《矿产资源法》修改应规制矿业权重叠

■ 苏继成

（中国政法大学, 北京 100088）

《矿产资源法》修改应规制矿业权重叠

■ 苏继成

（中国政法大学, 北京 100088）

矿业权重叠是指在同一矿区中存在多个矿业权，其产生是由地质条件和矿政管理制度决定的，具有必要性。国外多国矿业立法明确允许矿业权重叠，也有国家默许矿业权重叠。我国实践中也有一个矿区存在多个矿业权的情况，形成了一些处理办法。我国立法存在立法系统性差、制度不完备、同《物权法》缺少衔接、适用范围有限等问题。应由《矿产资源法》规定允许矿业权重叠、确定合理的开采规划、设立优先申请权和购买权等内容，并注意与下位法的衔接。

矿区；矿种；矿业权；重叠

1 概念、存在的原因及必要性

矿业权重叠是指在同一矿区中存在多个矿业权的情况,表现为不同矿区发生平面交叉或立体投影重叠,实际上就是矿区的重叠。存在的多个矿业权,可能是多个采矿权、多个探矿权,也可能是既有探矿权也有采矿权。按照矿种不同,重叠的矿业权可能是油气资源与非油气资源矿业权、非油气资源与非油气资源矿业权、煤层气矿业权与煤炭矿业权等。我国油层气与其他矿业权、煤炭与煤层气矿业权重叠的情况比较普遍。

同一矿区存在多个矿业权既有地质原因也有制度原因。从地质条件上看,我国伴生矿、共生矿较多,单一矿床较少,单一矿种开发不利于矿产资源充分合理利用,容易造成环境污染和资源浪费。从矿政管理体制上看,“我国长期实行多头分散管理体制,各工业部门缺少矿产资源开发的统一规划和技术标准,致使矿业权交叉重叠,多个部门重复发证等现象较为严重”[1],这是同一矿区存在多个矿业权的制度原因。比如我国目前对探矿权实行两级发证、采矿权实行四级发证,各级机构间缺少协调,各自发证,容易造成矿业权重叠；再如我国煤炭开发实行两级发证、煤层气开发实行一级发证,导致大量煤炭与煤层气矿业权重叠情况的出现。同一矿区存在多个矿业权也反映出中央与地方、不同地区、不同部门之间在矿产资源开发利用中的利益冲突。

以前由于勘探、开采技术水平有限,在同一矿区勘探、开采不同矿种有一定难度,立法和实践中并不重视重叠矿业权,随着技术的进步,同时勘探、开采已经成为现实。比如煤层气和煤炭的同时开采。以后,在同一矿区同时开发不同矿种的情况会越来越多,比如油气资源与其他矿产资源、铝土矿与煤矿以及其他共伴生矿的共同开采等等。

据统计,我国矿业权交叉重叠总数达到10070个,占问题矿业权总数的9.31%,其中,中部地区重叠数量最多,占55.44%,西部次之,占35.64%,东部矿业权重叠数量较少,占8.92%。山西、安徽、云南、贵州等省矿业权重叠都超过1000件。煤炭与油气、煤炭之间、煤炭与煤层气之间的矿业权重叠最多。具体体现为煤中铀、煤中气、煤中油、油中铀、油中气等[2]。如果不允许矿业权重叠,很多矿业权几无立锥之地。

同一矿区存在多个矿业权是不可避免的,讨论解决矿业权重叠纠纷的文章较多,本文不再讨论。本文主要讨论以此次修订《矿产资源法》为契机,在法律层面对矿业权重叠进行规制。

2 矿业权重叠的国外立法例

台湾地区“矿业法”第二十八条：“探矿申请地与他人矿区重复,如矿质为同种,其重复之部分,不得核准。”

第二十九条：“采矿申请地与他人矿区重复,如矿质为同种,其重复之部分不得核准。”

第三十一条：“矿业申请地与他人矿业申请地或矿区重复,如矿质为异种,省（直辖市）主管机关,应即通知申请在先者或矿业权者,限于90日内优先申请设定矿业权,如不依限申请,即取消其优先权。”[3]

