越南“大劳教”改革启示

陈晶

要在世界版图上搜寻和“中国劳教改革”最接近的国家样本，越南可能是唯一的选择。两年前，越南开始对剥夺人身自由的行政处理措施进行整体性改革，通过制定《越南行政违法处罚法》对三项类似中国“大劳教”概念的行政处理措施——送到教养学校、送到强制教育机构以及送到戒毒所强制戒毒进行了重大调整。自2014年1月1日起，这三项处罚措施的决定权已从行政机关正式移交至法院。

越南的这部新法通过设置哪些规则撬动了行政机关限制公民人身自由的权力？施行至今，其效果如何？改革的阻碍和问题又在哪里？比较中越两国“劳教改革”的语境，在目前中国的改革仅仅着眼于劳教本身的情况下，越南的改革针对了所有剥夺人身自由的行政处理措施。研究领先中国半步的越南样本，不仅将为中国在废除劳教后，理顺违法犯罪行为的惩戒和矫正法律体系提供帮助，也将成为探索中国“大劳教”改革走向司法化的参考。

越南的改革

2012年6月20日下午15时30分，越南国会以428票赞成、33票反对、10票弃权的赞成率，通过了《越南行政违法处罚法》。这部新法包括6部分、12章、142条，替代了原《行政违法处罚法令》，于2013年7月1日起正式生效。

这是越南建国59年以来，第一次以法律的形式规制行政违法处罚规则。在这部新法涉及到“劳教改革”的方面，程序司法化、缩小适用范围以及加强对未成年人的保护是三个最明显的特点。

1.程序司法化

回顾越南于1989年公布的《行政违法处罚法令》，其中有三项类似于中国劳教的行政处理措施——送到教养学校、送到矫正治疗机构和送到强制教育机构——这些措施与中国“大劳教”议题中的收容教养、强制医疗以及收容教育涵义相近，适用于违反社会治安法但是并不构成犯罪的行为。

这三类措施都属于剥夺人身自由的措施，决定权由行政部门拥有，同时在行政机关作出决定的过程中，被处罚公民基本上没有参与的权利。将这些措施的决定程序司法化，是此次新法改革最明显的特点。

《越南行政违法处罚法》通过两方面设定了这种“司法化”内涵：首先立法明确这三项措施的决定权由法院行使，行政机关不再享有决定权，仅有建议权；其次，保障处罚对象参与权。根据新法规定，行政违法行为的举证责任在于行政方，相对人则享有自我证明，或通过合法代理人证明没有行政违法的权利。

除此以外，新法规定，行政机关要保证当事人了解立案时拟对其采取的行政处罚措施，在向法院递交的建议申请材料中，需要包括违法行为人的详细陈述、违法行为人父母亲或者合法代理人的意见。

从整体的诉讼程序设计来看，新法规定的程序遵循刑事诉讼原则，即法院独立作出决定、当事人有权获得律师的帮助。对于未成年人的决定，如果当事人没有聘请律师，法院指派律师。法院在作出强制治疗、强制教育的决定后，可决定治疗和教育的时间。当事人如果不服，可以提出异议，由上级法院审查后作出决定。

“很多由行政机关决定的事情，改为由法院决定，是此部法律的重要意义。”越南国家司法档案中心主任邓青山表示。

2.缩小适用范围

除了强调程序的司法化，缩小适用范围，特别是将卖淫人员排除在强制人身自由的处罚之外，是这部新法的第二个重大调整。

在原《行政违法处罚法令》中，吸毒者和卖淫者都是被送到矫正治疗机构的适用对象，包括18岁以上的吸毒人员；曾在乡、坊、镇接受过教育或者没接受过教育的，无固定住所的16岁以上的经常性卖淫人员。

2013年10月21日，在中國法学会举办的“劳动教养废止后的相关制度安排”学术研讨会上，应邀出席的越南司法部刑法和行政法司司长阮氏金钗介绍，新法转变了对卖淫人员的态度。

“采取这一措施实际上只是对其违法行为本身的处理，而不是因为卖淫人员传播性病而采取措施强制要求其治病。换句话说，送她们进入治疗机构是针对其违法行为本身，而不是强迫其治病，这与送吸毒人员进入戒毒所强制戒毒有所不同。”阮氏金钗说。

他同时表示，剥夺卖淫人员的人身自由被视为过于严厉的处罚措施，其违法行为事实上不算严重；另一方面，实践证明，将卖淫人员送到矫正治疗机构造成国家财政浪费，但收效甚微。为了控制卖淫，政府将采取多种措施，如为卖淫人员提供职业培训、贷款、提供就业机会等，帮助其有工作做，有稳定收入，让她们回归社会。

