要素市场化配置综合配套改革的海宁样本——海宁要素市场化配置综合配套改革试点评估报告

浙江省发改委综合体改处

执笔：叶科

自2013年9月11日省政府正式批复《海宁市要素市场化配置综合配套改革试点方案》以来，在省委省政府高度重视，特别是夏宝龙书记、李强省长的多次调研、直接推动下，经省级相关部门的密切配合和大力支持，海宁市解放思想、大胆探索，深入开展土地使用、节能减排、金融人才等资源要素配置改革，短短半年时间试点取得了阶段性成效，李强省长给予“改革力度大、实施进度快、叠加效应好”的充分肯定。《人民日报》、中国之声、《浙江日报》、浙江电视台等多家省内外媒体进行了专题报道，引起了较大的反响。

做法和成效

（一）围绕存量盘活，建立以综合评价、分类施策、退出激励为主要内容的差别化要素配置机制

——建立公开公正的亩产效益综合评价排序制度。一是按规模设置评价体系。对规上、规下工业企业分别设置了综合评价体系，规上企业设亩均税收、销售、工业增加值和单位能耗、单位排放、全员劳动生产率等6大指标，规下企业设单位用地、单位用电税收2大指标。二是分行业建立排序制度。分纺织、皮革、机械电子制造和其他等四大行业按规上、规下分别建立排序制度。三是建立整治行业限制排序制度。印染、化工、制革等整治行业一律不列入A类企业。四是建立动态评价排序制度，一年一次进行综合评价排序并公布。第一批对用地3亩以上的1659家工业企业综合评价打分（实际参加排序1609家），排名前80%的为A类发展提升类（其中前20%为重点扶持类，以下简称A1、A2),排名中间15%的为B类整治提升类，排名最后5%的83家为C类落后淘汰类企业。

亩产效益综合评价指标体系

——建立分类施策的资源要素价格倒逼机制。配套出台18个政策文件，对A(A1、A2）、B、C类企业实施差别化的城镇土地使用税、电价、污水处理费、用能权和排污权等政策。

差别化城镇土地使用税。调整原有土地等级划分范围和征收标准，根据工业企业布局的实际，重点将城镇土地使用税税额标准3元／m2·年的区域调整为6元／m2·年，调整后，征收6元／m2·年的工业企业数量从原3%增加到99%，征收9元／m2·年的工业企业家数保持1%不变，仍然适用3元／m2·年的工业企业只剩位置偏远的少数几家。再根据企业“亩产效益”综合评价结果进行差别化减免城镇土地使用税，其中A1减征80%、A2排名前50%的减征60%、A2排名后50%的减征40%、B类减征20%、C类不予减免。

试点企业2013年度土地使用税负担情况分析表

差别化电价执行标准 单位：元/千瓦时

差别化用能总量指标核定和收费标准

差别化电价。对A、B类企业实施差别电价，能耗在标准之内部分（国家行业标准）执行正常电价，能耗超过限额标准一倍以内部分提高0.1元／千瓦时，超限额一倍以上提高0.3元／千瓦时；对C类企业实施惩罚性电价，能耗在限额标准以内提高0.1元／千瓦时，标准以上提高0.3元／千瓦时。

差别化用能权。率先建立实施用能总量核定和交易制度，对年综合耗能3000吨标煤以上或新增年耗能1000吨标煤以上的工业企业，以2011、2012两年用能量为基准参照，按A、B、C三类差别化核定用能总量，并实行核定配额内不收费、新增用能量有偿申购、超限额差别加价收费制度。A1、A2、B类工业企业超额部分分别按基准价50%、80%、150%收费，C类企业原则上拉电限超，超额部分按基准价200%执行。据对需要用能总量核定的107家企业测算，预计全年核减总用能5.5万吨标煤，已有6家企业实施新增用能有偿申购，共交易1.72万吨标煤，交易总额113万元。

差别化污水处理收费。对污水入网工业企业实行多因子复合加价收费制度（化学需氧量、酸碱度、悬浮物、磷酸盐、氨氮5种），其中A类、B类工业企业实施常规的按污染物排放浓度阶梯式收费标准，属高污染的A类、B类化工、印染、制革行业工业企业在常规收费标准上进一步差别化加价，C类企业实行最高档加价。目前实施多因子复合计价收费的234家工业企业入网污水量，占全市工业污水入网总量的77%。

差别化排污总量和价格。差别化核定企业年度减排任务，A类减排任务为“十二五”全市工业平均年度减排任务的50%；B类工业企业分三档，分别执行平均减排任务的1倍、1.5倍和2倍；C类为4倍。差别化核定排污权交易价格，A类为基准价，B类为基准价1.5、2、2.5倍，C类为4倍。已对74家企业进行排污权总量和价格核定，共收取排污权指标费4803万元，比原标准多征3000万元。