台湾地区《矿业法施行细则》第十六条：“在同一地区内申请探采不同一矿床之各种矿质,应分别申请矿业权。但各种矿质同在一矿床者,得并一矿申请之。”[4]

韩国《矿业法》第十七条（3）“欲在同一区域采掘取得两种以上矿物时,对各种矿物都应提出第1项规定的申请。但是欲采掘同一矿床中赋存的两种以上矿物时,可不按此种办法申请。”

第二十四条：“重复矿区的限制：不得在同一区域设定两个以上的矿业权。但是在异种矿物中认为分别经营矿业无妨碍的情况和符合第35条的情况例外。”

第二十七条：“在设矿业权申请区域与异种矿物的矿区重复时,商工资源部长官认为分别经营矿业有妨碍时,不许可对该重复的区设定矿业权。在此种情况下,石灰岩矿区和以石灰岩为母岩赋存的异种矿物设定矿业权的申请区域重复时,视为分别经营矿业无妨碍。”[5]

日本《矿业法》第十六条：“在同一地区内,不能设立2个以上矿业权。但是,如系以异种矿床中所存在的矿物为标的物,或系第四十六条所述的场合,则不在此限。”

第二十一条第3项：“拟在同一地区内开采2种以上矿物时,对每一种矿物,都必须按本条第一款的规定提出申请。但是,拟开采共存在同一矿床中的2种以上矿物时,不受此限。”[6]

美国：在煤层气和煤炭都是优质资源的一部分区域,煤炭和煤层气矿业权可以同时存在[7]。

澳大利亚《石油法》规定：在石油和煤炭矿区内可以授予煤层气开采权,煤层气和煤开采地面作业允许同时进行[8]。

南非《矿业法》第十五条规定：对于同一矿物或同一土地限制发给一份以上的勘查许可证或采矿批准书。如果对于矿物、土地或尾矿（视情况而定）已经发给了有关的勘查许可证或采矿批准书,则对同一的矿物、土地或尾矿（视情况而定）不得再发给有关的勘查许可证或采矿批准书,除非地区局长确认在最佳开采矿物、安全、保健或恢复方面,第一次发给不会危害本法客体。

第五条第三款：按照采矿批准书开采矿物的任何人,在开采批准书规定的矿物同时也可以开采和处理不是权利持有人的其他矿物,但是此矿物必须与第一矿物一起开采[9]。

补充规定：此人必须为其他矿物同该矿物权利持有人补偿。

国外立法例具有如下特点：

（1）同一矿区原则上不允许存在多个矿业权。为避免矿业权冲突、人为增加施工难度,原则上不允许在同一矿区存在多个矿业权,特别是针对相同矿种的矿业权。除非针对不同矿床而增加掘进区[10],或者是设立区分矿业权的情况。

（2）同一矿区允许针对异种矿物矿业权的设立。在地质条件允许,更有利于矿产资源开发的情况下,在同一矿区允许针对不同矿物设立矿业权。

（3）尽量保持同一矿区矿业权主体的单一。在拟针对不同矿种设立矿业权的情况下,一般赋予原矿业权人优先申请权,在同等条件下,鼓励原矿业权人获得异种矿物的矿业权,并设计了详细的程序性规定。

（4）有些国家虽然没有规定允许矿业权重叠,但由于其矿业权的设立是针对矿种设立而不是针对矿区,也没有规定矿区具有排他力,所以在这些国家矿业权重叠是为立法默许或不禁止的。比如巴西、俄罗斯等国。

3 我国现行立法及实践

我国《矿产资源法》没有规定允许矿业权重叠,这是一个严重的欠缺。《矿产资源法》第三十条规定：“在开采主要矿产的同时,对具有工业价值的共生矿和伴生矿应当统一规划、综合开采,综合利用、防止浪费；对暂时不能综合利用的矿产以及含有有用成分的尾矿,应当采取有效的保护措施,防止损失破坏。” 该条说明我国矿业立法中也注意到了同一矿区中其他矿种的开采问题,但该条侧重于规范矿产资源的综合开采,并不针对异种矿业权的设立问题,效果有限。

