我国地方重大项目社会风险评估的现实困境与制度改进

季燕霞　石亚林

摘 要：重大项目具有显著的外部性、公共性特征，需要在有效的社会监督和政府管理之下对项目建设可能带来的环境和社会风险进行评估、制约。但是，在我国现实中，由于地方政府热衷于GDP绩效 、官员偏好主导地方公共决策等主客观原因，重大项目的环境和社会风险评估更多表现为“做形式”、“走程序”。反思近年来国内高频率发生的环境群体性事件的生成原因及社会效应，必须在重大项目社会风险控制的制度层面作出有效改进，具体而言：应当在项目决策中强制性嵌入社会风险评估，细分社会风险等级，重视异议权，调配相关利益者决策的比重，构建动态监测的纠错机制。

关键词：地方政府；重大项目；社会风险评估；风险控制；制度改进

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0004-03

近年来我国环境群体性事件高频率发生，其中较大部分是由于一些地方的重大投资或决策项目对周边居民的生活环境、经济利益造成事实的或潜在的损害，引发民众维权抗争。地方政府迫于公众压力，往往采取匆忙宣布永久性停建的方式以平息事端。这一行为客观上不仅造成项目本身巨大的沉没成本，也带来经济、政治、生态环境等多层次的社会成本，损害了政府公信力。为此，需要深刻反思我国地方政府在经济发展模式及投资决策管理中存在的问题，有效推进重大投资项目社会风险评估制度建设，提高政府公共决策的科学性与合法性，增进社会和谐稳定。

一、我国地方重大项目社会风险评估面临的现实困境

重大项目一般是指被国家或省市县政府拟定的重大投资工程或涉及广大群众切身利益的重大决策，其对一定区域的经济、社会、政治、文化、生态、环境具有广泛影响。在“应然”意义上，重大项目决策不仅要系统研究项目自身的经济收益与成本，还需要对可能产生的环境及社会稳定影响进行预测、分析和评估，制定相应对策和解决预案，以规避、控制、降低和应对可能产生的社会风险。

发达国家的项目评估自上世纪五十年代以来经历了从注重财务评价，到推行社会费用效益分析、环境评价，再到强调社会评价的四个发展阶段，[1]从单一的经济评价递进到经济、技术、环境和社会因素的综合评价，重视项目投资对社会带来的贡献与影响，从而为降低社会风险、实现项目的可持续发展提供保障。在现实中，对投资者来说，追求经济利润最大化的财务评价，可以说是一种出自内在本能的驱使，而进行环境和社会风险评估往往是应对外部压力和社会需要，是迫于现实利益矛盾而作出的回应，一般都是在强有力的社会监督和政府监管之下进行的。

我国政府借鉴国外的相关经验，早在2002年九届全国人大常委会上就制定并颁布了《环境影响评价法》，规定在规划通过和项目建设之前，都必须进行环境影响评价，预防因规划和建设项目实施后对环境、居民健康造成不良影响。但是，近年来我国的环境利益冲突却不断加剧，环境群体性事件以29%的速度递增，[2]严重影响了社会稳定，引起公共舆论的高度关注。对重大项目进行社会风险评估，预防和控制利益冲突成为社会和谐发展的迫切要求。必须看到，目前我国地方性重大项目进行环境影响及社会风险评估面临诸多困境和制约因素。

首先，地方政府热衷于投资项目的经济效益，有意或无意地忽略环境及社会风险评估。我国经济运行的一个重要现实是分税制下地方政府追求GDP和财政税收绩效，热衷于重大项目投资，不断加大招商引资力度，甚至在一些同层级或地域相邻的城市，地方政府间为争夺投资项目的竞争常常达到相互攻讦的程度。在不少地方政府的发展理念中，习惯性地将GDP增长等同于公共利益。对于能为辖区内带来显著GDP增长效应的一些重大项目投资论证要求不严格，一些政府部门甚至千方百计地帮助投资企业获得项目审批权，投资项目的环境影响及社会风险评估更多地表现为“做形式”、“走程序”。纵观最近几年全国各地的环境群体性事件，不难发现这样的事实，即造成环境严重污染的企业往往都是能给当地经济发展带来巨大推动、能为地方政府带来大量税收的企业。甚至在一些地方，政府的重要财政来源就是此类高污染、高耗能的企业。“在科学发展观提出之前，我国的环境污染大都是政府允许、认同、支持的污染。”[3]在近年来我国波澜迭起的PX项目群体事件中，地方政府出于对此所蕴含的巨大经济利益的考量，积极地试图新建或在原有的化工生产基础上嫁接PX项目，而民众出于环境和健康权益的维护对其进行强烈抗议，令人关注的是其中不少项目都堂而皇之地通过了所谓的环境影响评估。一些地方政府对政策公正、司法公平、公民权利、生态环境保护等社会利益要求，由于不能立即带来直接经济利益常常有意或无意地予以忽视。

