警方作出说明即可。而这七日的空当给予葛柏以充分的准备时间，使得他能够在调查期间成功脱逃出境。

不过，葛柏的出逃引起了香港社会的极大反弹。已对贪腐忍无可忍的香港市民极为愤慨，于是走上街头，展开了声势浩大的“反贪污捉葛柏”大游行，提出了两方面的诉求：一方面敦促请香港政府尽早缉拿葛柏归案，另一方面则要求正视香港的贪污问题。在这种情形下，时任港督的麦理浩认为事态严重，遂于1973年6月紧急委任最高法院高级副按察司百里渠爵士，就葛柏潜逃一事和香港的贪污问题提交报告。

百里渠随后发表的著名的“百里渠报告”指出：“除非设在香港警队内部的反贪污部能从警方脱离，否则大众永远不会相信政府确实有心扑灭贪污。”这得到麦理浩的认同，同年10月，他在《施政报告》中提出要成立一个向港督本人负责并独立于警队的反贪机构。在他的推动下，1974年2月15日立法局通过《香港特派廉政专员公署条例》，宣布成立一个“与任何政府部门包括警务处没有关系的独立的反贪组织”，即香港廉政公署。

而在廉政公署设立之后，香港政府立即掀起了一场“静默的革命”，严厉打击各种贪污腐败犯罪。在随后的20多年，在香港政府和民众的支持下，廉政公署很快地将香港由一个贪污腐败盛行的城市变成廉洁之都，使香港成为反贪污腐败的典范。因此，1997年7月1日香港回归之后，廉政公署制度作为一项重要的制度也得到了沿用。《香港特别行政区基本法》第57条规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。”除此之外，为强调廉政公署的重要性，其第48条第5项还将廉政专员与各司司长、副司长、各局局长、审计署署长、警务处处长、入境事务处处长、海关关长并列为香港特别行政区的主要官员。

就廉署机构组成而言，除廉政专员办公室外，廉政公署除设有负责署内的行政工作的行政总部外，还设有执行处、防止贪污处与社区关系处三个业务部门，其工作相辅相成，通过（检控的）威慑、预防及教育“三管齐下”的策略反贪污腐败，并着重培养公众对抗贪污腐败的意识。

廉署独立性的保障

应当说，廉政公署的上述组织架构为其有效展开和实现反贪职能提供了重要的组织基础。不过，正如我们所看到的，虽然绝大多数国家为反贪污腐败都建立专门反贪污腐败的专门机构，但是，令人失望的是，在多数情形下，这类机构并未能很好地实现反贪的目标，“雷声大，雨点小”，更糟糕的是有些机构及其工作人员不仅未能发挥发挥反贪的职能，而且与贪腐官员同流合污、沆瀣一气，为其保驾护航，甚或自己本身就充当贪污腐败的急先锋。

那么，廉政公署何以有此不同呢？多数研究表明，香港廉政公署之所以在反贪污腐败问题上能够如此成绩斐然，除了上述组织机构的保障外，更为重要的原因或许在于制度方面保障，即，它享有高度的独立性。

那么，什么独立性呢？简单而言，廉政公署独立工作，只对行政长官负责，不受行政长官以外的任何人和机构的干预。该原则早在廉政公署建立之时就已经确立，依照《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》等法律的规定，廉政专员直接向港督负责，不受港督以外的其他任何人士的指挥和管辖。

事实上，所谓的向特首负责或者说廉署——特首关系，远比法律规定的字面含义要复杂得多：一方面：正如有的人所指出的，“实际上行政长官很大程度上也不去管廉署，他没有很多精力去管。比如董建华在任八年，大概只去过廉署一两次，不能说他不重视，也可以理解为廉署本身就是一个机器，它在良好地运转，他没什么理由特别要去管”；另一方面，即便是特首有问题，“廉署也有权力决定是否查特首，前特首曾荫权就是个例子”。

此外，廉政公署的独立性更体现在，廉政公署不是香港政府的组成机构，与香港警务处也不存在联系，其经费由香港特区政府财政预算单独拨付，专款专用；廉政公署成员不是政府公务员，他们差不多全部以合约形式予以聘任，虽然其招募、培训、升迁、退休、全部比照公务员制度，但薪资则高于同等级别的公务员。这些廉政公署展开调查时能够独立工作，从而有效地排除其他政府部门和人士的“掣肘”的重要保障。

