热问题的冷思考——关于我国城镇化道路的反思与探索

王守智

（中共湛江市委党校，广东 湛江 524032）

一、热问题：对我国城镇化发展道路的审视与反思

近些年，随着国际和国内形势的不断发展和变化，我国城镇化问题正越演越热，对于其重要意义也一再被提升。“城镇化是中国‘最大的内需’”、“城镇化是未来中国经济社会持续健康发展的动力源”、“城镇化是实现中国现代化进程的必由之路”等等评论，更将“城镇化”发展推向了一个新的战略高度。

（一）“热”源于加快转变经济发展形势的需要

长久以来我国城镇化的发展，由于受到各种体制因素和历史因素的影响，尤其是地方政府在盲目追求“土地财政”和政绩的双重驱动下，不惜以牺牲农民利益为代价，强力推动城镇化。在经济得到高速增长、城镇化率得到快速提升的同时，对自然、资源进行掠夺性的开发，造成经济效益与生态效益的严重失衡。这也体现了传统的城镇化发展方式过分偏重物质层面而忽视精神层次，忽视了的人的城镇化这一本质。据统计，全国城市建成区面积由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2，年平均拓展速度为6.3%，远高于同期城镇人口的年增长速度4.21%和城镇化的年增长率3.11%。一些地方超出了资源环境承载能力来发展城市，导致人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。尤其是水及其带来的问题更为严重。许多城市河流水质劣于五类，部分地区地下水也已受到污染，江河湖泊环境变差，水质性缺水严重，区域性水资源供求矛盾尖锐。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英说，我国665 个城市中，有将近400 个城市缺水，其中大约有200 个城市严重缺水。还有就是由于工业生产、交通运输和生活排放的二氧化碳、二氧化硫及其他氮氧化合物的不断增加，导致空气污染严重。从2013年初至今，全国不少城市尤其是华北地区的城市出现了时日长久、严重污染的雾霾天气，波及25 个省份，100 多个大中型城市，全国平均雾霾天数创52年来之最。还有生态系统的逐步退化。目前，全国一半以上的城市受到了不同程度的酸雨污染，90% 以上的天然草原退化，相当一部分城市的环境容量处于严重的超负荷状态，这使城镇化中的可持续发展问题提上了日程。

同时，过去经济的高速增长所依赖的“人口红利”、“土地红利”也正逐步减弱。根据国家统计局发布的一项数据显示，2012年我国15-59 岁劳动年龄人口为93727万人，比上年减少345 万人，占总人口的比重为69.2%，比上年末下降0.60个百分点。2013年，我国老年人口数量更突破了2 亿大关，达到2.02亿，占全国总人口的14.8%。劳动力日益短缺，抚养人口逐步增加，也给城镇化发展带来了巨大障碍。还有土地资源，一些地方错误的理解“城镇化”，误以为城镇化就是“摊大饼”式的空间扩张形态，盲目建设大马路、大广场、大厂区、标志性建筑等，最终浪费了大量的土地资源。包括我国耕地面积也在不断减少，从1996年的19.51亿亩减少到2007年的18.26亿亩，人均耕地由1.59亩减少到1.38亩。另据国土资源部发布的《2009中国国土资源公报》显示，2009年，全年新增建设用地指标安排量比上年增加，全国预审、批准、供应建设用地同比增速均在40%以上。另外，我国一些城市对征用来的土地的利用率很不充分，据有关部门调查，低效率用地是5900多万亩，占用地总面积的12.3%。如果提高土地利用标准，低效率用地的比重还会大得多。大多数城市的密度偏低（特别是城市就业密度），城市建筑物以低层建筑为主，城市土地立体空间利用不足，无法充分发挥城市空间人口聚集和经济活动聚集的功能。按照中国国际金融有限公司2010年的报告，我国新建商品住房平均容积率为1.36，其中一线城市为1.76，二线城市为1.53，三线城市为1.27，四线城市为1.17。而同期香港为4.5，新加坡为3.82，首尔为2.5，东京为2.2 ,美国曼哈顿地区甚至高达12 至21。这些都使得我国过去的土地红利正逐步减弱。我国城镇化发展所依赖的人口红利、土地红利都已不再存在。

