京津冀的“共振点”与“共赢点”

连玉明

2014年02月25日，黎明时刻，河北燕郊经济开发区酒厂公交站，北京上班族在持续多日的重度雾霾中“跨省上班”。CFP供图

京津冀一体化发展提出十多年了，为什么一直难有大的突破，关键就是缺少一个带动全局的战略支点。习近平总书记提出京津同城化、京津冀一体化的战略思想，增强了京津冀协同发展的信心和动力。

以建设（京畿）自由贸易区为切入点，实现京津冀协同发展大突破

北京新机场及其临空经济区建设为京津同城化和京津冀一体化战略提供了新的战略支撑，也为京津冀共同申报建设中国（京畿）自由贸易区（即京畿自贸区）创造了新的契机。

（一）新机场临空经济区建设为探索京津冀跨区域城市协调发展体制机制打开了突破口。北京新机场临空经济区是首都经济圈和京津冀一体化区域的核心组成部分，是京津冀协同发展先行区，范围可涉及北京大兴、河北廊坊、天津武清部分区域，可规划面积2000平方公里左右。建设新机场临空经济区是落实国家区域发展总体战略，促进首都经济圈一体化和京津冀协同发展的重要举措，是疏解和完善新时期首都城市功能，促进人口资源环境可持续发展，加快构建人口均衡型、资源节约型和环境友好型社会的重要载体，是推动中国临空经济发展，促进区域经济空间结构优化升级，广泛参与国内外产业分工和资源配置，实现产业高端化发展，提升区域经济整体竞争力的重要途径，是贯彻全面深化改革精神，高标准、大尺度、深层次谋划首都各项工作，推进区域治理体系和治理能力现代化的重要实践。在京津冀协同过程中先行推动新机场临空经济区的发展，特别是围绕体制机制创新等在这一地区进行先行先试，有利于为京津冀跨区域城市协调发展奠定基础。

新机场临空经济区建设，有利于打破行政区划束缚，为推动京津冀跨区域协调发展找到现实突破口。通过把新机场临空经济区建设为京畿临空经济合作区，或称京畿新区，有利于在这一区域内率先打破行政区划束缚，建立和完善以经济合作为纽带的跨区域城市发展协调机制。通过规划、建设、运行、管理、政策等方面体制机制的突破与创新，实现跨界、跨区域、跨行政区划的合作，实现跨区域城镇规划一体化、机场建设与空港园区建设一体化、交通和基础设施建设一体化、产业一体化和市场一体化。

新机场临空经济区建设，有利于在体制机制方面率先突破创新，为京津冀跨区域协调发展探索制度模式。由于建设新机场临空经济区涉及首都机场建设集团、航空基地公司及北京市、天津市、河北省等有关单位，可以探索建立“五方三地”联动工作机制和区域合作机制。在条件成熟时，可以成立京畿临空经济合作区管理委员会，全面负责新区的规划建设和管理。在这一区域内先行先试，探索跨区域合作的路径，有利于为建立健全京津冀协同发展体制机制奠定基础。

（二）新机场临空经济区建设是打造中国（京畿）自由贸易区，实现京津冀协同发展的战略制高点。京津冀共建中国（京畿）自由贸易区的基础条件得天独厚。北京新机场及北京新机場临空经济区地处京、津、冀“金三角”区域腹地，发展空间广阔，基础设施完备，产业基础雄厚，开放型经济发展强劲。北京新机场是京津冀联通全球的重要通道，将与首都国际机场、天津滨海国际机场等共同构建国际航运中心。北京新机场临空经济区将以北京新机场为核心建设类似于上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区的国家综合配套改革试验区——京畿临空经济合作区，即京畿新区。在京津冀沿海地区，分布有天津东疆自由贸易园区、唐山市曹妃甸工业区等重要港区。这为建设中国（京畿）自由贸易区创造了独特优势和基础条件。作为京津同城化和京津冀一体化的龙头和中枢，北京要联合天津、河北，积极筹划位于京畿新区的京畿自贸区核心区、新机场空港和顺义空港、滨海空港、东疆自由贸易园区、曹妃甸工业区等共同申报建设京畿自贸区。

京津冀共建中国（京畿）自由贸易区的发展动力前所未有。京津冀一体化如何破题，需要转变观念，统一思想，也需要找到三地携手合作的“共振点”、“共赢点”。这个“共振点”就是“京畿新区”，这个“共赢点”就是“京畿自贸区”。随着北京新机场及京畿新区建设的推进和上海自贸区的运行，特别是习近平总书记明确了京津同城化和京津冀一体化发展的战略思想以来，三地大局意识、服务意识和合作意识不断强化，自身定位日益清晰。北京提出“必须高标准、大尺度、深层次思考和谋划全面深化改革的各项工作”，进一步拓宽视野，开阔眼界，破除行政区划束缚，从促进区域协调发展、积极融入首都经济圈、京津冀一体化发展的新视角审视首都工作，找到功能疏解的新空间，找到产业优化升级梯度转移的承接地，找到首都可持续发展的新起点。天津提出，借助和用好首都资源，深化京津冀务实合作，促进环渤海区域协同发展。河北提出“把河北放到京津冀协同发展的大格局中来谋划推进，发挥自身优势，找准功能定位，坚定不移地走绿色崛起之路，努力促进整个区域的均衡发展和共同繁荣。”2013年以来，三地主要领导带队互访，签署十余项合作协议。特别是在大气污染治理、交通互联互通、公共服务共建共享、临空经济区建设、资源承载转移等方面建立了合作机制，京津冀一体化迈出了稳健步伐。

