京津冀规划3.0版“探秘”

崔克亮

有关京津冀一体化发展的绸缪、动议和规划，历时已久，而其成为近期中国区域发展中的一个热点话题，是缘于中央最高决策层的垂注和亲自擘划。2014年2月26日，中共中央总书记习近平主持召开京津冀协同发展座谈会，要求三地打破“一亩三分地”的思维定式，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。 此后，京津冀一体化规划编制的步伐陡然加快。被视为京津冀区域规划3.0版的首都经济圈一体化规划已呼之欲出。

日前，《中国经济报告》记者围绕这一主题专访了国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、中国区域经济学会副理事长肖金成。

在专访中，他详解了首都经济圈一体化规划编制的来龙去脉、台前幕后，并阐述了他对于这个规划的长期思考和建议。

化解北京“雾霾危机”和“大城市病”已迫在眉睫

中国经济报告：京津冀一体化发展已历时多年而蹭蹬不前，2014年以来，突获中央高层高度关注，最直接的动因何在？

肖金成：最明显的动因是由于大范围雾霾的出现。实际上，北京雾霾的形成，和京津冀三地产业结构不合理有很大关系，和北京市城市规模过大、机动车过多、空间布局不合理也有密切关系。

如果照这样发展下去，北京市的城市规模还会继续扩大，“大饼”将越摊越大；京津之间的竞争会越来越激烈；河北和京津两市发展的差距也会越来越大。基于这些情况，最高层出面强调京津冀协同发展，力度也是空前的。

中国经济报告：就是说，京津冀一体化发展首要的目标和任务是疗治北京日益严重的“大城市病”？

肖金成：应该是的。北京以旧城为核心向外拓展已持续了半个多世纪。1990年代以来，伴随着推土机朝着故宫方向加速掘进，北京的城市功能不断聚集于城市中心，大量城市居民转移至郊区，城市的扩张呈现“单中心+环线”的蔓延趋势，这被人们形象地称为“摊大饼”。

目前北京大城市发展所带来的人口、交通、就业和环保压力之重，已经影响到居民生活和生态环境。

2004年，我所承担了北京市产业布局研究课题，提出疏解中心城区功能，终止城市建设“摊大饼”的进程，在四环至五环之间构建生态圈，在五环之外建立城市新区。但这些建议并没有被完全采纳。《北京城市总体规划（2004-2020年）》（下称《总体规划》）虽试图改变单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式，但该规划提出，构建“两轴”（沿长安街的东西轴和城市中轴线的南北轴）“两带”（东部发展带和西部生态带）“多中心”这一新的城市空间结构，而所谓“多中心”即是中关村、CBD、金融街、奥运村等，仍然聚集在中心城区内。该规划虽然提出“加强外围新城建设，中心城与新城相协调”，但外围新城由于数量过多，投资环境不好，并未吸纳更多的产业和人口，而中心城区的功能却进一步聚集。2005年1月，该《总体规划》获国务院批复之后，北京市对旧城内被暂停的131片危改项目做出调整，决定35片撤销立项，66片继续组织实施，30片组织论证后实施。这些项目仍沿用高强度开发模式。

2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》指出，《总体规划》实施几年来，全市人口增量的60%，经济增量的73%，城镇建设用地增量的50%仍集中在以旧城为核心的中心城区，中心城区仍是全市人口和经济发展的主要承载区。中心城区既有的城市功能不断膨胀，单中心问题更加棘手。

与此同时，北京由内向外的圈层蔓延也不可遏止。据有关部门调查，2000年至2010年，北京人口增长的空间聚集与扩散并存。中心城区的人口持续加密，三环路和四环路之间的人口密度增量最大，平均每平方公里增长近0.5万人；四环路和六环路之间人口进一步填充，共增长约420万，成为人口总量增长的主要区域，占总增量近70%。