可见，经济型的城镇化发展模式，虽然作出过巨大贡献，但也带来了不少的负面效应，尤其是分散化、非集约的特点，造成资源的巨大浪费和经济发展的不可持续。因此，必须要转变发展方式,要试图纠正过去经济过度依赖于资本投资和外部需求的失衡状态，向扩大国内投资和国内消费的内需型增长模式转变。而扩大内需的最大潜力就在城镇化。

（二）“热”源于自上而下的引导和推动

诺贝尔经济学家斯蒂格利茨（Stigliz）曾预言：21世纪全球经济的“两大引擎”，就是中国的城镇化与美国的科技创新。事实也正证明了这一点，从二十一世纪以来，党中央和国务院对“城镇化”问题日益重视，甚至提高到战略层面，并颁布了一系列关于推动城镇化建设的政策和文件。从2000年10月党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》 正式采用了“城镇化”一词。到2002年，党的十六大明确提出“坚持大、中、小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[1]（P546）之后，2007年党的十七大报告又进一步提出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”[2]

2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调：“坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”[3]2010年党的十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，提出要“优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展”。

而党的十八大报告更指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。[4]2012年中央经济工作会议习近平总书记首次提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务”，并将城镇化列入新一年经济工作的主要任务，指出“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。[5]2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”。[6]并在12月专门召开中央城镇化工作会议，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在会上发表重要讲话，详细分析了我国城镇化的发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。会议指出，“城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”。[7]

从党中央和国家一系列政策和文件的出台和颁布，不难发现，对于城镇化问题的重视程度在不断加强，对于新型城镇化的道路选择也逐步清晰。自十八大以来，各地相继出台了城镇化发展的规划和部署，开始掀起了城镇化发展的新一轮“热”潮。

二、冷思考：对新型城镇化发展道路的厘清和探索

从过往我国城镇化发展模式的质量不高，以及党中央和国家在重要的政府文件和决议中对于城镇化问题的重视不断提升，充分表明，我国城镇化的发展必须要探索出一条具有中国特色的新路。

（一）从盲目追求速度型向稳步提升质量型转变

新中国成立之时，我国的城镇化率是7.3%，当时世界城市化的平均水平是29%，欧美发达国家甚至超过了60%。到1978年改革开放之初，我国的城镇化率只有17.92%，而此时世界的平均水平已达到38.35%。所以，近些年我国一直致力于城镇化的提速，并且取得较大成效。以2002年—2012年我国的城镇化水平变化情况来看（如下图所示），到2012年城镇化率达到52.57%，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平。

而国际上城镇化率从20%到40%的变化，英国用了120年，美国用了80年，中国仅用了22年。然而，根据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文的理解，我国的城镇化水平是不实的，或者说是存在“泡沫”的。原因在于我国目前统计的城镇人口实际上包含了大量在城镇常住的农民工。以我国目前进城务工的农民大约是2.5 亿计算，其中一半以上都只是常住人口而非户籍人口。所以，虽然我国人口城镇化率达到了52.57%，但是如果按户籍来算，城镇化水平大概只有35%左右。

且城镇化水平与城镇化率是不能等同的，城镇化速度不是越快越好，城镇化率亦非越高越好，它是有峰值的。从国际经验来看，美国城镇化率2005年是80.8%，2011年为82%，年均增长仅为0.2%，几乎是停滞的；英国的城镇化率在2005年已达到最高值90%以上，之后城市人口比重逐年下降，2010年下降为79.5%。所以有专家通过模型，预测到2040年我国城镇化水平将达到70%-75%，就达到了峰值，自此，城镇化率的提升将不再反映现代化水平，甚至会出现“逆城镇化”。

近些年我国城镇化率的增速虽然较快，但也隐藏着不少质量问题。如城镇规划缺乏科学性和合理性，出自“长官意志”的多；产业结构不尽合理，第三产业所占比重较低，经济实力不强；城镇盲目追逐空间的扩张，占用了大量土地资源，造成了极大浪费；城镇就业、医疗、养老、教育等社会问题日益突出；城镇管理水平低，管理成本高等。[8]（P2）

