从郝堂村发展看支农资金整合

杨涛

党的十六届五中全会以来，各地新农村建设工作稳步推进，农业农村发展持续向好、稳中有进，农民收入保持较快增长，农村民生有了新的改善，农村社会保持和谐稳定。但由于资金瓶颈的制约，各地新农村建设还处于较低水平，农村基础设施欠账较多，农村环境“脏、乱、差”还普遍存在。支农资金作为社会主义新农村建设的一支重要力量，如何发挥其效益，显得越来越重要。

近年来，为加强支农资金管理，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，我国自上而下、上下结合进行了一些探索。本文以河南省信阳市平桥区五里店办事处郝堂村为例，从当前支农资金整合和管理中存在的问题入手，探讨支农资金的整合问题。

一、当前支农资金整合存在的问题

（一）资金管理部门多，统一调度难

支农资金多头管理，部门分割严重，难以形成合力和发挥资金整体效益。按照现行的支农资金管理模式，支农资金主要分布在农林水、发改、劳动保障、教育、国土、交通等十几个部门，各部门为了管好资金，对支农项目从资金申报、下达、实施、管理等环节，制定了不同的管理规定，上级部门对下级部门申报的项目进行批复后，一般不允许随意调整变动，这就为统一调度和使用各类支农资金增加了难度。

（二）项目申报各自为政，支农重点不突出

按照现行财政管理体制，大多数项目投资最终要落实到县一级组织实施。而县一级支农项目和资金计划一般由各涉农部门自行研究确定，并按各自渠道申报，缺乏综合统筹平台和协调机构加以平衡，这就使得县里规划的重点产业和项目，与相应的项目投入计划不能有效衔接，建设项目重点和支农投入重点相脱节，造成了农业项目覆盖面广，单个项目投资额较小的局面。一些县级涉农部门在安排支农资金时，为平衡各乡镇对项目的需求，仍然存在撒“胡椒面”现象。有些内容相同的项目资金，存在重复和交叉等问题，容易造成财政资金的流失或浪费。

（三）监督机制不健全，资金管理不规范

由于支农资金安排的渠道和项目种类多、使用范围广、层级复杂、零星分散，因此，随意性较大。在资金拨付上，不同来源的资金拨付渠道和方式不一，造成了项目资金管理难以规范，不利于支农资金的管理、监督，导致资金使用效率低、漏洞大，容易出现支农资金的“越位”或“缺位”。

（四）制度建设明显缺失，整合效果不理想

虽然财政部出台了整合支农资金的指导意见，但由于各个项目建设标准、管理要求存在一定差异，资金捆绑使用后，项目由谁牵头实施，工程招投标和工程监理等相关组织工作以及相关费用如何解决，对工程验收的责任划分等，各涉农部门都存在不同程度的疑虑和担心。因此，在支农资金整合上，涉农部门缺乏主动性，制度建设滞后，整合方式单一，制约了支农资金作用的发挥。

二、郝堂村整合支农资金的做法和成效

（一）郝堂村的基本情况

郝堂村共有620户2240人，面积20平方公里，耕地面积1900亩。该村属于浅山区，拥有丰富的植被，自然环境优美。2011年以来，郝堂村实施“郝堂·茶人家”项目，将美丽乡村建设融入经济发展、基层民主、社会建设之中。2011年4月，郝堂村可持续发展实验村项目开始实施，两年多时间，郝堂村从村落形态、村容村貌、产业结构、精神文化等方面发生了显著变化。该村先后被评为河南省“生态示范村”“可持续发展试验村”“生态公益林保护区”，全国首批“美丽宜居村庄示范”“美丽乡村创建试点乡村”。

