基于扁平化理论的重大海上溢油应急资源调配模式的初步设想

□姜 瑶 陈 轩 曹 巍 张 伟 王 军 王耀兵

[1.交通运输部科学研究院 北京 100029；2.大连海事大学 大连 116026]

近年来，我国重大海上溢油事故频发，重大海上溢油事故的应急指挥面临着多重困难和问题，应急资源的调配是应急指挥工作的重要组成部分。而重大海上溢油应急指挥体系结构复杂，溢油应急资源又种类繁多、其归属于不同行业、不同层级的部门所有，实现短时间内对大规模资源的有效调配难度较高。因而，需要压缩溢油应急指挥层级，在资源调配中，尽可能地跨越日常管理和层级的限制，加快资源调配信息的传递，实现扁平化的资源调配模式。从而简化资源调配程序，实现资源的快速调配、直接调配，为应急指挥机构提供参考。

一、重大海上溢油应急资源配置及其需求的特点

（一）重大海上溢油应急资源配置的特点

重大海上溢油应急资源配置，从其所有者来看，具有多部门储备、多部门管理的特点。重大海上溢油应急资源从国家、地方、大型石油企业到污染清除企业均配置了溢油应急资源，配置较为零散，且部分应急资源的采购者、管理者和使用者不统一，因而在资源调配中需要多枝节的调配。

从应急资源所涉及的领域及专业特点来看，溢油应急资源的配置具有较强的专业性和技术性，并跨行业、跨领域；由于海况条件复杂、作业环境恶劣，对应应急队伍和物资专业性较强，需要配置能够适应恶劣海况的专业应急队伍，和能够抵抗大风浪的高尖端溢油应急设备和物资。由于溢油的源头可能来自油轮、岸上油品储罐、海上石油钻井平台、海底输油管线等，因而应急资源的配置来自海事、海洋、救捞、石油、环保、安监等多个行业或交叉领域，在资源调配中需要跨行业的调配。

从应急资源配置的所在地来看，具有多方位储备的特点。应急资源的存储地点分布于全国的各个港口或临近港口的陆上储存点，以环渤海的区域为例，大连、青岛、烟台、秦皇岛、天津等地均有所储备，且同一个地区（或港口）的应急船舶、飞机、应急设备、应急救援物资均存放于不同地点、不同部门的基地（仓库）内，短时间内完成大规模的异地调运极为困难。

（二）应急资源需求的特点

对于重大海上溢油应急资源的需求又具有复杂性和动态性的特点。

复杂性：重大海上溢油应急资源的构成是个复杂的体系，资源的需求和对资源的调配更是复杂的系统工程。从资源的所有者来看，包括交通、环保、渔政、海洋等部门；中石化、中石油、中海油等大型国有企业；也包括医疗保障和救助、国际援助等。从应急资源的类别来看，不仅包括人力、物力，还包括监视监测、通讯及信息系统、交通运输保障、医疗救助和应急防护等多样化的需求。

动态性：重大海上溢油应急资源的需求是动态变化的，其动态性主要来自以下两个方面：一是随着溢油事故的时空演变，需求也会随之变动，产生新的需求或原需求不再需要。二是随着应急工作的展开，信息的不断积累，对事故情况有了更为准确的了解，应急决策者可更有针对性地动态调整之前不合理的需求供应[1]。

二、扁平化理论及其适用性分析

（一）扁平化理论概述

扁平化的理论涵盖了“扁平化管理”、“扁平化指挥”等概念。“扁平化管理”是针对传统的分层结构而言的，“扁平化组织”主要是描述当企业发展不断壮大的情况下，改变原有的递增层次，增加管理的幅度[2]。“扁平化指挥”即指在信息化战场空间，建立在指挥递阶压缩、指挥跨度扩大，指挥信息处于同一信息流层基础上的一种指挥模式。可使指挥幅度更宽、权力更加集中、调动范围更广，具备在各种突变局势下的应变能力和反应能力[3]。扁平化的特点主要体现为“大跨度，少递阶”的特征，以及信息传递的网格化[4]。扁平化理论通常被应用于企业管理、军事作战指挥等领域。

扁平化的组织结构是扁平化管理或扁平化指挥的具体体现，有矩阵式、内部共同制、学习型组织等[5]。本文主要分析矩阵式扁平化组织结构。它是由纵向的职能部门和横向的任务部门共同组成矩阵式组织结构，它以任务为中心，实行任务与职能管理的动态组合[5～6]。

（二）适用性分析

已有专家提出扁平化管理理论适用于重大海上溢油应急的指挥体系，所谓扁平化的应急资源调配也就是在扁平化的应急指挥体系框架下，简化应急调配流程，以达到更快速、及时、准确调配资源的效果。