数据来源： 《中国统计年鉴2013》

所以说，“实现城镇化是一个长期的过程，在一定时期内，一个国家或地区城镇化推进的速度，必须与其工业化的进程相适应，与其发展水平和经济实力相匹配，超出了这个能力很可能会出现就业不足、贫困人口增多、两极分化严重等问题，对经济发展、社会稳定、人民生活都会带来严重影响。推进城镇化，要从中国的实际出发，总结经验教训，量力而行，不能超前。”[9]近期召开的中央城镇化工作会议也明确指出，“确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长”。

拉美国家城镇化发展的经验教训也一再告诫我们，农村人口在短时间内快速流入城市，如果国家缺乏相应的规划、管理和保障措施，必然会造成城镇化过程的混乱不堪、社会不稳定因素增加。[10]因此，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。注重在制度上解决好农民工权益保护问题”。[11]这标志着我国城镇化已经进入注重质量的重要阶段。

对城镇化质量有着重要影响的指标很多，其中人均GDP、城镇居民人均可支配收入、市辖区人均一般预算内财政收入、非农产业产值比重、人均财政教育支出等指标，与城镇化质量是正相关的。因此，新型城镇化必须从速度型转向质量型，应着重从城镇经济和社会的发展、产业结构的调整、基础设施的完善、科技文化的发展、生活方式的改变、环境质量的提高、社会保障的建立、城镇管理的加强等方面，[8]（P106）推动我国城镇化质量的提升，而不是盲目追求速度。

（二）从外延式的空间扩张向内涵式的以人为本转变

我国在城镇化和工业化的发展过程中，过于重视“物”的增长而忽视“人”的全面发展，过于偏重城镇化外延式的空间扩张，而忽视了城镇化的内涵所在和核心问题是“人”的城镇化，由此也引发不少社会问题。如2 亿多进城农民工长期处在“半城镇化”状态，生活无根化；世界罕见规模的农民工周期性“候鸟式”流动，造成了诸如留守儿童教养问题、留守老人赡养问题和留守妇女婚姻家庭问题；有的地方搞“迁村并点”，强制农民“进城”、“上楼”、“腾地”，引发大量社会矛盾和群体性事件。还有的城市网点缺乏，生活不便；有的城市房价高涨，居住紧张；有的城市交通拥挤，出行不畅；有的城市上学困难，就医困难等等。[12]（P244）

两千多年前，古希腊哲学家亚里士多德就说过：“人们为了活着，聚集于城市；为了活得更好居留于城市。”[13]因此，新型城镇化要以人的城镇化为核心，突出人在城镇化进程中的“目标主体”、“价值主体”、“动力主体”、“责任主体”等多重主体性地位，坚持城镇化发展为了人民群众、城镇化发展依靠人民群众、城镇化发展以人民自身素质和能力的提高为前提和基础、城镇化发展成果由城乡居民共享。[14]

1.户籍门槛的放宽：解决农民“进得来”的问题

制约我国城镇化的主要因素是二元结构的城乡制度体系，其中最重要的是以户籍为标志的身份隔离。从建国之初到改革开放之前，由于严峻的国内外形势，使得我国城镇的生产、生活资料极度匮乏，城镇化水平也相对较低。为改变这一局面，我国实施了赶超型发展战略和政府主导型发展模式，将有限的资源向工业部门进行配置和整合。因此，就把“目光伸向了广袤的农村，以工农业产品价格‘剪刀差’、对农村征收高额税赋（包括实物税）、低投资、转移农村金融资金、不在农村实行福利保障制度等办法，将农业剩余或农村剩余强制转为大中城市的工业化原始积累”。[15]在1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度。“按照户籍制度将全国人口分为农业人口和非农业人口，并依此在经济、政治、文化、教育、卫生等一系列具体方面实行不公平的国民待遇”。[16]这一制度壁垒，构筑了城乡二元的鸿沟，成为阻碍我国城镇化进程的最直接原因。从此，户籍制度就像一堵无形的高墙，将人们泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民，城乡之间的人口流动长期处于凝固状态。