实践中,我国存在对同一矿区中不同矿种分别设立矿业权的情况,立法方面也进行了积极地探索。

《矿产资源开采登记有关规定》第三条（三）规定：“划定矿区范围：采矿登记管理机关应组织对申请的矿区范围内是否存在矿业权交叉重复情况以及矿产资源开发利用初步方案等进行审查……申请人申请划定的矿区范围,其地面投影或地表塌陷区与已设立探矿权、采矿权的区块范围、矿区范围重叠或有其他影响的,采矿登记管理机关在审批矿区范围时应以不影响已有的探矿权人或采矿权人权益为原则。采矿权申请人应与已有探矿权人或采矿权人就可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面签有协议。”《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发[2011]14号）（十四）：“除同属一个矿业权人的情形外,矿业权在垂直投影范围内原则上不得重叠。涉及和石油、天然气等特定矿种的矿业权重叠的,应当签署互不影响、确保安全生产的协议后,办理采矿许可证。”再如,为解决煤炭和煤层气的矿区重叠问题,相关部门相继出台了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发[2006]47号）和《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发[2007]96号）等一系列规范性文件,其中96号文规定：“在本矿区范围以内以地面抽采方式开采煤层气的,应依法补办煤层气采矿许可证；煤层气和煤炭探矿权、采矿权发生重叠且未签订协议的,由双方协商开展合作或签订安全生产协议,按照‘先采气,后采煤’的原则对煤层气、煤炭进行综合勘察、开采。”以上规定说明我国矿业立法已经注意到了对同一矿区基于不同矿种设立矿业权的问题,也允许某些矿种出现矿区重叠的情况。

实践中,政府有关部门和矿业企业共同探索出了主动退出、裁决退出、协议互不干扰、联合勘探开发、产业一体化、“探-转-还”等模式处理煤炭与煤层气、油气与其他矿产之间的矿区重叠问题[7]。我国目前解决矿业权重叠的模式具有以下特点：第一,方法多样,适于解决不同情况。比如协议互不干扰模式可以解决油气矿业权与其他矿产矿业权（煤、铀、金属和非金属）的重叠；联合勘探开发模式曾成功地用于解决煤炭与煤层气矿业权的重叠；产业一体化模式可用于解决共伴生或相关性较强的矿种重叠[2]。第二,每种模式重叠矿业权双方的合作配合程度不同,但是不能简单地评价孰优孰劣。几种模式中产业一体化模式合作程度最高,但并不能因此认为一体化模式是最优的,在地质条件、开采技术不满足的情况下,不能盲目地采用一体化模式,可以考虑采用协议互不干扰等模式。第三,与发达国家解决矿业权重叠方法的水平已经比较接近。比如美国立法鼓励企业通过合作或合伙经营的方式解决煤炭与煤层气之间的冲突；波兰政府鼓励煤炭与煤层气企业主之间建立伙伴关系。这和我国采用的办法是比较类似的。第四,有些模式带有明显的过渡性、暂时性,没有统一立法进行规范。比如裁决退出模式带有明显的行政色彩,不利于矿产资源开发的合理规划及保护矿业权人的合法权益。

4 我国立法存在的问题

4.1 制度不完备，立法层级低，稳定性差

我国《矿产资源法》没有明确规定在同一矿区可以存在多个矿业权,实际上反应出我国矿业权设立制度的不完备。长期以来,在矿业权设立问题上,我国《矿产资源法》偏重于从划分立体空间的方式界定矿区,设立矿业权,却忽视了以矿床和矿种为视角划定矿业权。以矿床为视角设立矿业权可能产生增加掘进区,从而导致区分矿业权的产生；以矿种为视角设立矿业权则可能产生矿区重叠。以立体空间方式划定矿区、设立矿业权的国家为了克服这种划定方式的弊端,一般都会允许矿区重叠和增加掘进区[10]。我国《矿产资源法》在这一点上显然是有疏漏的。

我国《矿产资源法》中并没有明确允许矿业权重叠,但在部门规章、地方规章及相关的规范性文件中却肯定了这种做法,同时也产生了相互冲突的问题,稳定性差,让人感到无所适从。同一矿区存在多个矿业权是矿业权设立中的基本问题,涉及到矿产资源法律制度的方方面面,由效力较低的部门、地方规章等作出规定反映了立法者意在探索的立法意图,但也难免会同《矿产资源法》确立的矿业权设立法律框架产生冲突。

