政府购买社会服务：何以可能与何以可为？

林闽钢 周正

政府购买社会服务：何以可能与何以可为？

林闽钢 周正

在发达国家，购买服务已成为政府最基本的政策工具。本文通过国内外政府购买社会服务理论和经验的分析，梳理出政府购买社会服务核心是引入竞争机制，结合政府购买社会服务的模式和路径，探讨在各种购买模式和不同路径下购买工具的适用性，围绕如何让竞争发挥作用，进而提出建立和健全政府购买社会服务的监督机制和评估机制。

政府购买服务 开放合作购买模式 服务券

20世纪80年代以来，西方发达国家先后掀起了以公共服务购买取代传统的公共服务垄断供给的政府改革浪潮。到20世纪90年代，政府购买公共服务已成为发达国家政府最基本的政策工具。近年来，我国大力推动政府向社会力量购买公共服务，力图通过这一政策工具的实施来增加公共服务的供给，提高公共服务的质量和效率，从而实现政事、政社分开，促进政府职能转变，由此成为撬动政府改革的新支点。

社会服务作为公共服务的一部分，主要包括：社会养老服务、社会救助服务、灾害救援服务、优抚安置服务、教育服务、医疗服务、住房服务、文体服务和就业服务等内容。从我国最先开展政府购买社会服务试点的深圳、上海等地实践来看，政府购买社会服务已从初期的购买社会服务岗位，到现在向购买社会服务项目转变[1]杨君、徐永祥：《新社会服务体系：经验反思与路径建构——基于沪深两地政府购买服务的比较研究》，〔武汉〕《学习与实践》2013年第8期。。但我国政府购买社会服务总体上还明显处在探索阶段。为此，本文通过对国内外政府购买社会服务的理论和经验的分析，梳理出政府购买社会服务核心是引入竞争机制，结合政府购买社会服务的模式和路径，探讨在各种购买模式和不同路径下购买工具的适用性，围绕如何让竞争发挥作用，进而提出政府购买社会服务的机制。

一、政府购买社会服务的核心是引入竞争

1.政府购买服务的前提是公共物品与服务“提供”和“生产”的相对分离。政府垄断公共服务的提供和生产是20世纪60年代，多中心理论的创立者奥斯特罗姆夫妇（ElinorOstromandVincentOstrom）提出的，并由此区分了公共服务的“提供”和“生产”。其中，提供是指“征税和支出的政策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和监督生产”，生产是指“把投入转化成产出”。同时，作为提供公共服务的政府组织并不一定生产该项服务，可以从生产者中购买服务[1]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第423页。。公共物品提供和生产相对分离理论意味着要结束政府对公共服务的垄断，通过公共物品供给多元化，实现高效和低成本的服务供给。此后，奥斯本（DavidOsborne）和盖布勒（TedGaebler）又进一步提出了政府的职能应该是“掌舵”而不是“划桨”[2]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第1页。。由于社会组织对需求的反应更加灵敏、效率更高等方面的比较优势，政府与社会组织合作提供服务就形成了一种第三方参与治理的状态，使得政府在规模和相关投入不变的情况下，可以提高服务的供给能力。因此，从垄断性地提供服务到与社会组织合作提供服务，是政府职能转变的一次全新尝试。

实践中，1998年，英国率先由首相代表国家签署了《英格兰和威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定》（COMPACT），将政府与民间的伙伴关系作为一项国家的政策确立了下来。其后，苏格兰地区，以及加拿大、新加坡等诸多国家都做出响应[3]贾西津：《公共治理中的伙伴关系：英国COMPACT的实例》，〔北京〕《社团管理研究》2007年第1期。。由此引发了一场世界范围内的以降低政府成本，提高公共服务质量和效率，打破公共服务供给垄断地位为目的的公共服务改革运动。在公共服务领域中，政府不再是公共服务唯一的供给主体，逐渐与企业或社会组织形成平等的合作关系。

2.竞争被认为是提高服务供给效率和降低服务成本的关键。新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过将竞争机制引入到政府购买社会服务中来，从而提高服务供给的质量和效率。