随着我国经济社会的不断发展，户籍制度对人们的束缚与制约虽然在某些方面有所减弱，但长期的二元社会结构在事实上已经造成城乡居民在知识文化、能力素质、价值观念以及生活方式等诸多方面存在的显著差别，再加上城镇之中各种正式与非正式制度的影响，都直接或间接导致了农村富余劳动力进入城镇之后无法很好与城镇有机融合。同时，还被人们冠以“农民工”的称谓，游离于城镇和农村之间，扮演着“农民”与“市民”的双重角色，在二者之间处于非常尴尬的“边缘化”状态。[17]可以说，“农民工”是计划经济体制向市场经济体制转变过程中的“混血儿”。[18]根据国家统计局《2012年我国农民工调查监测报告》，2012年全国农民工总量达到 26261 万人，比上年增加 983 万人，增长 3.9% 。而城乡差别的制度根源在于这种二元体制机制，正是城乡二元结构的体制，带来了城乡居民的地位、身份、权利、义务的非对等性。[3]因此，推进我国新型城镇化的发展，首先就要打破户籍制度的藩篱。

一是要解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。户籍制度的根源不在于户口本身，而是附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局。因此，优化户籍制度，首先就要剥离这些不平等福利制度，将外来人口统一纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。二是要把符合条件的农民工逐步实现在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇的户籍限制。以具有稳定就业或生活来源、固定住所和一定居住年限作为户口准入制的基本条件。只有打破户籍制度的藩篱，才能促进城乡人口合理自由流动，才能减少农村人口流入城镇的成本，提高农民进入城镇的积极性，才能改变城镇化发展缓慢的局面。

2.土地制度的变革：解决农民“离得开”的问题

长期以来，中国农民对于土地有着一种特殊的情节（费孝通称之为“乡土中国”），这种“乡土情节”促使着农民为了土地去参加革命，为了土地不惜牺牲生命，其思想的症结在于土地是中国农民的生存保障、生活依靠，“土地就是咱农民的命根子”。因此，要使农民放心离开农村、离开土地，就必须要解决他们的后顾之忧，就必须要加强农村土地制度的改革。同时，随着市场经济的发展，城镇建设用地面积的不断增多，可供开发的城镇建设用地面积在不断萎缩，致使地价、房价不断飙升。近些年，国家一再对房地产市场进行调控，但仍然无法改变土地资源日益紧缺、土地红利逐渐减弱的趋势，这也使得城镇化发展成本不断攀升、城镇化发展进度不断趋缓。由此，推进土地制度的改革迫在眉睫。

首先，必须要加快土地资源的市场配置，增加土地供应的透明度，减少政府的过度干预，改观目前土地市场存在的“暗箱操作”问题。二是加强对工业建设用地的宏观调控，将零散项目用地引向城镇工业园区聚集，达到节约集约用地的目的。三是科学调整和修编土地利用总体规划和城镇总体规划。既要保护耕地、节约土地，确保国家粮食安全，又要不妨碍城镇化发展对土地资源的需求。四是严格遵循调剂建设用地指标和占补平衡的政策。对于长期闲置的土地，政府有权对其进行整理、回收和入库。五是对于进城的农民，应该允许其在一定时间内保留土地承包经营使用权，或者对其进行有偿转让，以消除农民离土的后顾之忧，也有利于劳动力资源按市场要求，自由、有序流动和配置的管理体制。

3.住房保障的探索：解决农民“住得下”的问题

居住需求是迁移人口的第一需求,但是目前城市商品房高昂的价格是农民工在城镇安家的又一障碍。仅2009年一年，全国房价平均上涨速度超过25%。一线城市的房价，一套房折合一个工人100年的工资（郎咸平，2010）。据国际货币基金组织（IMF）数据显示，以房价相对薪酬来考量的全球十大最不可负担的房地产市场中有七个在中国，甚至超过了东京、伦敦和纽约。其中六个中国内地城市的一手住宅均价分别为：上海28265元/平方米，深圳27135 元/平方米，北京27439元/平方米，广州16703 元/平方米，天津10333元/平方米，重庆7984元/平方米。[19]以房价和工资的比率来反映人们是否能承受这种房价来看，纽约一间公寓价格的中列数是一个普通家庭年收入的6.2 倍多。而要想在北京的中心城区买间房子，则需要一个普通家庭25年收入。