北京城乡建设用地仍然呈现围绕中心城区圈层蔓延的态势。2011年的卫星解译图显示，北京五环路之内的空间已被基本填实，“城市大饼”正在向六环路摊去。

进城上班、出城睡觉，成为许多北京人的生活常态，交通大潮由此掀动。2013年3月8日，北京地铁日载客1000万人次，创历史新高，且成常态。这意味着北京每个月的地铁载客量可达3亿左右，接近美国全国人口总数。

京津冀规划的前世今生

中国经济报告：最近10多年来，北京单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式不但未能改变，反而愈演愈烈，那么，京津冀一体化发展规划却为何迟迟难以出台呢？期间经历了怎样的嬗变？

肖金成：事实上，所谓“京津冀一体化”之说最早出现于1982年。然而，京津冀经济合作的设想直到2004年才提到国家层面。该年4月份，国家发改委地区经济司在河北廊坊召开京津冀区域合作会议，三省市发改委的领导及河北省各地级市的领导参加了会议，会后发表了《廊坊共识》，在社会各界产生了很大影响，京津冀经济合作拉开了序幕。

2006年，国家发改委正式启动京津冀都市圈规划的编制。当时编制规划的动员大会是在唐山召开的。之所以选在唐山，是因为历史上唐山的发展水平和地位均比较高，与京津差距并不是太明显。后来，由于种种原因，唐山和京津就不在一个层面上了，与两市规模相比更不可同日而语。

那次动员大会提出，用一年时间完成规划编制。当时规划范围是“2+8”。“2”指北京、天津，“8”指河北省除南部的邯郸、邢台、衡水外其他8个地级市。

当时的背景是，国家“十一五”期间要推动区域规划的编制，计划先搞四个试点：京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划、东北地区规划。第一种类型是都市圈，就是以北京、天津为核心，辐射带动周边地区的发展；第二种类型是城市群，最初确定的范围仅包括长三角16个城市；第三种类型是经济区，包括成渝经济区和东北地区。

四個规划试点几乎同时启动，其中东北地区的规划于2007年编制完成并获得批准，长三角城市群规划和成渝经济区规划于2010年获得国务院批准。而京津冀都市圈规划直到“十一五”规划期末也没有被批准。“十二五”规划中，京津冀都市圈规划已不知所踪，代之以“首都经济圈”。

中国经济报告：“十二五”关于首都经济圈是怎么规划的呢？

肖金成：2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，提出推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。

京津冀都市圈不提了，转而提首都经济圈，但问题又跟着来了，首都经济圈的范围有多大？大家又争论起来。

“首都经济圈”概念提出后，北京首先主导搞相关研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、蓟县、宝坻三个区县；“6”指河北的六个地级市，即保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛。

这个方案最大的问题是没有天津。而原来的都市圈规划是包括天津的。不包括天津，但包括秦皇岛，给人以舍近求远的感觉。因为城市的辐射是由近及远的。从这里可以看出京津两市的关系有些微妙。

对于新版规划，河北提出了自己的诉求：秦皇岛距离北京290公里，石家庄距离北京也差不多290公里，为什么可以辐射到秦皇岛，而辐射不到石家庄？沧州距离北京比秦皇岛还近一些，而衡水也不远，为什么不能规划进来？

说到底，大家对首都经济圈的范围是有争议的。顾名思义，首都经济圈是根据北京市的辐射范围确定的，北京市的辐射半径最多200公里，若超出这个范围，就不是首都经济圈了，就是京津冀了。名称问题也曾引起争议。

中国经济报告：2014年4月9日，国家发改委通报京津冀区域规划最新动向，规划名称再次改变。从十一五的“京津冀都市圈区域规划”、十二五的“首都经济圈发展规划”，调整为“首都经济圈一体化发展的相关规划”。你认为这个名称准确吗？