4.2 同《物权法》缺少衔接

虽然我国《矿产资源法》中没有明确规定矿业权是物权,但在立法中和理论界都是将矿业权作为物权或准物权对待。物权的客体具有排他性,同一客体之上不能存在两个或两个以上效力不相容的物权。使得很多矿业权人感到,虽然获得了作为物权的矿业权,但实际上却无法得到《物权法》的保护。2007年《物权法》第一百二十三条将探矿权、采矿权规定为用益物权,以民事基本法的形式认定了矿业权的物权性质,这使得同一矿区存在多个矿业权同物权排他性之间的龃龉更加尖锐。从法律层级角度讲,既然物权基本法规定了矿业权的物权属性,任何部门、地方立法和规范性文件都无权设立与之冲突的规定,但实践中早已突破了这一限制。在笔者参加的实地调研中1指为修改《矿产资源法》，由国土部主持、中国政法大学国土资源研究中心参加的云南、贵州、山西、陕西、内蒙等五省实地调研。,很多矿业权人反映了这一问题。在有关国土经济研究部门主持起草的《矿产资源法修订稿》中,希望通过强调矿业权的用益物权的排他性解决这一问题,这显然是不够的。

4.3 允许矿业权重叠的适用范围较小

如上文所列,我国这方面立法仅仅是国土资源管理部门针对个别矿种作出的允许矿业权重叠的规定,如允许煤炭和煤层气矿业权存在于同一矿区,对于其他矿种是否适用,如何适用还没有效力较高的统一规定。实践中,除了煤炭与煤层气存在于同一矿区,我国还存在油气与其他矿种矿业权存在于同一矿区的情况,对这些重叠矿业权存在的合法性以及这些矿业权如何保护、管理,法律均没有明确规定。有些地方为了解决矿区重叠的问题,出台了一些规范性文件,如《榆林市矿区重叠区域油气勘探开发和煤炭开发安全施工技术规范》和《榆林市矿权重叠区域安全生产管理办法》。但这些规范性文件一般适用范围有限,仅适用于特定矿种、特定矿区,从效力等级到具体内容都很不规范,有的是临时性的,甚至违反了《矿产资源法》确立的基本原则。有时会出现矿业权申请人根据这些规定取得了矿业权,但是一旦产生纠纷,法院却不认可这些规定的尴尬（法院当然可以不认可）。

4.4 缺少关于优先权和申请程序的规定

允许矿业权重叠涉及到一系列相关的法律制度。为尽量使同一矿区中存在一个权利主体,国外立法一般赋予在先矿业权人对同一矿区中异种矿物的优先申请权,而且,其申请程序也简于一般矿业权的申请程序。我国在这方面的规定还没有形成制度,只是零散地规定于规范性文件中。

5 修改建议

5.1由《矿产资源法》明确允许设立重叠矿业权

由《矿产资源法》明确规定在地质条件、勘探开采技术允许的情况下,允许同一矿区针对不同矿种设立矿业权；在地质条件、勘探开采技术不允许的情况下不得设立多个矿业权。《矿产资源法》是调整矿业法律关系的基本法,由矿业基本法对这一问题作出规定可以赋予不同矿种矿业权明确的法律地位,避免政出多门的情况；同时,相对于《物权法》而言,《矿产资源法》属于部门法,由部门法对这一问题作出规定属于部门法对《物权法》一般原则的特殊适用,可以解决部门、地方规定同上位法的冲突问题,使矿业权人认识到同一矿区存在多个矿业权并不是否定了矿业权的物权属性,而是根据矿产资源开采的特点对矿业权做出的合理限制[11],在多个矿种存在于同一矿区时,赋予某一矿种矿业权绝对的排他力并不可取[12]。