其他配套政策。为进一步加大优势企业的扶持力度和低效落后产能的淘汰力度，在实施差别化要素配置政策基础上，分别对ABC类企业实施用地、用电、信贷、人才等激励限制政策。对A类企业，保障用地、用电、信贷需求，支持对落后淘汰企业实施兼并重组，按规定给予引进人才的个人所得税优惠；对B类企业，控制低效落后产能扩张，实施有序用电管理时作为限电对象，从严控制信用评级、贷款投放；对C类企业，不予核准和审批新的投资项目，禁止受让土地以及与C、B类企业之间转让土地使用权，实施有序用电时作为首要限电对象，不予提供信贷支持。

入网工业污水按化学需氧量(COD)浓度分档计价标准

差别化排污总量和价格核定

差别化政策措施

——建立落后产能退出激励机制。在建立差别化要素价格倒逼机制的同时，制定相关激励政策，鼓励低效落后产能企业主动淘汰退出。对政府按原出让价收回土地的企业，重新出让后给予溢价部分50%或每亩2万元奖励，房产按照评估价补偿。对在交易中心自行交易土地的企业，营业税、土地增值税等地方留成部分予以全额奖励。对兼并重组企业，并购过程中产生的各类税费地方留成部分给予全额返还，并购重组后的企业享受三年内企业所得税环比增长10%以上地方留成部分的全额奖励。对淘汰关停企业，用能、排污权在规定范围内可以自行交易或由政府按基准价回购。对提升改造企业，最高给予设备投资额7%或1000万元奖励。

（二）围绕增量选优，创新土地、金融、科技、人才等要素节约集约利用机制

建立严格的项目准入制度。为从源头上控制淘汰类、限制类产能，建立了以投资强度、亩均税收、单位能耗、单位排污为主要内容的项目准入制度，通过联席会议评审把关。2014年投资强度和亩均税收分别要求达到300万元／亩和18万元／亩以上。

实行新增用地弹性出让制度。为提高工业企业投资强度，解决低效用地退出难问题，实施工业用地“3+5+X”分阶段弹性出让制度，“3”为3年以内的建设期，“5”为5年以内的投产达标期，对建设和投产达标情况分阶段考核验收，验收合格后转入“X”年正常生产期。已对70宗2190亩工业用地进行弹性出让。

深化地方金融改革。创新地方金融组织，民间融资服务中心组建成立，首家村镇银行开始筹建。创新融资方式，2013年，通过上市、发债直接融资92.3亿元，首次超过80.8亿元的银行贷款间接融资。积极推进规改股、股上市的规范化股份制改造，试点以来，17家企业在浙江股交中心成长板、创新板挂牌，1家企业在全国新三板挂牌。

创新科技人才集聚机制。充分发挥27家省级高新技术企业研发中心、2家省级企业研究院、1家省级重点实验室等平台的研发引领作用。探索“孵化器+加速器+产业园”发展模式，新引进孵化企业31家、注册资金6096万元。出台专利质押贷款管理办法，发放质押贷款880万元；加大“海创基金”对科技投入的引导作用，已投资5个项目、2320万元。开展企业技能人才自主评价制度改革，已在22家企业先行试点。

（三）围绕优化服务环境，着力推进相关配套改革

搭建要素交易平台。为促进资源要素流动，建立健全集信息发布、挂牌交易、咨询服务为一体的要素交易平台，制定完善土地、排污权和用能权等要素交易细则和流程，要素交易中心于2013年11月底挂牌运行。

建立高效便捷的行政审批制度。在大力减少审批事项、审批环节的基础上，探索建立核准目录外企业投资项目不再审批的制度，制订工业企业投资项目准入负面清单，对负面清单外的工业项目全面实施承诺备案制，变先批后建为先建后验，已确定13个项目先行试点，3个项目基本办成。率先推行商事登记制度改革，选取与企业群众密切相关的35个行业推行“先照后证”，目前已办理58家。

着力打造无收费城市。为减轻企业负担，进一步优化发展环境，着力深化清费减负改革。取消房屋所有权登记费、组织机构代码证书收费等14项收费，涉企类行政事业性收费由33项减为19项，削减幅度达42.4%，每年将为企业减负2000万元。

推进行政综合执法体制改革。选择许村镇开展行政综合执法体制改革试点，整合20个市级行政执法部门以及派出机构、镇政府的执法职能和监管力量，设立镇行政执法局，重点在城市管理、市场监管、环境保护、安全生产和土地违法等方面进行常态化监管，有效解决了基层“看得见管不着、管得着看不见”的问题，把矛盾处理在基层，解决在萌芽状态。