肖金成：不管叫什么，关键要把规划编制好，增强规划的科学性，切实推动京津冀一体化发展。

首都经济圈与环首都圈的耦合与互动

中国经济报告：你对于这个“首都经济圈一体化发展的相关规划”有何建议？

肖金成：我的核心观点是，要通过规划加强首都经济圈与环首都经济圈的耦合与互动。

首都经济圈作为一个区域系统，客观上要求要将各地区的资源配置、产业结构及区域布局作为一个有机的整体来考虑，每个城市的发展计划必须经过调整与整体规划协调起来，从而确保区域健康可持续发展。首都经济圈规划，不仅要与本区域内已有的规划实现有效对接，还要站在区域统筹的角度上，因地制宜，综合考虑，最大限度地发挥首都经济圈内部各城市的优势，并实现与周边地区的协同发展。

第一，优化首都经济圈的空间布局。都市圈形成的本质原因是大都市的辐射与带动，其原动力是都市本身，其范围大小，取决于辐射力和带动力。因此，由内向外，由强到弱。很显然，其辐射带动最强的是北京市周边地区，其次是环首都经济圈区域，再其次是环首都圈之外的区域，但其辐射带动力已非常微弱了。

当然，城市的辐射并不像水波一样呈同心圆状，很可能是沿交通线呈放射状。但无论如何，其逐渐减弱是客观规律。北京市的面积1.64万平方公里，加上环首都圈3.01万平方公里，共计4.05万平方公里，比日本东京圈3.7万平方公里还要大，很显然，东京的辐射力大于北京的辐射力。因此，北京市周围河北省各市不能被动地接受辐射，像石家庄、秦皇岛、沧州、邯郸、衡水等作为区域性中心城市，也有自身辐射带动的区域，也有城市圈。应着力打造各自的城市圈，提高自身的实力和带动力，不要幻想北京市的辐射和带动。

作为北京市，应摆脱“单中心摊大饼”的发展模式，跳出北京规划北京，在河北境内打造“反磁力中心”，才能有效疏解北京市的人口压力、交通压力和环境压力，增强辐射力和带动力。

第二，京津冀三省市应共同打造京津冀城市群。未来一个时期是中国城市群形成的关键时期。首都圈作为都市圈的特殊形态，并不能突破都市圈的发展规律。从北京市的辐射带动情况及天津、河北各市的发展状况来看，正处于成型期向成熟期过渡的阶段，即由单向辐射向多向辐射转型的阶段，也就是进入城市群阶段。如本区域北京与天津两大都市各自的辐射范围已经不清楚了，唐山、保定的辐射范围已经被北京和天津涵盖了，这就是原来的“京津唐”突然改称为“京津冀”的原因所在。就像日本原有京滨、名古屋、阪神三大都市圈，最后耦合为东海道城市群一样。

长三角、珠三角均在打造世界级城市群。从京津冀的区位条件与发展基础来看，无疑应着力打造世界级城市群，加强各城市的分工协作，形成整体市场竞争力，迅速发展成为具有世界影响的区域。

第三，河北省应着力打造“京东”、“京南”新区。河北积极打造环首都绿色经济圈，应把着力点放在建设京南、京东新区，承接世界产业和东南沿海地区的产业转移，承接北京市的人口及部分城市功能。其他各县镇应积极接受北京市的辐射，与北京市各县镇进行对接。

第四，加强基础设施一体化建设，完善京津冀交通体系。共建交通网络体系应当成为区域一体化的先导和突破口。其重点之一是整合城际公路交通和城市道路交通，积极推进大运量的城际快速轨道交通规划建设，为核心城市有机疏散和区域重新集中创造条件。在减轻北京中心城区城市道路交通压力的同时，进一步改善京津冀城际之间的交通联系。

第五，建立生态和水资源补偿机制。承德市、张家口市和保定市是京、津的水源地和生态屏障，也是都市圈水土保持和生态建设的重点区域。但张家口、承德两市经济欠发达，而且生态环境的治理又是一项投资大、周期长、短期内难以见效的自然环境恢复工程，仅靠其自身的力量难以完成。生态建设属于典型的公益事业，过去长期存在“少数人投入、多数人受益”，“上游地区投入、中下游地区受益”等不合理现象。需要建立和完善跨地區的生态和水资源补偿机制，通过提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，从法律、制度的角度对补偿行为予以规范化，从而实现张、承两市生态与经济的可持续发展。