目前我国城乡居民中居住条件最差的莫过于农民工群体。有资料显示，这类人口中大约22%的人均住房面积不足5 平方米，28%的人住房面积在5-8 平方米。即上亿农民工及其家属实际住房条件都在城镇贫困标准之下。普遍居住空间狭小，大多缺乏卫生、采暖、通风、防火等基本设施，环境乱、脏、差。根据一份资料显示，在已婚的建筑业农民工中，有3/4的人处于夫妻分居状态。因此，城镇化进程的稳步推进，离不开对住房保障制度的探索，以满足和适应进城农民对住房的需求。一方面要积极探索多种形式的公租房建设和经营模式，鼓励用工企业建设各种农民公寓或宿舍，以满足进城农民的基本居住要求。二是可以将刚进城农民纳入国家住房保障体系，允许符合一定条件的农民享受政府廉租房、经济适用房、限价商品房等政策。三是对于居住在城郊的农民以及城中村的农民，可大力推动宅基地换房，来解决目前在城镇买房难、买房贵等问题。四是通过建立、完善农民住房公积金制度，允许有条件的农民申请住房公积金贷款，来解决其居住难的问题。

4.就业渠道的开拓：解决农民“能就业”的问题

就业是民生之本，非农就业则是城镇化之本。农民来到城市之后，一个关键的问题就是如何在城镇生存下去，如何维持生计的问题。但现在进城的农民所拥有的个人资源和社会资源都比较欠缺。据统计,进城的农民,80%都是初中和小学文化水平。而且他们绝大部分没有接受职业技术教育。文化知识和职业技术这些个人资源，是他们在城市就业的一个很大障碍。同时，农民在城市举目无亲,与城市人的交往很少,社会交往比较单一,在城市获取就业资源的渠道有限,所能取得的社会资源少,就业资源匮乏。再加上每年大量的高校毕业生加入到就业队伍之中，也进一步加剧了就业形势。据统计，2013年全国有699万高校毕业生就业，也被业内称为“史上最难就业年”。这些都加大了农民来到城市找工作的难度，从而成为农民城镇化的最大顾虑。中央城镇化工作会议也指出，要“推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

因此，必须要实施积极的就业政策，广泛开辟就业渠道，为农民工及其家属提供尽可能多的就业岗位，这也是城镇化发展中一个至关重要的环节。一是要建立就业培训机制，提高农民进城就业的技能。二是要健全用工信息发布机制，让农民能够多渠道了解就业信息。三是要建立激励机制，鼓励劳动密集型企业雇佣农民。四是要完善刚进城农民的维权机制，确保其合法权益。五是要推动创业扶持机制，鼓励农民以创业带动就业。作为城镇，必须通过积极发展中小企业，壮大民营经济，促进第三产业发展等方式，尽可能为进城农民创造更多就业机会。甚至可以将针对中小企业的减税政策和解决农民就业结合起来，从而鼓励更多企业吸纳农民进厂打工。城镇的基础设施建设、交通运输设施建设以及其他公共服务设施建设也尽可能使用进城的农民，来解决其生存依靠。

5.社保制度的完善：解决农民“过得好”的问题

过去由于户籍隔离制度，导致农民、农民工无法享有与城市居民同等的地位、权利和社会保障权益。因此，新型城镇化的发展必须要重视进城农民在医疗、养老、失业、子女教育、经济适应住房等方面的需要，使农民工享有与城市居民同等的社会保障权益。

改革开放以来，从中国农村走出来的“农民工”群体，为城市建设和城市经济发展做出了重要贡献。但是由于受到自身素质和能力的限制，导致他们只能在城市中从事一些最脏、最苦、最累、最危险的工作，且劳动强度大，工作时间长，拿到的工资待遇却少之又少，甚至还拿不到工资。并且其劳动安全条件也极差，发生职业病和工伤事故的比例高。农民工在与企业主谈判中处于弱势地位，权益受到损害的现象大量发生。据调查显示，农民工在城市参加养老保险的比例不到20%；在城镇参加医疗保险的比例也不到20%；农民工是工伤发生最高的群体，但是参加工伤保险的比例不到20%；失业保险不到10%。[20]因此，必须要积极探索适合城镇化建设特点的社会保障制度改革。一是建立最低生活保障制度。用以维持其最低生活标准，防止由于缺乏生存依靠而引发的社会不稳定因子。二是建立农民工养老保险机制。以解决农民在城镇高额的生活成本与收入普遍偏低带来的反差，切实减轻农民进城之后的负担。三是建立农民工工伤赔偿机制。以缓解各种职业病给刚进城农民家庭带来的巨大压力，同时，也督使用工单位更加注意用工过程中的安全保护措施，大大减少农民工工伤事故的发生频率。四是建立农民工大病医疗部分社会统筹的保障机制。费用除个人缴费和地方财政给予一定支持以外，还应动员各种社会力量，包括红十字会、社会保障基金等，来减轻农民工大病治疗的沉重负担，消除农民在城镇化进程中的种种顾虑。