海宁试点半年时间（2013年9月—2014年2月），取得了明显的阶段性成效。一是改革促进了转型发展。改革推动了要素资源向优质企业倾斜，激励A类企业做大做强，吸引浙商回归发展。二是改革腾出了发展空间。通过实施政府收储、企业兼并重组转让等方式共腾退低效用地57宗1418亩。对盘活的存量土地进行优化配置后，亩产效益大幅提升。三是改革扩大了环境容量。通过实施差别化政策，C类企业惩罚性电价征收了180万元，全年单位GDP能耗下降4.05%，高于全省平均0.35个百分点；高耗水企业年用水量同比下降208万吨；全年削减化学需氧量3143吨，氨氮123吨，二氧化硫1718吨，氮氧化物918吨；200家实施多因子收费的工业企业进一步增强了企业中水回用和污水预处理主动性，实测COD浓度从改革前的348mg/L降至280mg/L，有力地保护了生态环境，提高了发展环境容量。

需要深化完善的问题

亩产效益综合评价体系有待细化完善。规上、规下企业分别考评、分开排序，考评标准和内容不一致，众多的规下企业进入A类排序相对容易，丧失了“小升规”的积极性。评价对象仅限于占地3亩以上的工业企业，80%的工业企业以及大量的服务业企业尚游离于差别化政策之外。此外，评价体系中技术创新等指标相对缺乏，也需要下一步深化研究、继续完善。

差别化价格实施力度有待进一步加大。在城镇土地使用税差别征收上，海宁采用了最低3、6、9元／m2·年三档，而根据国家条例规定，县城最高可征收12元／m2·年、小城市最高可征收18元／m2·年，存在一定的调节空间。在差别化用能政策上，对C类企业用能量超限额加价标准，经综合折算，相当于每度电加收0.06元，节能调节力度不大。建议加大对低效用地、落后产能的价格调节力度。

符合实际的行业标准有待加快研究建立。目前海宁差别化电价实施中依据的国家和省现行标准只能覆盖到6个行业30家企业，大量企业无标准可循，差别化电价流于形式、无法实施。同样，由于缺乏切实可行的企业用水定额标准，工业企业用水超计划累进加价无法实施，迫切需要加快研究制定具有较强可行性和操作性的行业标准。

基本判断和建议

（一）基本判断

总体来看，海宁要素市场化配置综合配套改革试点始终贯穿转变经济发展方式这“一条主线”，通过建立亩产效益评价和差别化要素配置机制，扶优汰劣，为结构调整和产业转型升级提供了动力、腾出了空间；充分发挥市场和政府“两个作用”，把亩产效益作为市场的“无形之手”，把要素差别化配置作为政府的“有形之手”，“两手”合力形成了要素配置与企业质量和效益相挂钩的机制。切实推动了“三个转变”，即推动资源配置向发挥市场决定性作用转变，推动企业由要素驱动向创新驱动转变，推动政府管理向积极有为、强化服务转变。改革试点总体在现行法律法规框架内进行，方案规范完善，实施科学严谨，成效较为卓著，社会认可度高，在全省具有较强的典型代表意义，其主要做法和经验可复制、可推广。

（二）推广建议

以申请方式扩面改革。以申请方式对改革进行扩面，既有利于充分调动各地推进改革的积极性，落实工作责任，提高方案制定的科学性，也有利于有效控制改革的风险。建议循序渐进、稳步扩大改革范围，率先在改革意识强烈、资源要素瓶颈制约突出、经济发展快速的县（市、区）推广海宁试点经验。有意愿的县（市、区）制定试点总体方案，报省政府统一审核批复。

明确改革的重点内容。为切实增强改革的针对性，提高资源要素集约节约利用水平，重点围绕土地、能源、资金、人才、环境五大要素，建立五大机制。一是建立亩产效益综合评价制度，作为实施差别化要素配置的依据。二是建立差别化的资源要素价格机制，更好地反映资源稀缺程度和生态环境损害成本。三是建立倒逼和激励相结合的低效企业退出机制，促进存量盘活和资源优化配置，提高要素使用效率。四是建立严格的项目准入制度，促进结构调整和经济发展方式转变。五是建立公开公平的交易机制，搭建要素交易平台，促进要素自由流动、市场化配置。

赋予改革的先行先试权。为有效解决市县改革过程中的权力不匹配问题，重点扩大“六权”：一是城镇土地使用税政策调整试点权，允许实施分类分档差别化减免城镇土地使用税政策。二是非居民生活污水处理收费价格制定权，由扩面改革地区自行确定收费价格机制。三是差别电价制定权，扩面改革地区自行扩大差别电价实施范围、确定加价标准，报省差别电价工作联席会议办公室备案，商电力部门配合实施。四是排污价格制定权，初始排污权有偿使用费征收标准，由扩面改革地区自行制定，报上级价格、环保主管部门备案。五是初始用能有偿使用费征收标准制定权，由扩面改革地区自行制定，报上级价格、节能主管部门备案。六是支持扩面改革地区建立严格的项目准入标准，制定负面清单，开展核准目录外企业投资项目不再审批改革。