谁来监督监督者

雖然廉政公署因为其对香港社会所作的贡献而在民众心中享有极高的声誉，不过，在过去的几年里，由于廉政公署屡爆丑闻，这不仅在很大程度上损害了这一声誉，也减低了民众对廉署的信任程度。

其中给香港社会造成较大震动的，包括2011年前廉政公署首席调查主任阮律文被捕以及2012前任“廉署一哥”汤显明专员公款吃喝超标的丑闻。阮律文1998 年加入廉政公署，因表现突出，屡破大案，而深获高层器重，2009年底升为首席调查主任，被视为“明日廉政之星”。但2011年4月阮律文于深夜被廉政公署L组人员拘捕。虽然廉政公署并未说明逮捕他的具体理由，但外界猜测，阮律文之所以被捕，或因其在处理案件时操守有问题，涉嫌违反贪污法例。

而2013年前任“廉署一哥”汤显明专员则被爆料公款吃喝超标而被廉政公署执行家法，以涉嫌贪污被廉政公署的调查。据报道，汤显明自2007年上任至事发前的5年内，花费400万元公款，出访34次，先后向各地政府官员及机构赠礼物137次，其中超过100次是赠送予内地政府官员及机构，礼物总数约1400份，总值近22万元。其中有24份礼物的价值超过800元限额，由汤显明亲自特批送出。另，2010年11月和12月廉政公署两次在湾仔五星级酒店君悦酒店宴请内地官员，人均消费高达1100元，席间有超过并消费廉政公署自备的20支中外名酒款客，其中包括茅台及XO。除此之外，还有为数不少的一些涉及廉政公务的成员的案件，也让许多人颇为担心廉政公署的未来去向。

于是，最近几年来，谁来监督监督者的话题日益成为一个绕不开的话题。

那么，谁来监督廉政公署，或者如何才能确保廉政公署本身的廉洁性呢？一方面为了监督廉政公署的运作，香港设立了贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会四个独立咨询委员会。除部分当然委员会，各委员会成员都为社会知名人士，且由非官方人士出任主席。这能够对廉政公署起到很好的制衡作用。并且在该四个委员会外，还有廉政公署事宜投诉委员会和设于廉政公署内部的L组分别负责监察廉政公署的外部及内部运作。

除上述组织和机构外，另一方面需要特别指出的是，香港公众对贪污腐败的容忍度极低，这本身也是确保廉政公署独立性和廉洁性的重要环境。根据廉政公署最近所做的民意调查可以发现，近八成的民众愿意举报贪污。近几年，廉政公署每年收到的举报案例约为4000例，其中70%为实名举报。而这也使得一些人即便想贪污受贿，也不敢为之。更为重要的是，香港的新闻媒体享有广泛的新闻自由，而贪污腐败案件往往又具有很强的新闻价值，故新闻媒体乐于报道此类案件，而这对规范廉政公署的运作无疑也具有重要的意义。

学习香港是否可行

正如前文所指的，廉政公署用了近20年的时间，将一个贪污腐败猖獗的香港变成“廉洁之都”，成为各国学习典范。为此，越来越多的人主张内地应当仿效香港，建立与廉政公署相类似的机构。

窃以为，此类主张虽有一定合理性，但却未必可行。这是因为一方面在现有的宪法框架下，我们并不缺少此类机构，如检察机关，只是更为重要的问题在于如何才能有效地确保其独立性并实现反贪功能。

倘若未能解决这一前提性问题，又草率地设立另外一个机构，不仅将使得国家机构变得更加庞大，增加财政和人民的负担，甚至可能新增一个依靠权力寻租的部门，多一个贪污腐败的据点；就内地而言，更为重要的或许在于如何提高人民的反贪污腐败的意识。虽然绝大多数人对贪污腐败恨得咬牙切齿，但面对腐败往往听之任之，且一旦有所需要，多又希望通过寻租以获取特权，而这本身无疑也为滋生贪污腐败提供了肥沃的土壤。

为此，个人以为，对于内地而言，要想更有效地实现肃贪的目标，除加大反贪污腐败的力度外，或许更为有效的做法是加大新闻媒体的监督力度，这不仅能够使得民众更为广泛地参与到政府反贪污腐败的行动中来，也能很好地起到对官员和民众教育作用，使其具有更强的反贪污腐败意识。

此外，更为重要的是，在一个透明的社会中，能够确保反贪污腐败的行动是沿着法治轨道展开的，才能使反贪污腐败的行动取得确实的效果。不仅要加强反贪机构的建设，更要注重外部环境的建设，或许这才是香港廉政公署制度对我们最大的启示。