京津冀一体化中水污染防治协调机制研究

摘要：京津冀区域经济一体化是我国经济发展的重要战略，在京津冀一体化中有关水污染防治协调机制的问题值得思考，深入探析京津冀一体化中的水污染防治协调机制主要包括建构价值、存在问题和主要路径三部分。

关键词：京津冀一体化 水污染 防治协调机制

1 京津冀一体化中水污染防治协调机制建构的价值

1.1 区域经济一体化的要求 在经济全球化的大背景下，区域经济一体化成为增强区域整体竞争力的一种必然选择。我国区域经济一体化的发展，已逐步进入实质操作时期。其中发展比较成熟的是长三角、珠三角等，而环渤海经济圈、东北经济圈等也发展较好，此外，京津冀与环渤海经济圈的核心部分近年来也逐步成为了带动我国区域经济发展的第三个增长极。“区域经济一体化”不仅可以更好的发挥京津冀的整体优势，还能够有效的促进环渤海经济圈崛起。要想保证京津冀地区经济能够取得长远的发展，必须重视对水资源的利用和保护。

1.2 可持续发展的要求 可持续发展的核心是发展，但要求在保持资源和环境永续利用的前提下实现经济和社会的发展。在京津冀区域一体化发展过程中，要深入贯彻节约资源和环境保护这个基本国策，促进经济社会发展与人口、資源和环境相协调。而京津冀地区在地理分布、气候特征、流域水系有同一性，区域性水资源紧缺问题、水体污染问题和地下水超采问题严重。必须采取统一的行动，提高水资源利用效率，治理环境污染，才能使京津冀走可持续发展的道路。

1.3 保障环境权的要求 随着生产力的不断发展和人类开发利用自然资源规模的不断扩大，环境资源逐渐形成了稀缺性，环境权的问题受到关注。环境权一经提出，即引起了国际社会的极大关注。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中明确宣布环境权原则，即“人类有权在一种能够尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”

京津冀地区的人民在水资源方面都有权享有同样的权利。现实却不是如此，京津冀地区缺水严重，而河北却要先保障向京津无偿供水，关停了省内会造成污染的企业，保障京津水源地安全。为此，京津地区高速发展，河北发展滞后。至今对河北尚未出台任何有效的补偿政策和特殊扶持政策，受损方得不到相应补偿。京津冀一体化中水污染防治协调机制建构，符合人民行使环境权的要求。

1.4 社会治理模式创新的要求 从社会治理模式的发展来看，社会治理模式主要有两种，一是农业社会所形成的统治型社会治理模式；二是工业社会中产生的管理型的社会治理模式。而现在，统治型社会治理模式已经失去了生命力。同时，管理型社会治理模式也开始面临问题，使单一的管理型社会治理模式越来越丧失存在的合理性。这时，新型的社会治理模式出现——公共管理治理模式，它是一种服务型的社会治理模式。

公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源和运用政治的、法律的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。

区域一体化作为一种过程和状态，本质特征是集体或联合决策，在现行体制下必须是市场、行政和法律方式相结合的。刚性的行政壁垒构成了京津冀区域一体化的体制障碍，而行政区划调整将伴生高昂的社会成本。要在现行的行政区划框架内减少“邻避”行为，实现总体利益的协调，就需要政府治理形态的嬗变——从原来的行政区行政模式转变为区域公共管理模式。

京津冀一体化中水污染防治协调机制的构建，是社会管理模式创新的需要。这种公共管理的模式，以京津冀三方水资源的利用和污染的防治这一公共利益的实现而努力的，具体表现则是提高京津冀区域社会治理活动的效率，促京津冀区域发展和保证京津冀地区人民公平的享受水资源的权利。

1.5 破解“囚徒困境”的要求 “囚徒困境”是博弈论著名分析模型。1950年，兰德公司的梅里尔·弗拉德与梅尔文·德雷希尔拟定出相关困境理论，后由阿尔伯特·塔克以囚徒方式阐述，并命名为“囚徒困境”。囚徒困境所反映出的深刻问题是，个人最佳选择并非团体最佳选择，只有合作才能达到共赢。

在京津冀一体化中水污染防治协调机制建构中，“囚徒困境”指的是只有京津冀三方在水资源合理利用和在污染防治方面进行合作才能使三方的利益达到最优，如果只是河北一直无偿的保障京津用水，而得不到任何补偿的话，不利于京津冀的区域协调发展。京津冀一体化中水污染防治协调机制的建构本着共担风险，共享收益，合作共赢，这样才能破解“囚徒困境”。

2 京津冀一体化中水污染防治协调机制建构中存在的问题

2.1 法律上存在的问题

①立法的不完善。对区域水污染防治协调机制的规定，我国新《环境保护法》自2015年1月1日起施行，其中第二十条说到，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施；我国《水法》第十二条规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；我国《水污染防治法》第八条第三款县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生等相关部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理；我国《水土保持法》第五条规定国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。而在这些法律中，法律规范的原则性较强，缺乏相应的高位法和综合立法，之间都存在着法律的关系

不清、关系不协调、各管理部门之间的职权范围不明等问题。

②监管的不到位。我国水污染监管体制一直是统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的体制。但跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决的规定仍没有具体发展。这就需要政府之间的联合执法，而联合执法存在着缺陷，比如对于很多棘手的跨区域污染，联合执法在缺乏牵头部门的情况下可能出现一拖再拖的情况等。由于地域限制和执法差异，联合执法虽然作用明显，但很少被使用。