总之，从理论上分析，政府购买社会服务的核心是引入竞争。但在政府购买社会服务的实践中，凯特尔通过自己的研究发现，“并不总是那么容易发展或促进竞争”[4]唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第131页。，在本文看来，竞争机制及其开放要素是嵌入在不同的购买模式和路径之中的，因此，要从我国的经济和社会发展条件出发，结合不同的购买模式和路径进行分析。

二、政府购买社会服务的模式

1.在国外，政府购买服务实践中，竞争购买模式作为多种购买模式之一，也受到挑战。在发达国家中，政府购买社会服务主要通过合同外包的形式进行，德瑚（R.H.Dehoog）将合同外包划分为三种基本模式（见表1）：第一，竞争模式。该种形式的购买以可被完全界定的服务、可实施广泛的宣传和邀约、可做出客观的奖励决定，以及客观的成本和绩效监控过程为前提。但德瑚认为，这些条件在现实中难以具备，而且竞争式购买并不适用于人类服务、专业服务或研究与发展领域。第二，谈判模式。该模式适用于供应商较少的领域，能包容不确定性和复杂性。第三，合作模式。合作则是一种适用于资源缺乏、政府经验不足、高不确定性和复杂性条件下的政府购买模式。这种购买中往往只有一个供应商，合作基于相互信任，合同灵活可变，供应商与政府间关系平等。

表1 合同外包的三种基本模式

德瑚的研究不但证实了政府购买服务竞争的缺乏，而且表明任何一种购买模式都面临风险。她认为，即使是在竞争模式中，也容易出现投机取巧和非法行为，甚至可能出现购买成本高于政府生产的情况。谈判模式适用于供应商较少的领域，能包容不确定性和复杂性，但可能出现政府主导谈判、内幕交易、关注过程而非结果、不透明等问题。合作模式则是一种基于相互信任，以竞争或谈判模式形成的购买关系为基础的政府购买模式，它能够发挥供应方的优势，能够实现政府与社会进行合作来谋求长远利益的目的，但是，却隐含着双方由合同关系转化为依赖关系，甚至政府将受制于供应商的风险[1]R.H.DeHoog,“Competition,Negotiation,or Cooperation:Three Models for Service Contracting”,Administration and Society,1990,Vol.22,pp.317-340.。

2.在国内，政府购买社会服务模式多样化。该观点最早由王名等提出，即在竞争性维度之外引入政社关系的维度，这是由我国社会组织发育不完善、对政府的依赖性大等因素决定的，提出把承接社会服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门（是否具有独立性），分为独立性服务购买与依赖性服务购买。依据购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买（见表2）[2]王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，〔杭州〕《中共浙江省委党校学报》2008年第4期。。王浦劬对此进一步进行了归纳和说明，同时也认为在中国较少见到依赖关系竞争性购买模式[3]王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第19页。。

表2 政府购买社会服务类型

从我国政府购买社会服务实践来看，依赖关系非竞争性购买被认为占大多数。但依赖关系非竞争购买又偏离了政府购买社会组织服务这一要引入竞争的核心。这一模式被认为侵害了政府购买的内涵与原则；合同通常不是量化与具体化的；甚至连购买的经费也不能确定；政府系统与非政府组织之间的合作基础薄弱；面对强大的政府及与政府合作的利益诱惑，一些组织并没有完全保持自己的宗旨和专业优势等[4]王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，〔杭州〕《中共浙江省委党校学报》2008年第4期。。

从购买模式上，我国事业单位所提供的服务，可以看作是政府对事业单位的依赖关系非竞争性购买，也可以称为形式性购买。长期以来，在中国，“几乎所有的公共服务提供者都是事业单位”[5]世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，〔北京〕中信出版社2005年版，第49页。，它广泛地分布在教科文卫、基础设施、社会管理等基本的公共产品和公共服务领域。因此，按服务供给主体多元化和服务运行市场化的目标，要逐步打破政府向事业单位按人头财政拨款的制度，改变按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行“以事定费”，逐步过渡到独立关系非竞争性购买或独立关系竞争性购买。由此通过政府购买事业单位所提供的服务方式，倒逼事业单位的改革，形成事业单位改革的新动力。其次，随着社会组织力量的增强，鼓励社会组织进入到事业单位所承担的服务领域中开展服务竞争，形成“鲶鱼效应”，从而通过竞争机制来提高服务效率、降低服务成本。总之，通过政府购买社会服务，深化事业单位的改革，构建新型社会服务体系。