其次，地方主要领导干部的偏好常常主导项目投资和公共决策。重大工程或公共项目建设的目的在于维护和增进社会公共利益，只有民众参与下的公共项目建设决策才能贴近民众的愿望，反映社会的实际需求。而我国地方公共项目建设，普遍地表现出行政主导力量较强、公众参与力量较弱的特征。在现实中，由于政府管理体制运行中存在责任不清、权责不明、追究不严的事实，加之政府绩效考核注重显性成绩，助长了干部急功近利的倾向。一些官员依据自己的偏好推行公共决策，特别是“一把手”的偏好直接决定公共项目的建设或改造。一些投资决策实际上是一种声音说话，是少数人或个别人拍板的结果，不可避免地带来了环境公害工程、半截子工程、“豆腐渣”工程。

第三，评估指标不够系统，多强调项目的可行性，缺少不可行性论证。重大工程建设项目除了自身的经济、技术风险，还可能产生在土地征用、房屋拆迁、安置保障、环境改变、相关利益者价值冲突等敏感问题上，极易引发利益矛盾和群体性事件等社会风险。而我国地方政府重大投资项目的评估指标多强调了项目在经济与技术上的可行性分析，对于项目可能带来的环境及民众心理的影响则缺少足够调研和“不可行性”分析。一些重大项目更是存在“决策在先，评估在后”的问题，正如国内舆论媒体所描述的，“在地方公共物品供给决策中很少有‘不可行的项目，因为领导的意志常常在项目论证之前就已建立”。[4]endprint

第四，项目评估多注重静态效应，忽视动态跟踪监测与调整。重大项目大都涉及面广，且影响深远，需要分析、识别、预测在项目建设之前、之中、之后不同阶段可能出现的问题，进行风险控制的动态研究。而在我国不少地方政府主导的投资项目多注重短期效应分析，且一评了之，低估社会心态变化可能带来的影响以及项目建设中存在的风险变化，忽视动态监测与调整。

二、强化重大项目社会风险评估制度建设的客观依据

重大项目社会风险评估一般需要考虑两个关键因素：其一是看项目建设是否具备外部支持环境，即在现有的经济、政治、文化、社会条件下，项目所在地的群众对项目是否具有足够的承受力，所建项目对社会成员是否带来较好的主观感受；其二是看项目决策本身合理性与合法性，也就是是否顺应了民心和民意，是否可能加剧当地社会利益矛盾。强化政府对重大项目社会风险评估的监管，推进风险评估制度建设，是社会发展和时代赋予政府的使命，是责任政府的重要体现。具体而言：

首先，重大项目具有显著的外部性、公共性，处置不当会引发社会政治风险。无论是重大工程项目建设还是公共政策制定，在不同程度上都事关人民群众的切身利益，具有很强的外部性、公共性，因而备受社会关注。如前所述，我国地方政府往往更多地注重并竭力宣传项目投资在税收、就业等方面带来的正效应，忽视项目生产可能产生的负效应，导致利益矛盾尖锐化。在江苏启东“7.27事件”发生之前的数年时间里，当地民众曾通过集体上访、公益诉讼等各种合法渠道表达意见和利益诉求，却未能得到当地政府的重视和有效回应，累积了社会怨恨，直至爆发大规模群众抗议。一些地方的决策部门把听证会开成了“通知会”、“告知会”。更有甚者，在听证代表上做手脚，或在听证会程序上设置障碍。类似这样的听证会已经失去了实际意义，代表不了真正的民意。事实充分表明，当政府决策的制定和调整缺乏程序化、制度化的运作，老百姓的利益表达缺乏顺畅的通道，就容易出现非程序化乃至暴力表达的局面。什邡、启东事件迫使地方政府做出“停建”抉择，其负面影响是多方面的，使公众认为地方政府当初作出的决策是违反公共利益的，同时，也会强化如此一种政治逻辑推断，即只要出现大规模抗议，将问题公开化，引起社会公众的广泛关注，形成强大的舆论压力，政府就会立刻改变决定，所谓“不闹不解决，大闹大解决”。这样的观点和社会印象如果由点连成片，将会给我国社会带来严峻的政治风险。

