天津城市化进程中失地农民收入问题探讨*

宋建辉，李 瑾，孙国兴

(天津市农村经济与区划研究所，天津 300192)

1 引言

进入21世纪以来，天津城市化进程加快推进。截至2011年底，全市以城镇人口占常住人口比重计算的城市化率达到80.5%(天津市国民经济和社会发展统计公报，2011)位居全国各省市前列。城市化的快速推进使大量农村集体土地转为城市国有土地。仅以耕地为例，全市同期耕地保有量仅剩39.65万hm2(天津统计年鉴，2012)较10年前减少2.78万hm2。农地非农化直接导致农民收入来源和收入方式的变化，以前从土地上获得的实物产出直接被有限的补偿款替代。诸多实证调查显示，货币补偿只是解决了失地农民的眼前利益，最终结果上无法恢复他们在失地以前的收入和生活水平。

关于城市化进程中失地农民问题，学术界主要从以下方面进行了研究:一是征地补偿。现有研究主要集中于补偿安置模式选择、补偿过程中存在的问题、改善补偿安置的建议等几方面［1］。如吴次芳等(2003)认为，我国土地征用补偿应以市场价格为基础、以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费［2］。二是就业安置。理论界普遍从就业特点、就业问题、促进就业措施等方面进行了分析，如在失地农民就业中呈现出“4050群体就业难”的特点［3］，而就业率不高、就业后常失业［4］则为其就业过程中的主要问题。三是社会保障。杨盛海等 (2004)指出政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄，设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证明予以办理［5］。卢海元 (2003)则建议按照“土地换保障”的思路和要求实施社会保险安置与其他安置形式结合起来的综合安置［6］。此外，相关学者还从失地农民权益受损及保护、市民化、社会适应性等方面进行了研究。总体而言，以上研究或多或少涉及失地农民的收入与生计问题，但大部分研究仍缺乏从系统性和持续发展角度探讨城市化进程中的失地农民收入问题。而失地农民的可持续生计要求其收入保障能够得到长期的政策支持与维护，其生存的物质条件与物质基础能够随着社会的发展而进步。基于此，该文以天津市为例，通过对城市化进程中农民失地前后总体收支变化、影响收入深层原因的现实考察，力求探寻促进收入持续提高的可行路径。

2 农民失地前后总体收支变化

为强化对天津城市化进程中失地农民总体收支变化情况的理解与认识，课题组于2012年9月分别对市区周边东丽、西青、津南、北辰、塘沽、武清等12个区县进行了实地调研。调研在保证抽样相对科学前提下，选取各区县代表性乡镇，并深入农民居住社区进行了结构式抽样调查或深度访谈，以求获得更为全面的信息资料。调研涉及14个乡镇、46个村庄，累计获取113份有效问卷。

2.1 农民失地前后收入情况

就收入来源而言，由表1可知，农业经营收入始终是农民家庭收入的基本来源。失地前，分别有66.4%和32.7%的农民将粮食作物收入和经济作物收入作为家庭收入重要来源之一。然而，伴随天津近年来农村城市化进程加快推进，大量农用地被政府一次性征收或征用，农民土地丧失带来的直接影响则是农业经营收入的减少。据调查，农民失地后仍将农业经营收入作为家庭收入重要来源的仅占0.9%，其在家庭收入来源中所占比重大幅降低。除农业经营收入外，临时打工收入一直是天津农民家庭收入的最重要来源。失地后，临时打工收入所占比重虽有小幅下降，但仍有高达79.6%的人次将其作为家庭收入的重要来源。同时，农民失地后更多家庭暂时选择以征地补偿收入或社会保障收入作为收入重要来源。调查显示，分别有19.5%的人次选择以征地补偿款、44.2%的人次选择以政府发放的养老保险或最低生活保障作为家庭收入重要来源，两者较失地前明显增长。而且，这部分农民多为以种田为主要生产技能的传统农民。他们失地即失去基本生计来源，只能以征地补偿款或社会保障收入维持生计，且多数人被迫将社会保障收入作为家庭“托底”收入。另外，部分农民为谋求生计积极通过专业技能培训或鼓励子女升学就业，最终促进就业工资收入人群有较快增长。农民失地后有18.6%的人次选择以此项作为家庭收入重要来源之一，较失地前增加了1倍多。部分农民还在现有宅基地或通过宅基地换房项目换得的楼房上“做文章”，将自家空闲宅基地或楼房出租获取租金收入，该项财产收入较失地前增长了5.3%，预计未来还有更大发展潜力。此外，农民失地前后个体经商收入和其他收入均无明显变化，显示未来失地农民应随着城市化进程加快推进而转变思想观念，依靠自主创业、经商及其他方式努力促进家庭收入来源的多元化。