（三）从一边倒片面化发展向全面协调可持续发展转变

1.工业化、信息化、城镇化和农业现代化：“四化同步”

改革开放以来，中国工业发展一直保持着较快的增速，但工业化率并不高，工业化的任务远没有完成，尤其是在技术创新和产业升级方面发展缓慢。我国的城镇化水平虽然突破了50%，但远低于发达国家近80%的平均水平。且大部分进城的农民工只实现了地域转移和职业转换，他们的身份和所享受的社会保障并没有改变，仍然处于“半城镇化”的尴尬境地。根据国际经验，合理的城市化率与工业化率的比值范围在1.4-2.5 之间，而我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41发展到到2011年的1.28，尚未进入合理区间。农业现代化水平更滞后于工业化、城镇化发展，突出表现在“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”，“三农”短板现象依然明显，城乡居民收入差距依然较大，农业现代化亟待发展。2009年，城乡收入差距甚至一度高达3.33∶1，根据国家统计局的数据，2012年城乡居民收入比为3.10∶1，城镇和农村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。[23]21世纪是信息世纪，但是目前我国信息化与工业化、农业现代化、城镇化的融合还不够。因此，党的十八报告指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。这更主要是从我国现实国情的出发点，从科学发展观的视角，从统筹兼顾的方法论，从中国可持续发展的落脚点而做出的科学决策。“四化”是一个整体系统，工业化创造供给，城镇化创造需求，工业化、城镇化可以带动和装备农业现代化，农业现代化则为工业化、城镇化提供支撑和保障，而信息化能有力地推进其他“三化”。

2.大中小城市和小城镇统筹协调发展

从我国城镇化发展的实际和经验来看，片面发展大城市或者盲目发展小城镇都行不通。尤其是过去偏向城市的城镇化发展路线，导致大量农村富余劳动力流向城市，人口过度集中于北京、上海、广州、深圳等大中城市，导致就业难、房价高、环境污染严重等“城市病”问题突发，制约了城市的可持续发展。因此，自党的十六大报告第一次明确提出，城镇化要“坚持大中小城市和小城镇协调发展”。到党的十七大报告再一次重申。到《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出，要“积极稳妥推进城镇化，以大城市为依托，以中小城市为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展，坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展模式成为我国城镇化积极健康发展的主要路径。坚持大中小城市和小城镇协调发展，必须在数量上、结构上要合理，在空间上要布局得当，有条件的地区尽可能依托城市群、城镇网发展，才有助于形成科学合理的城镇化体系，从而更好地发展城市之间、城乡之间的经济联系，发挥城市群和城镇网的群聚效应、大中城市的辐射带动作用、小城镇的农村经济和文化中心的作用，在大幅度提高城镇化水平的同时消除或减少“城市病”，促进城乡经济的协调发展。