（二）郝堂村支农资金整合、统筹使用的情况

在美丽乡村建设过程中，信阳市平桥区把郝堂村作为新农村建设示范村，将相关部门的项目及资金统筹规划、统一调度，捆绑使用，科学配置资源，合理布局项目，其主要做法是：

1.强化组织保障。成立了“平桥区可持续发展实验区建设领导小组”，对郝堂村可持续发展实验统一领导、统一指挥，科学调配资源、统筹解决问题。

2.规划引导整合。合理制定郝堂村农业和农村经济发展等规划，根据规划对上级涉农部门和本级支农项目资金进行合理归并，围绕确定的主导产业和重点项目，以新农村建设为契机，打造支农资金的整合平台。

3.实施源头整合。平桥区可持续发展实验区建设领导小组按照郝堂村建设规划要求，对照支农资金整合范围，提出阶段性需要安排基础设施、公共服务设施、产业发展等项目资金规划分类清单，并下达到财政、农办、农开扶贫、交通运输等部门，各部门科学编制项目申报计划，从项目申报的源头上实现支农项目资金的整合。

4.建立督导机制。平桥区可持续发展实验区建设领导小组多次在郝堂村召开工作例会、现场办公会、推进会，督查相关部门工作落实，现场解决项目实施中遇到的疑难问题，研究制订工作方案，并以会议纪要的形式明确各部门职责任务。区督查局、可持续发展实验办牵头对重点项目进行细化分解，明确工作任务、完成时限、具体责任人，定期对项目进展情况进行督查通报。

截至2013年年底，平桥区整合各类支农资金3000多万元用于郝堂村新农村建设。

（三）郝堂村支农资金整合的成效

1.促进了经济发展。做强茶产业，立足自然资源优势，整治原种茶园3000亩，依托“佛灵山”“如莲”等龙头企业，研发出“信阳乌龙”新品，推出传统绿茶、功夫红茶、黑茶、白茶、茶膏等系列茶品。做大有机农业，推广种植有机水稻300亩，生产加工优质糙米。做好乡村休闲游，环村规划建设34公里骑行休闲健身绿道，引导群众开办农家乐20家，发展观赏性荷花220亩，兴办豆腐坊、酒坊、肉坊等农家作坊10多家。

2.促进了制度规范。村“两委”带领全体村民制定《郝堂村规民约》，明确了社会治安、村民风俗、婚姻家庭、权利义务等7大项38小项具体内容要求，及时充实完善了房屋改造、日常垃圾清扫、农家乐评比等制度。

3.促进了生态文化保护。开展封山育林，严厉打击砍树、卖树、烧炭等破坏行为，山林植被覆盖率迅速增加，村内120棵百年古树得到重点保护；引入生态污水处理技术，新建村庄集中无动力湿地污水处理系统1座，推广家庭湿地污水处理系统5座。同时，在农田种植紫云英改良土壤，在村旁路边播撒乡土花草美化环境。

4.促进了民俗文化培育。充分挖掘郝堂村“家家有茶园、户户懂品茶”的传统习俗，在小学开设了茶艺课目，新建了佛灵山茶坛、茶圣堂。大力开展精神文明创建活动，筹划举办了端午节郝堂民俗文化活动周。同时，积极挖掘文化资源，启动了白桦、叶楠文学馆和张玉珩革命烈士故居建设。

由于支农资金的合理调配和优化组合，资金使用效果明显。目前，郝堂村生态环境优美，村民安居乐业，面貌发生了翻天覆地的变化，彰显了村落文化底蕴。

三、强化支农资金整合工作的对策

（一）深化思想认识，增强整合支农资金的主动性

加大支农资金整合工作的宣传力度，转变各涉农部门观念，让其认识到整合支农资金的好处。一是有利于合理调整现有资金的使用方向和管理方式，可以改变现行各自为政、分散投入的状况，集中力量办大事。通过支农资金的有效整合，加快农村基础设施改善，加快农业产业化发展步伐。二是有利于促进政府及涉农部门转变职能。整合支农资金后，可以明确相关部门职责，消除“缺位”和“越位”现象，有效提高各职能部门建设社会主义新农村的积极性，加强对“三农”工作的支持和保护。三是有利于提高支农资金使用效益。整合支农资金，可以缓解资金供需矛盾，为促进县域经济健康有序发展提供财力保障。