表1 天津农民失地前后主要收入来源变化情况 %

农民失地前后，家庭年收入额也有明显变化。调查显示，天津农民失地前家庭年收入额平均为4.1万元，失地后年收入额增加到5.6万元，较失地前增长了36.6%。其中，年收入小于或等于2万元的农户数有所减少，减少了9.7%;年收入大于2万元且小于或等于5万元的农户比例由失地前63.7%大幅降至失地后40.7%;相应年收入大于5万元的农户比例则由失地前18.6%急速增至失地后51.3%，增加了32.7%(表2)。可见，农民失地后整体收入水平确有提升，低收入家庭比重降低，中高收入家庭比重增加。究其原因，临时打工收入是增加家庭收入的重要来源，农民失地后其对增加家庭收入的基础支撑作用愈加明显;另外，农民失地、失业后所获得的征地补偿款和社会保障收入也是促使其收入增加的重要因素。然而，伴随征地补偿款逐渐消耗殆尽、居民消费支出成本持续增长及失地农民在就业市场上竞争劣势进一步显现，未来他们单纯依靠临时打工增加家庭收入的持续性和稳定性很值得担忧。

表2 天津农民失地前后收入额变化情况

2.2 农民失地前后支出情况

调研了解到，受访113位失地农民所在家庭，除购买农用物资支出一项外，其余诸如家用电器购置、人情费等支出项目均无明显变化。失地前，91户家庭将购买农用物资支出作为主要支出项目之一;失地后，选此项者急剧减少至3户，且全部为转租别人耕地用于农业生产经营者。同时，无论失地前后，几乎全部农民将食品、服装、交通、通讯等日常生活费支出列为家庭基本支出。而且，农民失地后由于众多农产品无法自给及物价上涨因素导致粮食、蔬菜、果品等食物消费支出比重明显增加，维持基本生活稳定更成为失地农民家庭所关注重点。另外，农民失地后认为，医药费和子女教育费成为家庭生活负担的比重分别较失地前增加了46.8%和6.6%，尤其医药费支出更使农民倍感压力。可见，农民失地后被迫将更多支出用于其生存与发展的食品、医药、教育等领域。

调查显示，农民失地后较失地前家庭年生活支出额也有大幅增加。农民失地前年生活支出额平均为3.0万元，失地后年生活支出额增加至4.3万元，较失地前增加了43%，明显高于年收入额增长幅度。具体到消费水平，全部受访失地农民家庭中年生活消费支出额小于或等于1万元农户数由失地前5户减少至失地后1户;年生活消费支出额大于1万元且小于或等于3万元农户数由失地前70户大幅减少至失地后36户，减少了近一半;年生活消费支出额大于3万元且小于或等于5万元农户数由失地前30户猛增至失地后51户，较失地前增加了70%;年生活消费支出额大于5万元农户数也由失地前8户增至失地后25户，较失地前增加了2倍多。上述变化表明，农民赖以生存的土地被征后彻底改变了他们以往传统的低成本生活方式，相应转居进城后带来食品、医药、教育、水电暖气物业等相关费用支出增加，最终使他们在没有持续稳定收入来源前提下生活压力增大。

2.3 总体收支比较

由以上收支具体数据看，天津农民失地后收入额和消费水平确有提升，但与同期城市居民家庭相比仍有很大差距。而且，纵向分析来看，失地农民家庭支出增长幅度远高于收入增长幅度，且其收入增长主要来源于征地补偿款和社会保障收入，收入增长具有暂时性和保障的低端性特征。预期未来随着天津城市化进程加快推进，失地农民如不通过自身增强就业技能或转变思想观念而获取持续稳定收入来源外，待其征地补偿款用完就只能依靠社会保障收入简单维持生计。因此，相关政府部门在维护失地农民权益过程中还应重点关注和增强失地农民持续增收能力。