同时需要明确,矿业权重叠与物权的排他性也并非不能相容,理由是：第一,矿业权的排他性包括矿种的排他,也就是同一矿区的同一矿种一般只能设立一个矿业权,他人不能针对同一矿区中已设立矿业权的矿种再行设立矿业权（区分矿业权是另外一种情况）；第二,矿业权人只需容忍与其重叠的矿业权,对于其他非法侵害矿业权的行为比如非法采石挖沙、盗采滥采仍具有完整的排他力；第三,矿业权重叠并不是普遍存在的情况,在没有矿业权重叠的情况下,矿业权的排他性仍然是完整的；第四,即使是用益物权,其排他力和支配力也是受到限制的。比如我国《物权法》规定的土地承包经营权、建设用地使用权等,用益物权人也没有权利完全按照自己的意愿处分客体,而只能按照约定的或法定的条件行使用益物权。

5.2 同一矿种原则上只设一个矿业权

同一矿区,在矿业权人已经取得矿业权的情况下,不宜再授予其他矿业权人同种矿物矿业权,因为在先矿业权人已经取得了矿业权,具备探采该矿种的能力、资质,并且已经投入资金、技术、设备,开井挖矿,再授予其他矿业权人矿业权不但不经济,而且可能造成纠纷。若矿层较深,为防止在先矿业权人跑马圈地、垄断矿区,可以考虑在不同埋层设立不同矿业权,形成区分矿业权,但也应赋予在先矿业权人优先权申请权。这也是其他国家矿业立法通行的做法。

5.3 设立优先申请权和优先购买权

在同一矿区设立多个矿业权,即使合作开发,也难以避免矿业权之间会产生冲突,而且会增加谈判成本。将多个矿业权授予同一个矿业权人则可以避免相互冲突的情况发生。如果在先矿业权人不具备开采该矿种的开采能力或放弃优先权,则可以将矿业权授予他人。赋予在先矿业权人优先权,也是其他国家矿业立法经常采用的做法。

我国矿业立法还可以为同一矿区的多个矿业权人创设一项新的权利——优先购买权,即为保证同一矿区中尽量存在一个矿业权人,当矿业权人欲出售矿业权时,同一矿区中的其他矿业权人在同等条件下有优先购买的权利。目前我国矿业权市场有逐步放开的趋势,矿业权的流转越来越频繁,这一权利可以避免新加入的矿业权人同该矿区已有矿业权人之间的矛盾,而且已有矿业权人已经在该矿区作业,了解矿区地质条件和施工环境,由其购买矿业权更有利于矿产资源的开发。这一点可以作为我国《矿产资源法》修改的创新。

5.4 合理规划施工顺序

对于具有重要利用价值、稀缺的战略性资源,比如铀矿,应赋予其勘探、开采的优先权,共存的其他矿业权人配合、协助铀矿矿业权人。对于其他矿业权人因此而产生的支出和受到的经济损失,应由国家或铀矿矿业权人给予合理补偿。

在油气富集区,允许油气矿业权与非油气矿业权重叠,严格审查重叠矿业权人的资质、技术条件。油气矿业权人应与非油气矿业权人达成互不干扰、保证安全勘查、开采的协议书或者协作生产协议。在生产条件允许的条件下可以同时勘查、开采,如果同时生产造成互相干扰,应采取先探采油气后探采其他矿种的原则进行探采。

在煤层气符合勘探开采条件的矿区允许同时设立煤层气和煤炭矿业权,重叠矿业权人之间必须保证互不干扰。鼓励矿业权人采用联合协同勘探、一体化开发等方式,不能同时开发的,应优先开采煤层气,然后开采煤矿,建立地质工作资料共享机制。

在同一矿区既存在油气、煤层气、煤炭,也存在其他矿种的情况下,应加强矿业权人之间的协作,综合考虑不同矿种的特性、经济价值、战略紧缺程度、富集程度、赋存开发条件、矿业权设立的先后、矿业权人工作投入程度等因素,确定勘探、开采的顺序。比如可以考虑先开采油气,再开采煤层气、煤炭,最后开采其他矿种的原则,对于造成的影响和延迟,可以采用补偿、置换等方式解决[13]。