（二）明确支农资金整合的基本原则，合理界定支农资金整合的范围

坚持支农资金“统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变、各投其资、各记其功”的原则，制定支农资金整合的具体办法，使支农资金的整合工作有章可循。在具体工作中，一是合理界定支农资金整合的范围。根据财政支农科目，把支农资金分为农业生产类、农村生活类、生态建设类、管理服务类、结构调整类和抗灾救灾类等六大类，在此基础上对相关类别的支农资金进行整合使用。除救灾资金、粮食直接补贴资金等特殊用途资金外，将上级补助支农资金、本级财政安排支农资金统筹纳入整合范围。在具体操作中，可先整合涉农部门的小农口资金，待条件成熟再整合大农口资金。二是细化预算编制工作。对于财政支农政策类项目，按相关农业项目的核定标准来细化预算。在预算环节做好支农资金的整合工作。三是完善支农资金国库集中支付制度，对支农资金进行科学分类，结合支农资金整合及使用管理的要求，进一步扩大支农资金纳入国库集中支付的范围。

（三）完善支农资金整合协调工作机制

在资金整合工作中，各级政府应成立支农资金整合工作领导小组，设立专门工作机构，建立支农资金整合、会商、协调机制。在进一步明确支农资金整合范围的基础上，充分发挥支农资金整合领导小组及联席会议制度作用的同时，建立支农资金统筹安排的决策制度，按照统一规划、统筹安排的原则，建立财政和各主管部门的沟通协商机制，避免支农资金重复投资、多头安排、多单位支配、多部门使用，形成财政支农资金的统筹管理、统分结合。各部门切实履行职责，形成分工明确、各负其责、协调配合、职责落实的工作机制。一是改革现行涉农行政管理体制。二是完善省级支农资金分配机制。坚持资金审批权限下放。按照财政部整合支农资金的指导意见，将项目选择权和资金使用权下放到县区，推进县级政府自主开展支农资金整合工作，由各县区根据实际情况合理确定发展项目和资金投向。完善支农资金的分配方式，科学合理分配财政资金。三是完善县级支农资金安排机制。县级财政部门与农口部门根据规划，建立支农项目库，重点把握有关支农专项资金的设立依据、来源渠道、支持对象、资金用途等内容。以规划定项目，通过项目整合和统筹安排各级支农资金，建立规划、项目、资金三位一体的良性机制。

（四）加强支农资金管理，建立全面的支农资金管理制度体系

实施支农资金整合，必须建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系，做到用制度规范分配、用制度规范支出、用制度规范管理。一是完善支农项目库管理制度，强化项目管理的基础数据库建设，形成项目管理的长效机制。二是加强项目立项管理，及时制定项目管理办法和发布立项指南，明确资金的用途、标准、管理措施及工作要求。三是建立项目申报专家论证制度。申报项目时，须先经专家现场论证，对申报项目的真实性、可行性和合理性进行重点审查，然后由支农资金整合领导小组办公室统一上报，提高项目申报的透明度和可行性，杜绝无序申报、重复申报等行为。四是建立项目竣工验收评价制度。项目建成后，支农资金整合领导小组办公室要协调相关部门，及时组织验收，确保项目建设质量。

（五）健全支农资金预算执行责任考核和绩效管理制度，提升支农资金使用效益

制定完善支农资金预算执行的量化目标计划，将责任落实到项目主管单位、具体执行单位和负责人，强化支农资金分配与检查结果绩效考评和工作实绩的有机结合。对支农资金整合绩效好、监管措施到位的地方和部门、在安排支农项目和分配财政资金时，给予适当倾斜。对有不良记录的地方和部门，在安排支农项目时予以调减。进一步发挥县级支农资金整合奖励的引导作用，积极推动县级自主开展支农资金整合，不断提高支农资金使用效益。

作者单位：中共河南省委农村工作办公室