从根本上说，公共利益决策的过程应当建立在公民与政府的良性互动基础之上，需要公民理性表达诉求，更需要政府成为责任政府、透明政府。因此，很有必要从这些现实的矛盾和问题中吸取教训，反思地方公共决策的模式。在引进一些产业和项目时，是否尽了最大努力把环境风险降到最低，是否开展环境评估的同时也充分考虑了“社会风险评估”，选址、兴建与运营各环节是否做到了科学论证、公开透明、充分沟通，进而得到大部分群众的认同和支持。

其次，后物质主义价值观发轫，公民的权利意识日益增强，成为我国民主政治发展的重要推助。当人均物质财富增长到一定阶段，社会的价值追求就会发生相应变化。现代政治学的实证研究揭示，当人均GDP超过3000美元，人们所关注的权利开始向经济以外的更多领域延伸，不仅关注个体自我的生存与发展，也关注社会的公平与正义，关注社会道德、生态环境、生活质量，关注自我表达、自我实现的民主政治制度，等等。目前我国人均GDP已超过5000美元，被政治学家英格尔哈特称之为“后物质主义的价值观”正在我国逐步发轫。[5]我国公民权利意识不断增强还表现为他们突破了过去封闭、狭隘的眼界，以人类文明进步为标尺来评价本国经济社会发展，评价政府公共服务，对政府管理提出了更高的要求。

近年来由环境利益矛盾引发的群体性事件高频率发生，意味着我国社会发展已进入了一个环境高风险的阶段。应对这一风险，在经济发展和环境承载、公民满意之间寻求平衡点，成为执政者最严峻的挑战之一。从国际经验来看，在环境保护这一公共事务上，市场机制是失灵的，而转型期的政府对公共事务的管理往往显得力不从心。公众是环境最大的利益相关人，拥有保护环境的最大动机，只要有合适的渠道，就能释放出巨大能量。在重大项目的决策与管理过程中公开环境影响及社会风险评估报告，充分吸纳公众参与，倾听民意，接受社会监督，不仅维系着政府行政的合法性，还将提高公众对政府政策的认同度，提升民众的公共道德素质。“环境影响评价报告不应只是上项目需要的‘通行证，而应该是呈递给公众的环境承诺书，更是提升社会环境认知的环保教科书。”[6]

再次，转变经济增长方式，切实贯彻科学发展观，是政府担当的现实重任。中国共产党深刻把握国内外的经济形势和发展趋势，十八大报告对科学发展观给予了最新定位，提出科学发展观不仅仅是经济社会发展的指导方针，而且也是全面建成小康社会和推进社会主义现代化建设的理论指导。但是，不可否认，现实中不少地方和部门对科学发展观落实不到位，有悖科学发展精神的观点和做法还较为普遍，表现为：片面追求经济发展速度的提升和经济总量的扩大；轻率上马重大项目，以破坏生态环境、透支自然资源的方式发展经济；注重显性政绩，轻视民心民意和经济可持续发展，导致社会矛盾复杂化、扩大化。

构建重大工程项目社会风险评估机制，及早发现问题，提出化解预案，通过民主决策，妥善解决重大工程项目施行中人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，预防和化解可能出现的社会稳定风险，最大限度地避免和减少因决策不慎重、时机不成熟、操作不规范引发社会矛盾和群体性事件，不仅有利于推进重大工程项目的顺利实施，也是从源头上预防和减少社会矛盾，促进社会和谐的必然要求。

三、重大项目社会风险评估制度改进的建议

我国正处在经济和社会转型发展的关键时期，实现发展理念从“经济增长挂帅”到“以人为本”的根本转变，需要有强有力的制度措施为保障。在重大项目决策过程中强制式地嵌入社会风险评估，对实现这一转变具有极大的推助作用。我国一些地方和部门在此方面进行了积极的探索，如圆明园水域治理项目的“公告——讨论——设计——开工”的施行程序和路径，将项目建设可能产生的社会风险降低到了最小程度，成为我国公共工程项目民主化决策的典范。在基层政府的实践中，浙江省温岭市一些乡镇在公共物品供给决策中推行协商民主、恳谈民主，经过几年的实践，“人们发现了一条规律，不少领导要求上马的项目没有上，而通过民主恳谈‘谈出来的项目都上了。”[7]它表明在民主协商的政治消费模式下，公共物品的供给能真正回到民生利益需求的原点，而非出于地方政府和官员偏好所追求的政绩工程、面子工程。endprint