3 失地农民收入难以持续增长深层原因探析

3.1 征地制度不合理导致失地农民受偿利益损失严重

天津农民失地后虽然获得了现金或实物补偿，然而征地制度的不合理、不完善并未使他们获得公平合理的全面补偿。首先，补偿标准偏低。现行征地补偿标准是按照土地原有用途的年产值倍数来计算的，该补偿标准没有考虑土地区位、地方经济发展水平等影响土地价值的经济因素，也没有考虑土地的预期收益及长期使用过程中的增值因素，标准制定依据过于简单。征地补偿仅仅依据一定时期内土地可以产生的直接收入来设定，与土地的公平市场价格相比仍存在较大差距，这样的补偿标准难以弥补农民因失地而带来的价值损失，更没有考虑失地农民长远的生存与生活保障成本。具体到天津失地农民征地补偿，由于农民失地前大多种植蔬菜、棉花、花卉、葡萄等经济作物，而征地补偿费仍按种植粮食作物的补偿标准给予补偿，自然使农民感到利益受损严重，招致农民的不满。其次，补偿范围过窄。现行征地制度仅限于土地本身、人口和劳动力安置及地上附着物和青苗费的补偿，至于残余地分割损失、农业经营损失、租金损失及其他各种因征地所致的必要费用损失均未列入补偿范围。同时，传统农村土地上负载着农民就业和社会保障功能，农民失地后这方面损失也未纳入补偿范围。可见，农民失地后所获补偿仅为其所受损失的部分补偿，并没有获得全面补偿。再次，补偿款分配混乱。据调查，70.8%的失地农民反映征地过程中乡镇、村集体截流补偿款太多，且不清楚留存款具体用途。征地补偿款作为失地农民的“保命钱”，其被各级政府层层截留直接导致他们现实生计困难。此外，失地农民征地过程中不论土地转让交易谈判，还是征地补偿款分配均被排除在外，这更加剧了其利益受损。

3.2 社会保障水平偏低造成失地农民现实生活困境

土地天然地为农民提供了养老保障和失业保障［7］。当前，大多数农民仍以土地作为谋生的手段，即使对转移到城市非农部门就业的农村劳动力仍起着失业保障或“退农保障”作用［8］，对农村老年人口更起着基本养老保障作用。农民一旦失去土地，由于就业、收入等方面的稳定性差，其未来生活将面临重大困难。现行社会保障制度作为对传统土地保障功能的一种有效替代，能够扩展和增强失地农民的城市生活能力，降低其城市化进程中的生活风险。然而调研中发现，当前天津失地农民的社会保障制度建设依然存在保障方式单一，保障水平过低情况。各区县关于失地农民社会保障主要是提供一定程度养老、医疗及最低生活保障，尚未涉及失业、生育、工伤等保险种类，至于提供专业技能培训、知识技能学习等非农产业素质的保障内容也仅是在个别地方推行。即使对于同样保险种类，其保障程度也不一样，失地农民保障待遇要远低于城镇居民。仅以养老保险为例，由于过高的缴存比例，失地农民个人至少要承担上万乃至几万元的缴存数额，这对于其生活开支而言确实负担沉重，进而影响了养老保险制度的有效推进与落实。调查显示，仅有57.5%的失地农民参加了养老保险，其余则大多因无经济能力缴纳养老费用而暂未参加。同时，在对失地农民“现行养老金保障程度”调查中，仅有约四成失地农民认为养老金能够完全满足或基本满足日常生活需要，其余大部分则认为养老金不能满足其当前生活需要。以上偏低的保障水平和保障范围造成失地农民基本生活困难、生活开支加大。据调查，60.2%农民认为失地后家庭收入增长缓慢、收入来源受限，家庭生活面临“入不敷出”风险。