2.2 行政上存在的问题

①行政壁垒。京津冀区域一体化是我国社会经济发展的趋势，构建京津冀一体化中水污染防治协调机制，可以通过整合京津冀区域水资源推进京津冀经济和社会发展。产生协同效应，也可以通过区域合作共同治理社会公共事务产生联动效应。但目前我国在区域发展过程中存在着行政壁垒。严重损害了京津冀区域水资源污染防治的协调发展，造成了水资源污染浪费问题，这与节约型社会理念明显背道而驰。京津冀地区中各地方政府对辖区利益最大化的追求，使得水资源的整体性与经济、行政区域的分割性之间的矛盾较为严重。长期以来京津与冀的水资源关系主要是靠行政调控和行政命令，由于京津与冀在行政地位上并不平等，对水资源的利用也是不平等的。

②尚未建立有效的合作协调机制。京津冀三个地区政府间在水资源保护和利用方面缺乏密切合作，各政府之间在制定水资源政策时，只考虑本地区的利益，并没有把区域利益作为行动的最终目的来考虑。

京津冀既没有同属一省或市的绝对主管行政部门来统领，也没有绝对核心的内在城市来凝聚，因此，京津冀未来的发展迫切需要主管部门统筹规划。只有在各自利益主体通过对自己利益让步、折中的方式以京津冀区域利益最大化为目标时，京津冀一体化进程才会加快。①

3 京津冀一体化中水污染防治协调机制建构的主要路径

3.1 制定区域性相关法规 在京津冀一体化过程中，针对水污染防治协调机制立法上的不完善，以这次新《环境法》为基础，结合其他现行的法律法规，通过由国家、省政府部门或相关行政区协商制定统一的区域污染防治的法规。明确各相关单位的管理权限和职责，以及纠纷受理调解机构等，同时明确职能部门环境过失的责任和惩罚法律法规实施细则和相关制度。

3.2 建立统一水污染防治协调机构 区域合作协调机制的建立是区域合作规范化有序运行的重要保障，国际上一般有两种方式：一种是具有制度性的协调组织机制；另一种是非制度性的协调组织机制。

京津冀区域一体化过程中，针对水污染防治这方面，建立一个能够协调三地、级别较高的水污染防治协调机构十分必要。可以参照水利部海河水利委员会的建立，建立一个职能明确具有权威的协调机构。海河水利委员会的机构设置和职能运作形式可以作为重要参考，在此基础上使京津冀水污染防治协调机构更合理，做到有组织、有领导、有机构，职能明确，权责到位。

3.3 建立京津冀水资源补偿机制 我国新《环保法》第31条明确规定了国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。

生态补偿的本质就是生态保护的实施者和受益者之间，重新进行利益分配的问题。其目的就是要通过一定的政策手段解决生态保护者的合理回报问题，鼓励生态保护。生态补偿有助于从根本上解决流域不同主体功能区、不同行政单元发展经济与生态环境保护的协调问题。

河北属严重缺水省份，但一直首先保障向京津无偿供水，至今尚未出台任何有效的补偿措施。长期以来，冀与京津的关系一直处于被动、无偿服务的“无条件调拨”状态之中，这有悖于市场经济的发展。合理的水资源补偿将起到正面的激励作用，将会主导河北提供足额和良好的水环境；对于京津而言，补偿意识也可避免其非理性的行为。这样有利于京津冀三方在水资源利用和污染防治方面达成长期的合作。

3.4 建立跨区域水权市场 水资源是否稀缺决定了水资源是否有必要进行交易，建立水权市场。现阶段我国对水资源的过度开发和盲目使用情况严重，使得水资源的稀缺性越发明显，水权交易面临着紧迫的现实要求。

我国的现实是长期注重通过行政手段配置水资源，水资源的稀缺性不能得到正常反映。不能有效地调动节水和保护水资源的积极性，导致水资源配置的失衡，出现水资源浪费和短缺并存。水权交易是利用我国市场经济发展，用市场配置资源，合理利用水资源，提高水资源利用率，缓解用水矛盾，提高人民节水的积极性。在京津冀一体化中，建立跨区域水权市场。利用市场经济的方式，能够使水资源在各行业间优化配置，促使水资源可持续发展，对水污染的有效防治都具有积极作用。

注释：

①崔冬初，宋之杰：《京津冀区域经济一体化中存在的问题及对

策》，载《经济纵横》2012年第5期。

參考文献：

[1]张康之，李传军.公共管理是一种新型的社会治理模式[J].行政论坛，2010（3）.

[2]张云，张贵祥.基于区域一体化的生态经济发展研究——以京津冀北为例[J].经济与管理，2009（3）.

[3]李越，张涛，单莹莹.跨行政区域水污染监管的管辖权问题研究[J].兵团党校学报，2008（6）.

[4]武义青，张云.京津冀生态经济一体化发展模式探析[A].京津冀区域协调发展学术研讨会[C]，2009年10月.

[5]崔冬初，宋之杰.京津冀区域经济一体化中存在的问题及对策[J].经济纵横，2012（5）.

作者简介：王媛（1987-），女，河北邢台人，研究生，研究方向：环境与资源保护法。