京津冀的功能定位和产业分工

中国经济报告：你认为，具体而言，应如何明确京津冀三地的功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系建设等重大问题？

肖金成：我认为三地的产业应该对接互补。北京肩负首都功能，除政治、文化、国际交往、科技创新等首都功能外，其余的都可以转移出去。北京的产业结构要升级，比如说发展现代服务业、金融、商贸、旅游等，工业和物流应该转移到天津和河北。天津市发展高端制造业、高科技产业、国际航运和国际物流。制造业、能源、原材料、物流业、农产品加工业等应主要在河北发展。

比如说北京第二机场。建一个机场，可以吸引大量产业和人口。我认为，航空服务业、制造业、物流业等就应该在河北发展，在北京发展这些产业，只会使环境受到更大影响、交通更加拥堵。把这些放在河北，对北京交通、环境问题的缓解有好处。第二机场的空间布局应该重新考虑。

中国经济报告：三地产业发展链条如何配置和衔接为佳？产业如何对接，避免同构性、同质化发展？

肖金成：河北产业发展滞后，只能发展钢铁、煤炭这种高耗能、高排放产业。如果不发展这些产业，河北能搞什么呢？汽车产业、高科技产业都在京津，现代制造业、石化产业也在京津，在这种情况下，河北的产业结构一定是低端的、高耗能的。京津也有一些类似的产业，比如天津有钢铁、石化，北京有石化、水泥，所以，今后一定要做好产业调整。

通过产业对接，延伸产业链条。比如汽车产业，它的链条很长，今后三地可以这样发展汽车产业：总装在天津，发动机可能在保定，轮胎可能在衡水的一个镇，沧州某镇可以造汽车玻璃……这样，产业链条延长了，周边经济就能发展起来。

保定能成为“首都副中心”吗

中国经济报告：一些媒体关于保定有可能成为北京“政治副中心”的报道引发热炒，且已哄抬起了房价。保定到底有无可能做所谓“首都副中心”呢？

肖金成：保定可以承接一些科研机构或是高校。但是，我对此并不乐观。其一，取决于这些机构主观上是否愿意转移；其二，动迁成本由谁来承担；其三，转移出这些机构后是否一定会减少北京的压力，减压效果到底如何，还很难说。因为，北京的问题不在于已经在北京的这些机构，而是产业和人口不断向北京涌入的问题。因此，可行的做法是控制增量，调整存量。存量的调整应主要放在工业上。保定及河北其他城市可主要承接继续涌向京津的产业和人口。

当然，从城市群一体化的角度来看，企业总部更适合在天津或是石家庄这些城市。

当前，我们必须从更大的空间考虑北京功能疏散的问题，因此，要在北京和廊坊、承德、张家口之间尽可能控制建设，以防又一张“大饼”出现。如果从北京继续向这些地方“摊大饼”，会导致更大的生态灾难。如果从空间合理化来考虑，要跳到首都经济圈外，在更广阔纵深的空间来布局。

我最担忧的就是城市连绵区的出现，几百公里连绵不断都是产业和人口，都是钢筋水泥的丛林。因此，我一直呼吁，北京到廊坊甚至北京到亦庄之间要尽量控制建设，留出生态空间。可以在廊坊与武清之间搞建设，崛起一个规模较大的城市。同样的，在武清与天津市之间，天津市与滨海新区之间也要控制建设，不能连接起来。

“河北沿海经济带”亟需集体发力。河北沿海地区包括秦皇岛、唐山、沧州三市所辖行政区域，陆域面积3.57 万平方公里，海岸线487公里，海域面积0.7万平方公里。其北接辽宁沿海经济带，中嵌天津滨海新区，南连黄河三角洲高效生态经济区，在促进京津冀及全国区域协调发展中具有重要战略地位。河北应以沿海经济带的迅速发展带动腹地发展，借力京津，使其成为整个河北经济发展的蓝色引擎。