3.3 知识技能缺陷影响失地农民就业增收能力

农民失地后，临时打工收入或正式就业工资收入成为他们家庭收入的重要来源。然而，对于大多数失地农民而言，他们多为非自愿转岗人员，整体素质甚至低于自主流动的农民工，在市场竞争中明显处于劣势地位［9］，现实知识技能缺陷影响了其长期就业增收能力。第一，就业观念存在偏差。调查中发现，天津失地农民大多位于城镇郊区，失地前多以种植经济作物为主，家庭收入较高，相应失地后对劳动报酬要求也较高。他们自身就业技能不高，但对就业待遇要求却不低，不愿屈身于一般普通性行业就业。在当前就业形势较为严峻情况下，失地农民“高不成、低不就”的就业观念使他们错失大量就业机会。另外，仍有约一半失地农民存在依靠政府解决就业、希望政府安排工作的依赖思想，缺乏通过自主创业、自谋职业寻找工作的积极性和主动性。第二，文化程度偏低。失地农民由于先天人力资本投资不足，受教育程度普遍较低，难以与受教育程度较高的城镇居民进行公平竞争。据调查，天津失地农民初中及以下文化程度所占比例高达86.7%，其中仍有15.0%的失地农民文化程度依然为文盲或半文盲，且年龄越大比例越高。失地农民受教育程度偏低直接导致其在就业中的学习能力和适应力差、非农就业成本较大，更影响未来就业收入的稳定性和持续增长。第三，非农就业技能有限。失地农民长期从事农业生产或者简单的体力劳动，对其他行业或工种接触较少，业务技能单一，缺乏非农产业的生产经验和劳动技能［10］。而当前天津在以科技为依托的城市化进程中，众多生产企业纷纷由劳动密集型向技术密集型转变，失地农民由于自身劳动技能所限而难以实现向城市二、三产业的顺利转移。预计随着天津失地农民数量持续增多，其顺利实现转岗就业并保持收入稳定将变得更加困难。

3.4 就业服务政策不到位使失地农民收入增加更加艰难

实现劳动就业并获得相对稳定的收入，是失地农民生活得到生活保障的最根本途径。然而，天津周边区县对失地农民就业服务明显不足，仍有待完善。其一，就业安置政策不灵活。调查显示，仅有两位失地农民在征地过程中获得了就业安置，其余绝大部分失地农民则需自谋出路。理性分析，政府现实市场经济条件下不应再采取行政命令方式强迫用地单位安置失地农民，就业安置率偏低应予以理解。同样，这也需要政府部门转变工作思路，积极通过税费减免、财政补贴等方式引导用地单位吸纳失地农民就业，还可考虑通过政府购买方式安排失地农民从事市政维护、园林绿化等公益岗位，促进就业安置多元化。其二，就业培训实用性不强。调查中了解到，津南区辛庄镇、北辰区双街镇、塘沽胡家园街等地乡镇政府曾对失地农民提供职业技能培训，但据反映培训时间短、次数少、覆盖面有限，且培训多为“走形式”，对失地农民再就业没有实质帮助。事实上，现行针对失地农民的教育培训在培训内容设置、培训时间安排上多由政府自主决定，没有充分考虑劳动力市场用工需求和失地农民职业偏好、就业需求、性别等具体情况。教育培训的“供给”与“需求”存在重大偏差，自然降低了技能培训的实效性，也无助于失地农民通过就业增加收入。其三，自主创业扶持力度不大。调查中获知，部分失地农民依靠征地补偿款计划自主创业，然而现实中却遭遇选址难、银行小额资金贷款难、税收负担沉重等现实问题，使其创业显得有心无力。另外，失地农民自谋职业过程中由于就业信息不畅致使他们错失了很多就业机会。

4 促进失地农民收入持续提高可行路径选择

4.1 努力增加失地农民征地补偿性收入

征地补偿是失地农民城市化进程中所能获取的最直接经济利益，应切实通过制度完善维护他们受偿利益。一是提高补偿标准。未来政府在征地补偿时应依据城市化发展需要综合考虑土地区位、用途、供求关系等诸多因素而合理确定补偿标准。同时，还应依据经济发展程度、居民收入增长幅度等情况，建立补偿标准动态调整机制，逐步提高补偿水平。基于保障失地农民收入稳定、生计可持续的现实需求，并结合建设用地供求状况考量，一般认为武清、宝坻、宁河等远郊区县征地补偿标准近期提高至150万～225万元/hm2，环城四区及滨海新区等土地资源较为紧张地区提高至225万～300万元/hm2水平较为合理。因为，唯有达到以上补偿标准才能基本满足农民失地后对生活、住房、社保、创业等生存与发展需求。二是扩大补偿范围。结合征地制度改革，国土部门应将补偿范围扩大和细化为包括土地所有权、承包经营权、青苗及附着物、残余地、土地预期收益损失补偿及其他相关损害补偿等内容。另外，传统农村土地上负载着农民就业与社会保障功能，农民失地后这方面间接损失也应纳入补偿范围以体现被征土地的生产资料和生活保障价值。三是优化补偿款分配。天津市或区县政府应以条例、规范或办法形式尽快出台关于农村土地征用补偿款分配的制度规定。制度应对征地补偿款使用途径、支付时间、发放对象和方式有一个明确规定，这样便于实践中具体操作，彻底解决补偿款分配混乱问题。

