国民经济和社会发展总体规划编制的一般模式研究

喻柯可

摘 要：以“一五”以来历次中国国民经济发展规划和大量省、县级区域经济与社会发展“五年”规划的文本為分析案例，系统总结了国民经济规划的发展历史和模式，为更好的认识、理解和编制国民经济规划提供了一定的参考意义。

关键词：“五年”规划；发展历史；模式

国民经济与社会发展规划（以下简称国民经济规划）是一种国家促进社会经济协调发展的重要手段，是政府为实现国家（或地区）中长期的发展目标而制定的一定时期内社会经济发展的预期框架和优化的行动方案。因此，本文将从历史的角度和区域角度对国民经济与社会发展总体规划进行系统研究，探讨总结其一般模式。

1.国民经济规划的概念和性质

国民经济规划是指国家对一定时期内国民经济的主要活动、科学技术、教育事业和社会发展所作的规划和安排。其具有经济属性、政治属性和社会属性三方性质，具体如下：第一，国民经济规划的制定缘于国家利益、公共利益和长远利益的需要，追求最大的社会福利。第二，国民经济规划是国家的积极干预，是政府主导的行动纲领。第三，国民经济规划的制订与实施有赖于广泛的公众参与民主决策，是一项社会事业。

2.国民经济规划的历史发展

我国的国民经济建设在新中国成立之后白手起家，从规划的理论、程序、方法和技术标准都依照苏联模式。此后的50年，国民经济规划经历了一个计划经济高度发展和向市场经济演变的历史过程，参照已有文献中提出的阶段划分，按照国民经济五年规划的指导方针变迁和社会经济影响，可以把总体规划的编制发展分为四个阶段。

2.1起步阶段（1953年-1957年）。1949年到1952年是国民经济恢复的时期，1953年到1957年是第一个五年计划的时期，这两个阶段是中国国民经济和社会发展总体规划的起步阶段。这一时期最大的成就就是社会主义工业化的初步基础已经建立起来了，我国的经济结构产生了重大的变化，第一个五年计划起了决定性的作用。但是为了达到计划的目标，过于注重实物的物资数量平衡，忽视了市场自身的发展作用，以静态的指标来管理动态的国民经济，对国民经济的建设和发展产生了不好的影响，同时也不符合经济发展本身的规律。

2.2计划经济高度发展时期（1958年-1975年）。这一时期中国经济逐步走向独立自主的发展时期，为适应高度计划经济发展需要，国民经济规划带有浓厚的计划色彩，对国民经济发展的主要方面和重要单项项目进行了计划规划。同时，在当时赶英超美的左倾主义思潮下，规划中出现了一些违背客观经济规律的内容和目标。二五主要提出了重工业建设和社会主义改造，三五、四五主要是国防方面的三线建设项目，总体说来，这个事情的规划内容好大喜功，过于重视投资积累，盲目追求经济增长的量，为国民经济的健康发展带来了不利影响。尽管如此，在国防工业和基础设施方面，这个时期的规划还是成功施行了一大批项目，如两弹一星、红旗渠、成渝铁路等，四五中后期，国民经济进入一个纠枉好转的调整期。

2.3向市场经济转型时期（1976-2005）。以“十一五”三中全会为端，修正了过往忽视经济客观规律的规划内容，国民经济规划以“调整、改革、整顿、提高”八字方针为指导，国民经济规划重新走科学合理的方向。在此期间，规划在健全国民工业体系、促进地方开放、实施制度改革、社会与环境发展等经济社会方面由国家集中力量实施了持续性的系统计划规划。由于长时期双轨制的并行，这个事情的规划带有明显的计划经济体制烙印，但其对国民经济的指导性不断增强、计划性不断减弱；内容也单注重经济发展向经济社会环境协调发展转变。

2.4规划发展成熟阶段（2006-至今）。自“十一五”起，国家正式将五年计划更名为五年规划，规划的制定、执行和管理监督也越来越科学合理，各种专项规划也越来越专业详尽，其全球化视野和战略思维愈加强化，更加关注市场与政府相处机制体制深层关系。

3.国民经济规划方法

国民经济规划的方法有两种，其一是一般的国民经济规划方法，其二是具体的国民经济规划的方法。一般的方法就是确定计划、决策的论证过程的一般方法和逻辑方向。具体方法就是规划中用到的具体工具。具体方法包括获得和分析原始计划信息的方法，这种方法一般用在规划的前期阶段和预测分析阶段，通常有经济组合法，直接计算法，对比法等基本方法。

4.国民经济规划的一般模式

根据国民经济规划属性，本文认为国民经济规划的包括如下四个方面的内容—规划的准备、规划的制定、规划的实施与规划的控制与评估。

规划准备，主要是指政府、或是政府委托的研究机构在编制规划前所做的准备工作。由于国民经济总体规划重要性，一般说来，其准备包括如下几个方面：首先，充分了解一个区域在之前一个时期或较长期间内的社会经济发展状况，如产业结构、自然条件、交通条件等，发现其经济社会发展规律和趋势；此外，还需要通过与政府相关部门的座谈、问卷，了解其重要施政理念和重大施政举措，同时，也可借这种头脑风暴式的交流充分评估该区域面临的内外发展环境，以便在规划中充分发挥自己的优势、充分利用外部的有利条件规避不利风险。

规划制定，即专业的规划编制人员编制规划的过程。一个地区的国民经济规划一般由当地的发展与改革委员会牵头，各个政府部门配合，地方行政主官充分重视，再结合高校或是科研结构强大丰富的理论科研实力共同协作完成的一个过程。在一个五年规划的最后一年，编制人员在之前一个阶段充分实地调研形成的感性材料之上，首先会科学讨论设定该地区的经济社会发展目标，然后通过系统研究梳理形成规划文本初稿。在与相关政府部门商讨初稿内容，修改完善后交由人大审核批准然后报予上级部门，成为正式的、具有法律效力的规划文本。

规划的实施，即规划的执行过程。国民经济规划一般是地方的宗地发展战略，其实现由重多各个领域的重点项目实施来推进。在当前社会主义市场经济条件下，城镇建设、重大的基础设施项目等重要投资一般由政府控制的公司推动，民资参与；而在产业发展、就业民生等一般经济活动主要由政府出台意见政策、市场力量推动。

规划的控制与评估，即根据社会经济环境的变化评估规划目标完成的状况，适时调整规划的内容。在控制与评估的过程通常会有一个涉及经济发展、民生、城建、环保等方面的综合评价体系来衡量整个规划实施的进程。

5.小结

本文对建国以来历次国民经济发展规划和区域经济与社会发展规划进行了分析，梳理了国民经济规划的发展历史和一般模式，为更好的认识、理解和编制国民经济规划提供了一定的参考意义。（作者单位：长江上游经济研究中心）

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