论行政执法与刑事司法衔接的保障机制

何涛

为加强行政执法与刑事司法的衔接，最高人民检察院、公安部及国务院其他行政部门作了许多新的尝试，理论及实务界也提出了建立一些衔接保障机制的建议，如信息共享平台、联席会议机制、会签文件、移送备案机制等等。甚至关于行政执法与刑事司法衔接的大量理论研究都千篇一律地提到这些衔接机制。这些机制在实践中的运行效果到并不理想。本文将立足于现有保障机制，通过对现有保证机制的评析，提出合理的完善建议。

一、信息共享机制

信息共享平台是行政机关将其作出行政处罚的案件挂在行政机关、公安机关及检察院共享的网络平台。检察院与公安机关可以通过信息平台查询行政机关作出行政处罚案件的情况，从而了解行政处罚案件是否涉嫌刑事犯罪，如果涉嫌刑事犯罪，则要求行政机关向公安机关移送。信息共享机制是检察机关及公安机关及时发现行政执法与刑事司法衔接案件的保障措施。通过信息共享平台，检察机关可以及时对应当移送而未移送的案件进行监督，公安机关也可以主动要求行政机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关。

（一）信息共享机制运行现状。检察机关对信息共享机制的运行现状。信息共享机制是由检察机关首先提出来的。信息共享机制运行并不理想，有的单位根本就未实际尝试过，原因是缺乏处罚机制，如果行政机关不登记信息，没有任何处罚措施，对行政机关来说也没有目标考核的压力，因此行政机关不愿意干这种“费力不讨好”的事情。在最初开始的时候，虽然一些行政机关登记了信息，但行政机关发到共享平台的信息不加选择，将多如牛毛的一般行政处罚案件与可能构成行政犯罪的案件混同发上共享平台，造成筛选困难。由于检察机关人员有限，没有精力来做如此庞大的信息筛选，对行政机关发送的信息就根本无法监督。由于没有硬性规定和相关的罚则，后来一些行政机关干脆不传送信息，以减少麻烦和事端。“慢慢地，信息共享机制就不了了之了。

（二）信息共享机制存在的问题。第一，信息共享机制只是一种事后监督方式。信息共享平台机制实际上是属于检察机关及公安机关对行政处罚的事后监督措施。第二，信息量大，导致筛选费时费事。第三，缺乏有效的制约机制，导致行政机关对信息的提供存在很大的随意性和选择性，从而降低了监督效率。

（三）信息共享机制的完善。第一，对行政机关发布执法信息进行详细规定。一是要求行政机关不仅要发布行政处罚的信息，行政执法中的查封、扣押、冻结信息也應当发布，这样将检察机关及公安机关对行政执法机关移送案件的事后监督，变成事后和事中监督；二是对发布信息进行详细规定，防止行政机关将无关重要的信息也发布到信息平台，造成检察机关筛选困难。比如要求凡是拟处或处以2万元以上罚款的案件，要不必须发布到信息平台。第二，对信息共享机制进行法制化规制，从立法上要求行政机关将执法信息发布信息共享平台。第三，从立法上规定行政机关不按要求发布信息或不发布信息的处罚责任，对直接责任人员进行行政或刑事处罚。

二、联席会议机制

（一）联席会议机制运行现状。联席会议机制主要是指检察机关跟各行政机关会签的文件。由于会签文件涉及到的行政机关多，签完字都是一个问题，而参会更是一个问题，很多时候全部到齐是很难的事。联席会议机制难以执行，有时将各家单位人员召到一起都难以凑齐，另外会签文件往往不具有操作性，内容不明确。联席会议机制现在以政府法制办为中心，由法制办牵头。有定期会议和不定期会议，明确确定了各单位联系人。联席会议不讨论案件，只是经验交流。实际案件根据情况实时对口联系。但目前在该联席会议上提请检察监督的还不多，还没有接到过。有时我们还要找行政机关要案件线索。对于海量的行政执法案件，公安经侦获知的线索很少，立案也很少，最后真正处理的就更少，联席会议机制还需要向更为科学的方向发展。

（二）联席会议机制存在的问题。一是会导致案件移送超出规定的时间。因为联席会议机制是将去年或半年的案件统一在一次或两次会议上进行讨论，此时如果发现需要移送的案件而移送司法机关处理的话，从时间上来说就很难符合移送要求。二是联席会议未发生真正作用，变成了工作汇报会。三是集中处理后才决定是否移送不利于刑事追诉。因为在集中处理时，已经时过境迁，对于案发时的证据无法再行收集，甚至连嫌疑人都无法到案，更不用说刑事追诉了。