4.2 稳步提高失地农民社会保障性收入

农民在城市化进程中失去土地后，失去了收入与生活的基本保障，故政府社保部门应强化失地农民社会保障体系建设。首先，合理解决养老保障问题。对于正式就业、有稳定工作或长期居住于城市的失地农民应转入城镇职工养老保险制度，待其年老后以享受较高养老保障待遇;而对尚未就业、灵活就业、季节性就业失地农民则宜参加保障水平低一些的原有农村养老保险制度，同时逐步扩大保险覆盖面、提高保障标准，待条件成熟时实现城乡社会保障制度接轨。其次，完善医疗保障以降低医药费负担。在坚持完善当前农村合作医疗保险制度基础上，还应积极探索其他形式医疗保险制度。如针对失地农民因患重大疾病而出现的因病致贫或因病返贫问题，政府社保、卫生部门可考虑推出以常见、多发重大疾病为主的大病保险制度或医疗救助制度，努力通过降低医药费负担变向提高他们的福利水平。最后，做好最低生活保障。最低生活保障应重点关注那些年龄偏大、身体残疾、无法再就业、基本生活有困难的失地农民。保障标准则从维持基本生活需要、地方财政和村集体经济承受能力等方面综合考虑后确定，且建立保障标准与经济发展水平联动机制，争取逐年提高最低生活保障标准。

4.3 重点提升失地农民就业工资性收入

失地农民顺利就业是保证收入增加的主要途径，故促进就业成为政府解决其收入问题的关键。第一，政策鼓励就业。天津周边区县可依据本地情况通过采取直接减免企业所得税、营业税或给予社保补贴、岗位补贴等财政、税收手段鼓励用地单位将适宜工作岗位优先安排失地农民就业;其他企业吸收失地农民就业，政府在政策允许范围内给予更大额度税费减免或财政补贴，促进他们尽快就业。第二，积极创造就业岗位。天津各地应凭借自身有利区位优势，持续加快发展适度规模的劳动密集型中小企业以促进包括失地农民在内的农村剩余劳动力转移就业。另外，各区县还应考虑在推进“宅基地换房工程”中将村改居后社区公益性岗位、政府部门公益性岗位优先安排失地农民就业。第三，强化就业培训的针对性和实用性。政府社保部门可考虑运用财政补贴等政策激励手段引导培训机构和失地农民借助市场调节自主实现技能培训供需市场的有效对接，改变以往培训内容和现实需求存在巨大偏差的弊端。具体实施中，政府应对培训机构围绕就业市场需要帮助失地农民转变就业观念、提高文化程度、增强就业技能的行为给予相应财政补贴或奖励，切实增强培训的质量和效果，促其尽快就业。第四，推进自主创业。政府对失地农民自主创业的，可考虑实行减免税和减免各项行政事业性收费优惠，并成立担保基金为他们小额贷款提供担保和贴息［11］，这样通过政策扶持促进以创业带动更多就业。

4.4 积极开拓失地农民多样化财产性收入

财产性收入是促进失地农民收入增加的有益补充。当前，天津城市化进程中典型特征之一即“宅基地换房工程”的实施。失地农民应积极利用原有宅基地换得的房产从事个体经营或专项用于出租而获取租金收入，促进其经营性财产收入的增加。同样，条件成熟的话，可鼓励农民以其城市化后有限的集体土地所有权、农地承包经营权等财产权益作为股份参与集体经济统一开发经营而获取股份分红收入。此外，失地农民还可依据自身理财能力考虑将所获征地补偿款及其他资金积累用于金融衍生产品投资，争取获得利息、股息、红利等财产性收入。

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