鼓励矿业权人之间自愿达成协议,不论是协议互不干扰还是一体化开发,如果矿业权人能够达成协议则是最理想的状态,如果不能达成协议,国土资源管理部门有权依职权或根据当事人的申请介入,必要时由专家提出解决方案。矿业权设立统一归口目前尚不现实,所以有权机关的介入是必要的。为避免地方保护,应尽量由高一级的管理部门处理,允许矿业权人对国土资源管理部门的处理结果提起行政复议或行政诉讼。

5.5 防止在先矿业权阻止在后矿业权的正常设立、行使

我国煤矿区和煤矿规划区的大部分煤层气矿业权被少数大型煤炭企业“瓜分”,形成垄断局面。基于矿业权的排他性原理,煤炭企业如想建设新井必须征得煤层气企业的允许,影响矿井接替的正常推进。一些煤层气企业垄断矿业权待价而沽,使得煤炭企业为了采矿只能向煤层气企业支付矿业权转让费[14]。油气资源也存在相同的情况。为避免这种情况,应建立矿业权强制设立制度,国土资源管理部门从国家战略利益、社会综合效益、矿产资源开发规律的角度出发,在确需重叠设立矿业权的情况下,可以不考虑在先矿业权人的反对,直接设立矿业权。

5.6 与部门法衔接

目前我国矿业立法中一个比较突出的问题是,《矿产资源法》作为矿业方面的基本法与下位法之间的衔接欠缺。《矿产资源法》作为关于矿产资源的一般性法律,应当规定关于矿产资源法律规范中共性的内容,提炼出“最大公约数”,但实际上,我国关于煤层气、油气方面存在大量规章、规定、条例等规范性文件,这些文件并没有与《矿产资源法》形成合理的衔接,自成体系、各行其是,内部混乱、外部不协调,脱离了《矿产资源法》。主要原因之一就是《矿产资源法》本身缺少体现矿产资源开发管理规律的共性内容,理论界也缺少这方面的研究。近年来,石油天然气[15]、煤层气分别单独立法呼声渐高[8],《矿产资源法》与石油天然气法、煤层气法衔接的重要性更加凸显。矿业权重叠涉及到同一矿区之内存在多个不同的矿种,显然是一个重要的连接点,此次矿法修改要充分考虑到《矿产资源法》的普适性,又要充分考虑到石油天然气法、煤层气法等部门法的特殊性,尽可能提取最大公约数,制定出一部符合实际、体系科学的法律。

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[2]罗世兴,沙景华,吕古贤.鄂尔多斯盆地矿权重叠问题探析[J].中国矿业,2012(S1):201-204.

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[5]国土资源部地质勘查司.各国矿业法选编[M].北京:中国大地出版社,2005:81-83.

[6] 国土资源部地质勘查司.各国矿业法选编[M].北京:中国大地出版社,2005:111-112.

[7]罗世兴,沙景华.国内外矿权重叠勘查开发模式研究[J].中国煤炭,2011(10):28-31.

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[15]卫德佳,周秋旭.我国石油天然气立法探析[J].西南石油大学学报(社会科学版),2010(3):17-20.

Regulating the Mining Right Overlap in the Revision of Mineral Resource Law

SU Jicheng
(China University of Politics & Law, Beijing 100088)

Mining right overlap means that multiple mining rights are occurred in the same district, which is determined by the geological conditions and mining administration system, has necessity. In many foreign countries, mining right overlap is provided clearly in mining legislation; and some countries acquiesce to this. In China, the same happens, so some corresponding methods for dealing with this have been formed. This paper first analyses some problems existed in the legislation of our country, these include: poor systematic legislation, imperfect system, lack of cohesion with Property Law, and limited applicable range. In response to this, this paper offers that mining right overlap should be allowed in Mineral Resources Law; rational mining plan must be made; preference for application right and purchasing right will be established; and paying more attention to cohesion with lower norms.

mining area; minerals; mining right; overlap

F407.1

A

1672-6995（2014）07-0011-06

2014-01-10；

2014-03-20

苏继成（1981-），男（蒙古族），内蒙古自治区兴安盟科右前旗人，中国政法大学民商经济法学院博士研究生，主要从事《矿产资源法》等物权法领域研究。