京津冀共建中国（京畿）自由贸易区的时机已经成熟。北京作为京津冀的龙头，必须着眼于区域发展大局，与天津、河北携手，高标准、大尺度、深层次谋划京畿自贸区建设和发展。北京城市总体规划修编、首都经济圈规划编制实施和京畿新区规划编制为京畿自贸区建设和发展提供了有利时机。设立京畿自贸区既是国家战略，又是区域战略，影响着京畿新区、首都经济圈和北京城市总体规划的总体布局和编制修订，需要纳入三大规划统筹考虑。在自贸区建设和发展方面，天津滨海新区东疆自由贸易园区、河北唐山市曹妃甸工业区已经做了大量的研究和论证，基础工作比较扎实。特别是新型城镇化战略对京津冀港口群及城市群发展是一个重大利好。目前，“十三五”规划的研究工作也提上各地重要工作日程，京津冀要紧紧抓住这个时机，加快沟通、加快研究、加快推进。

加强京津冀协同发展顶层设计的九点建议

（一）把推动京津冀协同发展尽快上升为国家战略。以习近平总书记北京考察为契机，把京津冀协同发展纳入中央和国务院重要决策议事日程。建议在十八届四中全会或2014年年底中央经济工作会议上明确提出实施京津冀协同发展战略，把部署京津冀协同发展战略作为会议的一个重要内容，在国家层面设定明确目标。

（二）成立国家层面的京津冀协同发展领导小组。建议由一位中央政治局常委牵头成立国务院京津冀协同发展领导小组，中央组织部、宣传部、外交部、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部等部委以及北京市、天津市、河北省作为领导小组组成单位。领导小组下设办公室。办公室可设在国家发改委，负责京津冀协同发展日常工作，也可以在国家发改委直接成立京津冀协同发展司，承担京津冀协同发展相关业务职能。同时，在中央全面深化改革领导小组下设立专门统筹京津冀协同发展的分支机构，负责推动区域协同发展的体制机制改革，可以与国务院京津冀协同发展领导小组实行“两块牌子，一套人马”的体制。

（三）由国务院统筹推进京津冀一体化、首都经济圈、环渤海地区发展规划。在规划问题上，中央层面要针对京津冀一体化、首都经济圈、环渤海地区发展进一步明确战略定位，加快推进规划的编制实施。一方面，把京津冀协同发展纳入“国家十三五规划”；另一方面，由国家发改委牵头编制区域发展规划，争取国务院尽快批复。

（四）加快京津冀协同发展的国家政策体系研究和制定。在中央层面要加强政策体系研究，尽快提出建立健全加快京津冀地区协同发展的有约束力、权威性的国家区域政策体系，包括财政政策、投资政策、重大项目安排等。建议国务院适时发布《关于进一步促进京津冀协同发展的若干意见》。

（五）由中央和国务院统筹推动建立京津冀区域协作机制。要着力构建一个包括决策层、协调层和执行层在内的京津冀区域协作机制，关键是在建立中央统筹的决策层的基础上，推动协调层和执行层的机制建立。协调层主要由中央牵头，各部委及两市一省主要领导参加，建立“京津冀区域合作与发展联席会议”，主要任务是落实中央部署，协调推进区域重大合作事项。执行层主要包括联席会议办公室、重点合作专题组，具体推动区域在功能定位、产业分工、城市布局、基础设施、综合交通体系等方面的合作工作。同时，还要考虑监督层的机制构建，重点是改革对两市一省主要干部的政绩考核办法，构建能平衡京津冀地区利益关系的财政分配体系。

（六）进一步发挥北京在环渤海地区经济合作发展协调机制中的牵头作用。加强国务院对京津冀协同发展的指导，充分发挥北京在环渤海地区经济合作发展协调机制中的牵头作用。重点做好以下方面工作：一是优化首都城市功能，避免单中心极化布局，促进分层辐射的区域城镇体系空间结构的形成；二是以企业功能的跨城市分工协作为先导，以产业联合与融合为依托，着力培育跨国、跨区域经营的特大型企业集团，形成合理的区域产业分工体系；三是以全球化视野构建区域基础设施与区域交通体系；四是推进区域科技创新协作，构建区域文化、科技、人才高地。

（七）从国家层面加快推动北京新机场临空经济区建設，以北京新机场为核心建设京畿临空经济合作区，率先建成京津冀一体化先行区。北京新机场临空经济区建设涉及京津冀三地，既有体制问题，也有政策问题，既有规划问题，也有推进问题，需要从国家层面给予更大的统筹、支持和保障，并需要上升为国家战略。要加快以新机场为核心建设京畿临空经济合作区，率先建成京津冀一体化发展先行区，率先打破行政区划束缚，探索以经济合作为纽带，建立和完善跨区域城市发展协调机制、资源合理开发机制、政府协调服务机制、规划有效实施机制等。

（八）国务院应统筹考虑京津冀联合建立自由贸易区。上海自贸区设立后，多地掀起了申请设立自贸区的热潮，天津、河北（唐山）也都积极筹备申报。作为国家战略布局，建设和发展自贸区不仅要考虑国家重点开发开放或综合配套改革试验区的基础条件，更需要符合国家区域发展总体战略和对改革开放顶层设计的要求。北京、天津、河北不要各自为阵建设和发展自贸区，而必须着眼于首都经济圈、京津冀一体化发展。建议国务院统筹考虑京津冀联合建立自由贸易区。在这方面，广东正积极筹划粤港澳自由贸易区，这种思路更加符合区域合作发展大局，值得借鉴。

（九）率先在京津冀地区构建人口均衡型、资源节约型、环境友好型“三型社会”建设示范区。从中央层面进一步明确，推动京津冀地区协同发展必须重视统筹解决人口、土地、产业发展问题，率先建立人口均衡型、资源节约型、环境友好型“三型社会”建设示范区。通过示范区建设，逐步探索完善城市群布局和形态、优化区域发展，探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调，从而实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的目标。