3.不断探索适合国情的政府购买社会服务模式。从目前各地实践来看，基于目前社会组织发展在数量、规模、专业化和社会公信力等方面存在突出的问题，除独立关系非竞争性购买模式被广泛使用外，独立关系非竞争性模式最大的问题是会造成购买行为的“内部化”[1]王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第27-28页，第214页。。因此，目前可以在广泛采用的独立关系非竞争性这一委托购买模式基础上，集成竞争机制及其开放要素：一是注意在独立关系非竞争性中增加竞争性谈判；二是强化开放的招投标网络平台的使用；三是增加多方监管和社会评估机制。从而使独立关系非竞争性这样一种委托购买模式进一步升级为适合我国国情的“开放合作购买模式”。这一种政府购买社会服务模式，可以复合竞争机制和开放要素。在实践中，可以具体化和操作化为：项目划定、政府筹资、平台公开、合同管理、双向委托、评估兑现、多方监督、合作发展。

三、政府购买社会服务的路径

1.政府购买服务的路径：补供方和补需方。所谓“补供方”，也称为生产方补助，这种购买路径是政府针对服务生产方提供补助，再由他们将服务提供给消费者。“补需方”，也称消费方补助，此种购买路径是政府将某种形式的支付或报销直接提供给服务的消费者，让消费者自行选择服务的生产者。“补供方”的购买路径为向服务的生产者提供补助，这样有助于保障服务的生产——无论政府需要何种服务，都会有人提供。而由政府通过直接拨款或公开招标方式确定服务生产方，限制了消费者对于服务生产方的选择，消费者只有被动接受政府选定的服务生产方提供的服务，为寻租和腐败提供了可能。“补需方”的购买路径是将资金提供给消费者，让消费者在服务生产者之间进行自由选择，给消费者更多的选择权。“补需方”最终间接地“补供方”，服务的生产者最终还是会得到与其所提供的服务质量和数量相对应的报酬。

比较政府购买社会服务中“补供方”和“补需方”路径，“补需方”由于在消费者选择空间上比较大，有利于促进多个服务生产者之间的竞争，有利于服务效率和质量的提高，因此，通常认为“补需方”在竞争性方面要好于“补供方”。从世界范围来看，政府购买社会组织服务的总体趋势是从提供者补助转向消费者补助[2]王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社2010年版，第27-28页，第214页。。

2.不同路径下政府购买社会服务的工具。从补助方向和导向程度两个维度看，政府购买社会服务常用的工具可以划分如下类型（见表3）。

表3 不同路径下政府购买社会服务的工具类型举例

其中，服务券，又称为凭单、有价证券、消费代金券等，被认为最具有竞争性和开放性的工具。它是政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券。有资格接受服务消费券的个体在特定的服务生产组织中“消费”他们手中的票券，然后政府用现金兑换各组织接受的票券。服务券有三个层次的内涵：它是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴；直接补贴消费者而非生产者；通常采用代金券的方式而非现金[3]陈振明：《政府工具导论》，北京大学出版社2009年版，第158页。。

在我国，政府购买社会服务中北京市实施的居家养老（助残）券服务制度最为典型。即自2008年起，北京市在东城、西城、崇文等10个区以政府购买社会服务形式进行居家养老服务试点工作。其中最主要的措施，就是针对特殊老年人推行以服务券为主要形式的补贴制度。2010年，北京市全面建立居家养老（助残）券服务制度，以政府购买服务的方式，为老年人（残疾人）提供多种方式的养老（助残）服务，其购买居家养老服务的内容，包括生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育等六大类共110项服务。2012年，北京市政府向52万名符合条件的老年人（残疾人）每人每月发放100元养老（助残）券，全年共发放5.9亿元[1]童曙泉：《去年本市给老人发6.3亿“零花钱”》，《北京日报》2013年1月14日。。