3.坚持城市和农村“两条腿”走路

城镇与乡村作为一种非均质的地域经济空间，是人类赖以生存、活动和发展的地域实体。[22]它们之间既有各自的运动规律，同时，又是一个互相依存的对立统一体。当前，我国城乡之间还存在诸多问题，如一些地方城镇化发展缺乏城乡统一规划，城市发展和农村发展 “一头重、一头轻”，出现了教育均衡问题、医疗服务问题、文化设施建设问题等，都不同程度地影响到城乡居民在公共服务方面的需求；还有些地方城市反哺农村力量不足，出现了乡村饮水问题、垃圾处理问题、道路通行问题、环境污染问题等，都不同程度地影响到农民的生活质量和水平；甚至有些地方过多占用耕地，违背农民意愿进行“迁村并点”，导致农民“被上楼”、“被腾地”，损害了农民的利益，束缚了农业发展，影响了城乡一体的发展路线。之所以出现这些问题，关键在于我国过去城镇化走的是一条“重城市、轻农村”、“城乡分治”的发展道路，最终导致城乡二元格局不断拉大。新型城镇化的最终目标就是要破除城乡之间的樊篱，促进城市与农村发展的协调，城市居民与农村居民的和谐相处，实现城乡一体的城市中国，即整个国家城市和乡村基础设施是一体的，公共服务是均等的，整个国家被着上城市的底色，农民拥有与市民相当的知识、技能、素质和收入以及均等的公共服务，农村也拥有与城市相近的基础设施。[23]因此，必须要把城乡一体置于城镇化模式的核心位置，冲破在要素流动、资源配置和行政管理方式方面各种不利于落实科学发展观、实现城乡统筹的政策体制束缚，按照实现城乡互动、共同繁荣的目标设计城镇化发展模式，是实现又好又快发展必然的模式选择。首先，要对城乡的基础设施建设、经济发展、公共服务、社会管理等进行一体化规划布局，促进生产要素在城乡间合理流动、公共资源在城乡间均衡配置。再逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、社会保障制度和公共财政制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。在城市发展的同时，充分发挥城市对农村发展的带动作用，加快农村基础设施建设，推动城镇基础设施向农村延伸。同时，要加强农业投入，加大城镇对农村的产业辐射力度，着力形成合理分工的产业布局，[24]推进农村经济发展，激发内部蕴藏的巨大潜能，缩小农村与城市之间的差距，实现城乡资源良性互动、城乡信息良性互动、城乡产业良性互动、城乡市场良性互动、城乡文化良性互动。

[1] 江泽民文选∶第3卷[M].北京∶人民出版社,2006.

[2] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-25.

[3] 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N].人民日报,2008-10-20.

[4] 胡锦涛,坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-09.

[5] 中央经济工作会议在北京举行[N].人民日报,2012-12-17.

[6] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,2013-11-15.http∶//finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387.html.

[7] 中央城镇化工作会议在北京举行[EB/OL].新华网,2013-12-14.http∶//news.xinhuanet.com/video/2013-12/14/c_125859839.htm.

[8] 孔凡文,许世卫.中国城镇化发展速度与质量问题研究[M].沈阳∶东北大学出版社,2006.

[9] 陈锡文.城镇化率“虚高”应量力而行不能超前[N].人民日报,2011-04-11.

[10] 牛素娟.“拉美陷阱 ”的成因 、影响及启示[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版）,2006,（3）.

[11] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].人民日报,2010-10-28.

[12] 中共中央关于制定国民经济和社会发展十一个五年规划的建议（辅导读本）[M].北京∶人民出版社,2005.

[13] 秦红岭.古典时期雅典城市思想的伦理意蕴[J].城市问题,2008,（12）.

[14] 侯云春,韩俊.我国城镇化的基本态势、战略重点和政策取向（上）[J] 中国市场,2010,（3）.

[15] 李佐军.剖析阻碍我国城市化的深层原因[BD]人民网-理论频道,2009-08-14.

[16] 张爱瑛.破除城乡二元社会结构努力构建社会主义和谐社会[J].中共山西省委党学报,2005,（3）.

[17] 杜睿云,段伟宇.城镇化背景下的户籍制度改革∶方向、重心与路径选择[J].当代经济管理,2011,（3）.

[18] 许经勇.农民工市民化是当前我国城镇化的重要任务[J].湖湘论坛,2011,（3）.

[19] 数据显示全球十大高房价城市中国占7个[N].羊城晚报,2013-07-04.

[20] 郭朝飞.更加重视农民工社保问题[N].中国经济时报,2012-03-18.

[21] 2012年中国城乡居民收入比为3.10∶1[EB/OL]中商情报网,2013-01-23,http∶//www.askci.com/news/201301/23/2315402157017.shtml.

[22] 段禄峰,张鸿.城乡一体化视域下的西安市城乡二元经济结构解析[J].生态经济,2011,（8）.

[23] 倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策[J].江海学刊,2013,（1）.

[24] 马凯.转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报,2012,（5）.