河北中南部是京津冀倾斜的一角，既难以接受京津的辐射与带动，中心城市的规模与实力又不足以辐射带动这一地区。应加快石家庄、邯郸、衡水三市的发展，扩大规模，提高质量，改变由北向南递次倾斜的空间形态。

总之，城市群之间要形成点状或网格状布局，要留出生态空间，要“透气”；千万不要单中心拓展，一层一层“摊大饼”。

突破体制障碍 实现利益共享

中国经济报告：京津冀一体化发展中面临哪些问题和障碍？

肖金成：由于经济发展水平差异及行政区划分割等多种原因，导致一体化发展面临的主要问题，一是体制障碍；二是京津与河北之间发展落差太大；三是空间无序开发严重。

在公共服务方面三地差距很大，这么大的差距需要拉平，如果往上拉就需要大量资金，那么資金从哪里来？如果往下拉，北京市民肯定不干。第二，基础设施的共建资金怎么解决？显然，北京财政实力强，但河北实力比较弱，这就涉及财政体制改革。第三，三方在协同发展过程中肯定会出现很多问题，由谁来协调呢？

中国经济报告：行政区划分割、各自为政既然是京津冀一体化发展的首要障碍，那么，怎样突破这个体制障碍呢？

肖金成：如果有一个协调机构，当然更有利于京津冀合作。但是，京津冀是两市一省，长三角是两省一市，还有一些跨省的经济合作区域，甚至还有更大范围的经济区，是不是都要设立一个协调机构？这会有一个比照的问题。

京津冀如果建立一个市长联席会议制度，京津冀加上河北各市，一起来协商，也是可行的。长三角就是这种架构。不过，联席会议制度落实到京津冀，效果如何还不好说。

原来有个首都规划建设委员会，带有中央派出的性质，如果能把它变为京津冀协调委员会，由中央高层出面，提升其协调能力，这也可以作为一个选项。

中国经济报告：除这个协调机构外，还需要建立哪些促进京津冀一体化发展的协作体制和机制？

肖金成：首先，通过上述高层协调机构，建立政府间合作协调机制，出台区域经济合作政策。在政策设计上，既要考虑到整个区域的利益，又要根据京津冀的特点进行个性化设计。

第二，要制定一个科学的、具有权威性和约束力的区域规划。

第三，建立统一市场，促进要素的合理流动，并由此保障企业资源配置的区域化。

规划一定要有科学性、权威性和约束力

中国经济报告：你曾参与很多区域规划方案的起草工作，请你介绍一下此类规划的基本编制程序。就首都经济圈一体化规划而言，在编制中应把握什么原则？

肖金成：规划编制本身还是很有难度的。哪些东西应该写进规划，哪些东西不应该写进规划，本来就很难确定。因为你不能面面俱到，如果面面俱到，搞出几百万字的规划，还没等你看完，规划就到期了。规划应该具有科学性，要吃透市情省情。

同时，规划还要考虑每一个主体的利益诉求，但是主体之间的诉求有时是相互冲突的。比如，北京发展哪些产业？不发展哪些产业？在规划里需要明确。天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，将如何分工？

那么，如何对规划进行论证？首先，听取每个行政主体和利益主体的诉求；第二，充分听取专家的意见；第三，与部委对接。比如说，建机场得找民航局，规划新区得找国土局，环评得找环保部，这些部委的意见都需要听。

中国经济报告：各方利益诉求不同，会不会对政策制定者施加较大影响而使得规划减弱公正性和科学性？

肖金成：这就需要国家高层去判断。如果过多地迁就各利益主体的利益，规划的作用就会大打折扣。规划最重要的是要标明哪些地方不能干什么，就是所谓的“负面清单”。因此，规划一定要有科学性和权威性，还要有约束力。