3.加强未成年人保护

涉及未成年人违法行为规制的问题，《越南行政违法处罚法》也作出了新的规定：明确只有必要时，才对行政违法的未成年人进行处理，同时加强了对未成年人适用剥夺人身自由措施的限制。具体而言，新法首先明确，对于不满18周岁的未成年人，不适用送到强制教育机构的措施。将未成年人送到教养学校的措施，只有在没有其他更适合的处理措施的情况下才能适用。

新法依据未成年人年龄段和实施行为的严重性，作出以下规定：（一）对于年满12周岁、不满14周岁的未成年人，如果违反刑法规定故意实施了十分严重的犯罪行为，可以适用“在乡、坊、镇教育”的措施；如果违反刑法规定故意实施了特别严重的犯罪行为，可以将其送到教养学校。（二）对于年满14周岁、不满16周岁的未成年人，如果违反刑法故意实施了一种严重犯罪行为，可以适用“在乡、坊、镇教育”的措施；如果违反刑法过失地实施一种十分严重的犯罪行为，或者如果违反刑法规定故意实施了一种严重的犯罪行为，且之前已经适用过“在乡、坊、镇教育”的措施，可以将其送到教养学校。（三）对于年满14周岁、不满18周岁的未成年人，如果在六个月的时间内实施了盗窃、诈骗、赌博、扰乱公共秩序两次以上的行为，且尚未达到追究刑事责任程度的，可适用“在乡、坊、镇教育”的措施；适用“在乡、坊、镇教育”的措施后再次实施前述行为的，可以将其送到教养学校。

除了以上规定，邓青山在中越交流中补充称，对于未成年人的强制教养，新法要求父母和律师有权参加过程，以便保障措施的合法性。

现实和问题

在劳教改革启动两年后，越南社会的状况如何？原来的劳教场所怎么使用？原先被劳教的对象现在被如何规制？2014年4月初，应越南法学家协会的邀请，一支由七名专家组成的调研队出发前往越南，了解越南在改革实施后的实际运作。

调研队成员包括中国法学会的教授和研究员，中国政法大学、北京外国语大学教授，还包括联合国开发计划署驻华代表处官员。据联合国开发计划署驻华代表处减贫、公平与治理处处长谷青形容，此次劳教改革中变化最彻底的部分在于程序司法化。“越方现在最引以为豪的就是，现在行政机关绝对不能以一个行政命令任意剥夺人的自由，所有决定都必须经过一个法律程序。”谷青说。

在交流中，越南立法专家和司法部官员透露，其改革主要的困难与阻力仍存在于权力的让渡与衔接：原先基层的行政长官可以就限制人身自由自主决定，但在改革中，这部分群体失去了权力。立法过程中，由于公安机关的权力被削减，法院的权力得到了加强，这点也一直存有争议。

在三类限制人身自由措施的决定权移交法院后，越南警方和法院就程序性问题进行了大量磋商，但目前尚没有就这类案件设置专门法院。由于这种决定权的转移在2014年1月刚刚开始实施，这几个月内法院还未感到工作量的明显变化。

性工作者的不满

在越南，改革的直接相关人如何看待目前司法的变化？4月8日下午，在联合国开发计划署驻越代表处，六位性工作者和两位吸毒人员受邀参与会谈。这些当事人在越南劳教改革开始前均有过被劳教的经历，但是改革后却感到新法并不一定有效果，处境则更加艰难。

其中一名性工作者表示，新法出台前，她经常被抓到训诫中心，现在改为交罚款。因为經常被抓，经常要交罚款，对生活产生了影响；此外，其卖淫行为也会通报她的家庭，这对从业者产生了影响，许多姐妹因此受到家人的殴打。

另一名性工作者称，虽然法律上规定政府将为性工作者提供一系列帮助她们回归社会的措施，但并没有能够实施——由于政府的项目设置了门槛，要有担保、可行性的报告，程序也非常复杂，囿于年龄、没有河内户口等自身情况，她和她的姐妹没有人得到过政府贷款。

还有性工作者指出，新法并没有减少警察权力：在过去，警察是剥夺她们的人身自由，但现在则更加频繁去骚扰她们——警察可能不按照标准处罚，甚至会进行勒索，为了弥补损失，只能更加努力工作。

两位吸毒者也持质疑态度。他们自述今年以来，还没发生过被抓到医疗中心的情况，但也经常被抓，因为持有毒品被罚款，“罚款的数额很大，总是被罚，对生活产生了影响”。

“在我们看来，这一方面反而可能加大了警察部门的权力，另一方面也可能加重了从事违法行为当事人参与违法行为的频率。”谷青认为，这种越南劳教改革过程中产生的问题，中国在进行改革制度设计时也需要关注。