比较“补供方”和“补需方”两种购买路径的运作机制、优势、风险和适用条件，可以看到不同的购买路径和工具，各有其优势与风险。如在“补供方”购买路径下，若通过指定的方式选择生产者，能够直接挑选政府满意的生产者，并可以在购买过程中随时沟通随时修正计划；但同时可能存在“暗箱操作”、腐败寻租和长期垄断的可能。若通过公开竞标、合同外包的方式选择生产者，竞争的存在有助于选出更合格的服务生产者，且公开透明的程序有利于公众监督。但其风险表现在：一方面在于限制了政府应付紧急情况的灵活性；另一方面在于竞标与合同依赖明细的竞争规则和合同文本，故使政府面临很多影响购买效果的技术性问题。此外监督控制成本也较高。如在“补需方”的购买路径内植入竞争机制，消费者以“用脚投票”的方式降低政府监督成本，资金使用高效，较少腐败。但“消费券”具有福利刚性的特征，需要政府持续投入，并存在“撇脂”现象（即指在服务过程中，提供者倾向选择最好的或唾手可得的服务对象）、有信息不对称和“欺骗行为”的风险。

总之，在目前条件下，还没有最优的购买路径和工具。不同的购买路径和工具有不同的适应条件。一般来看，“补供方”路径下政府指定服务生产者的方式，适用于符合资质的服务生产者极少、服务生产者弱小的情况，政府的直接指定和定向购买，在向公众提供社会服务的同时，也起到资助和扶持服务生产者的作用。用“补供方”路径下竞标和合同外包的方式，适用于服务内容易界定、分割和评估，服务生产者数量足够竞争，政府能够监测生产者的工作绩效等条件。而“补需方”购买路径得以实施的条件则更为严格：首先，消费者在该服务上偏好不同，有消费积极性；其次，存在多个生产者，进入成本低；再次，服务消费者掌握较完全的服务信息，能够评判服务质量；最后，服务购买较频繁等。

四、政府购买社会服务的机制

在凯特尔看来政府要成为“精明的买主”需要解决的问题还有许多[2]唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第145页。。但从我国处在政府购买社会服务初期情况出发，主要是要解决竞争机制及其开放要素在政府购买社会服务中的实现问题，为此，迫切需要建立和健全政府购买社会服务的社会监督机制和社会评估机制。

1.强化社会监督机制，让政府购买社会服务信息透明化。第一，积极调动社会公众、大众媒体的监督力量。社会公众通过服务感受直接反映和监督社会服务的效果，大众媒体则能够通过搭建平台，帮助反馈公众对社会服务的意见，同时还可以帮助公开购买社会服务相关信息。第二，建立社会组织信息披露制度，承接服务的社会组织必须公开自身的相关信息，诸如组织机构代码，证书、服务项目、服务方式等等。第三，运用电子政务方式，建立政府购买社会服务的网络平台，公开政府购买社会服务的活动，并能实时查询相关信息。

2.完善社会评估机制，让政府购买社会服务竞争合理化。第一，引入独立的第三方机构。如会计事务所、审计事务所、法律事务所、专业调查公司等机构。这些独立的第三方机构拥有专业技术和人才，它们对资金使用效率、服务质量的评估更公正和合理。第二，对承接购买服务的社会组织推行财务报告公开制度，并由第三方进行审计。第三，建立服务信用评价体系，对社会组织在社会服务领域的表现进行统一评价，为政府购买社会服务决策提供依据和参考。第四，建立政府购买社会服务的绩效指标，构建科学合理的政府购买社会服务绩效评估体系。健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等方面进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买社会服务预算和选择政府购买社会服务承接主体的重要参考依据。

〔责任编辑：方心清〕

林闽钢，南京大学政府管理学院社会保障系教授 210023

周正，南京大学政府管理学院社会保障系研究生 210023

本研究受到国家社科基金重大项目：“社会服务管理体制改革与社会管理创新”（12＆ZD063）的资助。