（三）联席会议机制的完善。第一，从观念上不应当将案件的移送寄托在联席会议机制上，因为联席会议机制毕竟只是一种事后监督机制。第二，从实践经验及我国国情来看，建议由政府法制办带头会签联席会议文件。第三，提高联席会议水平，改变会议方式。介于目前联席会议仅仅是对过去案件的讨论或进行工作汇报等形式上的东西，建议提高联席会议水平，将联席会议变成业务研讨会，也比形式上的工作汇报效果显著。

三、移送备案机制

移送备案机制即“抄送”机制，是指行政机关在向公安机关移送案件同时，将案卷“抄送”检察机关。移送备案机制是新近出台的一种加强检察监督的措施。由于刚刚推行，一些地方单位还没有实际运行。从检察机关的反映来看，移送备案制度效果应当不错。但由于移送备案制度并未进入立法，其推行全靠检察机关与各行政单位会签文件，因此其推行也并非易事。目前与很多部门还没有会签联席机制，所以移送案件时没有抄送检察院。现在正努力与其他部门会签相关衔接文件，但找部门签字都很难，这项工作难以进行。目前由政府法制办牵头，与行政机关会签文件，等待其效果。

从行政单位来看，对于移送同时抄送检察机关，行政机关还是比较积极的，在以前没有规定的情况下，行政机关不会主动抄送检察机关寻求监督，但有了规定后，行政机关一般来说，都会严格按照规定，抄送备案。由此看来，推行“移送备案”机制是可行的，也是较为经济的做法，同时也能满足检察机关主动监督的要求。“移送备案”机制值得推广和普及。

四、提前介入机制

在访谈过程中，无论是行政机关还是公安机关，都提到“提前介入”的效果。可见，在行政执法与刑事司法衔接过程中，由公安机关“提前介入”案件是比较有效的办法。从公安机关提前介入目的来看，是为刑事目的而非行政目的，那么提前介入就应当适用刑事程序而非行政程序，此时行政机关就应当退出调查程序，将案件交由侦查机关侦查，所谓的“提前”也只是案件提前移交司法机关侦查，而并非司法机关在案件移交之前介入行政执法程序。但实践中，对侦查机关的“提前介入”的理解并非如此，认为“提前介入”是侦查机关介入行政执法，对此，甚至有人提出“由侦查部门和行政执法机关开展沟通合作，借助其措施和手段进行初查（具有侦查性质的初查）。”①该观点的意思非常明确，就是欲借助行政手段来协助刑事侦查。这也是侦查机关所希望的，因为利用该手段既能为侦查带来便利又可以不承担责任（责任由行政机关承担）。这样理解“提前介入”，虽然在某种程度上可以缓减行政犯罪取证难的问题，能够及时有效地对证据加以收集、保全及固定，但其侵害性也是不可小觑的。

从法治的角度看，侦查机关在行政执法中“提前介入”是有问题的。一是有违法治原则，“提前介入”用得不好将会成为行政机关推脱的借口和刑事侦查机关利用行政手段为刑事服务“合法化”。因为由侦查机关介入行政执法程序，有利用行政手段为其刑事服务之嫌，这是法治所不容许的。在日本、美国等都有严格的限制，禁止侦查机关利用行政手段为其刑事诉讼服务。二是“提前介入”用得不好，将会导致行政机关与侦查机关联合，恣意侵犯当事人的权益。我国刑事侦查程序本身就具有极大的侵害性，如果赋予侦查机关在行政程序中的“初查”权力，那么将对当事人的人身和财产带来更大的无法预计的侵害，而且这种侵害还得不到任何救济和保护。这将使我国刑事侦查的侵害性可以任意扩大到行政执法领域，其后果及对法治的影响都将是难以估量的。当然，如果我国刑事程序能够像域外大多数国家和地区的那样，刑事程序与行政程序采用同样的程序和统一的证据规则，实行严格的令状制和完善的救济制度，那么公安机关“提前介入”并非坏事。事实上，我国还可以以公安机关在行政犯罪中的“提前介入”机制为契机，将我国行政执法程序与刑事司法程序有机地统一起来，以彻底解决我国行政执法与刑事司法衔接不畅的顽症。（作者单位：四川省社会科学院）

注解：

①赵安灵、孙向荣、褚尔康著：《行政执法与刑事司法衔接机制的的理论基层与实践应用》，山西人民出版社，2011年，第156页。