根据扁平化的管理理论应用的先例及其所得到的效果，扁平化管理理论在应急资源调配中适用与以下几种情况：（1）管理（指挥）层级较多[7]；（2）资源所属不同行业、各个层级，所需协调的部门多；（3）所需资源种类繁多、结构复杂；（4）由于事态演变快，因而需要的动态应急资源调配等情况。

重大海上溢油应急资源调配，根据其事故情景的不同，几乎全部涵盖或部分涵盖以上情况，在这种条件下，较为适用于扁平化的调配模式。

三、基于扁平化理论的应急资源调配模式构建

（一）问题的提出

将我国的应急指挥框架表示为如图2所示的传统的树状结构。当然，我国溢油应急指挥框架远远不至于这三个级别，其结构更加错综复杂。本文应用三级的管理级别来反应应急资源调配过程中的某一类问题。

图2 我国溢油应急指挥框架示意图

图3 应急资源调配示意图

在应急资源调配过程中，往往会涉及到某个指挥机构需要调用其他部门的资源，但被调配资源的部门并不是该指挥机构的下属机构或直管机构，这就是所谓的“跨部门调配”或“跨地区调配”。如图3所示，若Bn机构为某一溢油事故的指挥机构，其需要调用机构Cp的应急资源，依据我国的溢油应急体制框架，Bn应首先向其上级主管部门A1申请，A1再跟A2沟通，提出调配需求，A2再将指令传到其下一级Bn+1，Bn+1再将指令传给Cp。由此，经过4个步骤才能够完成一次调配。扁平化的应急资源调配所需要解决的问题是，如何建立机制，能够使Bn直接调配Cp的应急资源，仅通过1个步骤既能够完成调配。

（二）扁平化的重大海上溢油应急指挥框架

目前，我国已对重大海上溢油应急处置机制做出了调整，新的应急机制下的指挥框架如图4所示。

图4 重大海上溢油应急指挥框架

在该指挥框架下，中国海上溢油应急中心是应急处置的组织和协调单位，各个成员单位仍承担着原有的职责和义务。在应急行动过程中，通过联席会议的形式，由一方牵头，在充分发扬民主的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导应急行动工作，解决应急过程中的关键问题。该指挥框架的优点在于，既有一个站在国家层面来统一牵头的机构，又能够根据各单位职能或专业将权利下放，但与各成员单位省级政府的应急指挥机构的关系尚不明确。

图5 扁平化的重大海上溢油应急指挥架构

因而，需要建立各地方政府与成员单位之间充分沟通、相互配合的溢油应急指挥框架体系。矩阵式的扁平化组织结构能够解决二者关系问题，并调节行政机构与行业主管机构之间管理的交叉。纵向表示各省级海上搜救中心，其代表省级地方政府，是发生重大溢油事故时，地方层面的主要协调机构，负责管辖范围内的统筹协调；横向表示各个行业、领域的主管机构或专业机构，对地方相关部门给予业务指导。应急资源的调配在该指挥框架下开展，权责更加明晰，层级得以减少，信息流转也更加简化。

（三）重大海上溢油应急资源需求体系及应急调配程序

重大海上溢油应急资源需求的体系是为明确调配的内容，从而确定调配对象，进而达到规范调配、有序调配。结合重大海上溢油应急资源需求的特点，将重大海上溢油应急资源需求分为污染清除设备设施、应急人员队伍、监视监测设备设施、通讯及信息系统、交通运输保障资源、医疗救助资源和应急防护资源等类别，如图6所示。

图6 重大海上溢油应急资源需求体系

应急资源的调配程序包括：询问事故现场情况，判断所需资源类别，查询应急资源分布、所有者情况，确定被调配资源对象，通知相关单位或下属机构、调动以应急资源，应急资源到达事故现场，现场对资源需求情况的反馈等，形成闭环的调配流程，实现应急资源的动态调配[8]。

图7 重大海上溢油应急资源调配程序

（四）基于扁平化理论的重大海上溢油应急资源调配模式

基于重大海上溢油应急指挥的基本框架结构和重大海上溢油应急资源需求体系，构建应急资源调配模式，见图8。指挥机构根据事故情况，通过应急辅助决策系统，来确定所需应急资源的种类、数量，进而通过查找应急资源数据库内的信息来判断所需资源的具体情况（包括资源的拥有者、所在地、数量、类别等），确定调配的对象（即调用谁的资源），通过应急指挥调度系统，将调用信息传达到各类资源的所有者。整个调配的过程应基于应急资源信息充分共享，处于同一信息流层的基础上开展，应急指挥、应急调配实现信息化的基础上完成。

图8 重大海上溢油应急资源调配模式示意图

四、结语

重大海上溢油应急资源的调配是应急处置的关键环节，在扁平化指挥层级的基础上，通过信息化、智能化手段，使得调配的流程、信息的传递也达到扁平化的效果，以期将应急资源快速、及时、准确的调配到事故现场。

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