借鉴国内外的相关经验，进一步推动重大项目社会风险评估，在制度改进方面需要充分体现以下内容：

首先，科学确立社会风险评估的内容和指标体系。对评估内容的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性进行量化，以直观地认识风险大小，为项目决策提供客观依据。社会风险级别的划分，要综合考虑利益相关者的范围、对利益相关者的影响程度与持续时间、利益相关者对重大工程项目影响因素的接受程度等，依靠有经验的专家采用定性和定量分析相结合方法，确定评估指标的相应权重，根据风险大小作出正确判断。

其次，重视异议权，执行必要的不可行性论证。重大项目一般都涉及多方利益，会带来近期和长期的复杂影响，有人赞同，也必然有人反对。需要重视异议权，在项目决策中引入争议裁决原则。如果异议或反对比例达到或超过一半以上就应当予以高度重视。在论证项目可行性的同时，也应当执行必要的不可行性论证，权衡利弊后做出正确决策。应当清醒地看到，与传统体制相比，公共治理范式下的政府决策或投资项目运作有了更多的外部制约因素，政府需要做更多的解释与沟通，对项目计划的调整、修改、完善工作也更为繁杂，政府作为公共利益的代表对社会现实矛盾需要进行更多的协调和平衡。

第三，扩大公众参与，合理调配相关利益者的决策权重。政府对有矛盾和争议的项目，应平衡各方利益诉求，而不能偏袒利益一方，甚至偏袒最强势的一方。客观地说，公众对于重大项目总处在信息劣势一方，信息不对称必然会蕴含道德风险。吸收公众参与重大项目的论证、设计，可以保障公众知情权、参与权和决策权，降低道德风险。事实证明，在封闭的、不够透明的决策和审批程序以及外部监督缺失的情况下，公众的环境利益常常难以得到有效保护。因此，应在重大项目决策中合理分配利益相关者权重比例，保障利益相关者的知情权、监督权。

第四，动态监测，及时调整项目施行方案。不少地方政府在重大项目评估和建设中存在着注重物质和经济要素而忽视利益相关者的感受，强调项目进展而淡化项目建设的生态与社会环境影响分析，多算计局部和眼前利益而较少考虑整体和长远利益，多为静态式的单次评估而较少有动态式的多次评估等倾向，严重制约了经济可持续发展，也损害了政府信誉。为此，要建立重大项目动态评估制度，对项目施行过程中出现的新矛盾、新问题及时进行研究，调整对策措施，完善实施方案，确保将各类社会稳定风险隐患消除在萌芽状态。

第五，完善重大项目评估和决策的问责制度，构建纠错机制。重大项目决策应是一个由诸多环节构成的过程，包括问题认定、明确目标、设计方案、优选方案、实施方案、追踪反馈、发现问题、修正决策、完善目标等等，要求社会能建立一个程序性的模式，不仅立项之前要有公开的讨论、博弈及成本和风险分析，施行之后也应当有项目的社会效益评价和问责。而在我国地方，目前还比较普遍地存在着这样一种现象：官员好大喜功，依据自己的偏好推行公共决策，乃至“一把手”的偏好可以直接圈定项目，造成的成本或损失却要由民众和社会来承担，这是一种极大的社会不公。为此，需要强化政府及投资企业的责任管理，完善问责制度，从严查处重大项目评估与决策中的违规、违纪行为。同时，要积极推进微观层面的民主协商制度建设，提升利益相关者的监督力度。借助体制内和体制外的多重纠错机制，使重大项目能更好地贴近民意，增进社会福祉。

参考文献：

[1]胡永铨.基于和谐发展观的项目社会评价体系研究[J].科技进步与对策，2006，（1）.

[2]王姝.近年来我国环境群体性事件年均递增29%[N].新京报，2012-10-27.

[3]鞠靖.给基层环保官员更大空间——一位资深省环保局局长的15年心历[N].南方周末，2007-03-22.

[4]胡印斌.城市建设应体现民意诉求[N].光明日报，2012-10-08（2）.

[5]陶昭文.后物质主义及其在中国的发轫[J].毛泽东邓小平理论研究，2008，（6）.

[6]金苍.凝聚环境共识需要更多耐心[N].人民日报，2013-06-28（5）.

[7]陆健.民主恳谈激活乡镇人大[N].光明日报，2012-09-12（13）.

[责任编辑：黎 峰]endprint