青海省民族乡发展现状和面临的问题及对策

马存孝，李 聪，彭 谦

（中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院，北京100081）

中国是一个统一的多民族国家，在中国革命和建设的过程中，为了解决国内的民族问题，建立和巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，我国建立了具有中国特色的民族区域自治制度。民族区域自治制度作为我国民族政治发展的重要内容，在近百年的理论和实践发展中，已经被实践证明可以有效地解决中国的民族和民族问题，并在继续发展、完善和创新中。在《中华人民共和国宪法》中将民族区域自治制度确定为我国的三大基本政治制度之一。在《中华人民共和国民族区域自治法》中将我国的民族自治地方分为三个层级：自治区、自治州和自治县（旗）。但是，大杂居、小聚居、交错居住是漫长的历史发展过程中，中国56个民族形成的居住格局。中国少数民族独特的居住格局，使得大量的少数民族在县级以下的行政区域里聚居，因此，民族乡作为中国民族区域自治制度的一种补充形式，在20世纪50年代开始出现。

一、中国民族乡制度的由来和发展历程

中国的民族乡是指在相当于乡的少数民族聚居地方建立的一级国家政权，或者说民族乡是中国在不具备实行民族区域自治条件的少数民族较小的聚居地方建立的由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权[1]。中国民族乡的产生和发展历程，是一个曲折反复的过程，同时也折射出民族区域自治制度的发展、调整和完善的脉络。关于民族乡的产生，在1954年《宪法》公布之前，具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了在各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。1952年，我国颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要（草案）》，这部法规对民族区域自治的诸多方面进行了明确的表述和规定。在1954年之前，我国建立的相当于乡（村）、区、县、专区和专区以上五个层级的民族自治地方，在名称上都称为“自治区”。这样就造成民族区域自治的各地方的行政层级不明确，在具体的现实行政实践中造成许多麻烦和不便；还有，县以下的民族自治地方，由于地域狭小、人口稀少，民族区域自治名存实亡，难以真正实行民族区域自治。所以1954年颁布的《中华人民共和国宪法》中明确将我国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县（旗）三级，在县级以下不再设立民族自治地方，而是建立民族乡作为民族区域自治的有效补充形式。1955年，国务院根据《宪法》的精神颁布了《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》和《国务院关于建立民族乡若干问题的指示》，规定在乡（村）级少数民族聚居区，尤其是在人口较少、区域较小的散杂居少数民族地区，以民族乡的政治形式来实践党的民族政策，维护少数民族的平等地位和发展权益。另外，民族乡还源于新中国成立初期在民族散杂居地区实行的“民族民主联合政府”（其设立条件是汉族占绝对多数，但少数民族人口占一定比例〈一般是10%以上〉的各级地方，以及未实行联合自治的多民族杂居地区等。就当时来说，民族民主联合政府是在保障少数民族权益方面与民族区域自治并列的一种政权形式，也分省〈行署〉、市、专区、县、区和乡〈村〉等多个层级[2]的政权形式。这种政权组织形式在1955年国务院颁布《国务院关于改变地方民族民主联合政府的指示》后宣告终结，而符合民族乡设置条件的一部分乡则改变为民族乡。

民族乡作为中国特色的民族政治形式，虽然不是民族区域自治的自治形式，但其作为民族区域自治的有效补充形式，在我国的民族发展中起到了重要的作用。同时，民族乡的发展从某种程度上也折射出民族区域自治的实践过程和实现程度。但是，20世纪50年代产生的民族乡，其发展并不是一帆风顺的，而是经历了曲折和反复。从1956年到1958年，全国共改建和新建民族乡（包括区、镇）1 300多个[3]，可以说民族乡这种基层行政体制和民族政治形式的双重模式，在当时中国散杂居民族地区在实践上取得了重要的发展。但是到了1958年，由于中国社会政治形势的变化，大规模的“公社化”运动将民族乡逐渐地吞噬，民族乡被拆解、归并、撤销为大大小小的“人民公社”。在新的公社里，少数民族原先享有的种种权益被忽视，甚至取消了。虽然从1962年开始，对这种状况进行调整和改变，一些民族乡被恢复，但是由于“文化大革命”的全面爆发，使得民族乡被最终取消。在1975年和1978年修订的《宪法》中，民族乡的相关规定也被取消了。文革结束后，拨乱反正，中国迎来了新的春天。在1982年修订的《宪法》中民族乡重新被确立为我国的基层行政建制，作为我国重要的民族政治形式，在维护散杂居地区少数民族平等和发展权益方面重新发挥其重要作用。从1983年到2010年，我国恢复和新建的民族乡达到1 137个（统计汇总数为1 140个），总人口达到1 863．43万人，其中少数民族人口达到962．30万人[4]。尤其是1993年国务院颁布的《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，成为我国民族乡民族工作的基本准则。该条列规定，民族乡比一般的乡拥有较大的经济社会发展的自主权以及更多的优惠政策，条例在财政、税收、资源利用和上级政府责任等方面均做出了具体的要求和规定。通过政策指导、制度保障、法规监督，我国的民族乡事业发展不断推进，民族乡经济和社会各项事业也呈现出蓬勃发展的态势。以《民族乡行政工作条列》公布为界，从统计数据分析来看，1993年，我国民族乡的农业总产值、工业总产值分别为157．20亿元、187．99亿元，财政收入为103 445万元，到了2010年，农业总产值、工业总产值分别增加到909．96亿元、1 795．83亿元，财政收入增加到819 400万元[5]，分别增长了478．86%、855．28%和692．11%。

二、青海省民族概况和民族乡发展现状

青海省位于祖国的西部，青藏高原东部，面积72万多平方公里，总人口562万人，其中少数民族人口264万人，占总人口的46．98%[6]。青海是多民族聚居的地区，世居的少数民族主要有藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族。新中国成立后，党的民族政策在青海得到了贯彻和实践，民族区域自治制度也得到了推行。先后建立了6个自治州和7个自治县，民族区域自治的面积达到了71．99万平方公里，占整个省域面积的99%。因此，坚持民族平等，维护民族团结，促进民族发展，实现民族繁荣和谐在青海整体工作中具有极其重要的影响和作用。在实行民族区域自治的同时，针对多民族散杂居的地区，从20世纪50年代开始，青海陆续建立了一些民族乡，截止到2010年，青海省的民族乡数量达到28个，行政区划面积为5 500平方公里，总人口21．50万人，其中少数民族人口14．54万人[7]。当前，青海省民族乡发展状况主要体现在以下几个方面：

1．在不具备民族区域自治的散杂居民族地区，通过建立民族乡，落实民族政策，维护少数民族的平等和发展权益。

表1 青海省各地区建立民族乡情况表

从表1可以看出，青海省民族散杂居程度比较高的西宁市和海东地区，在不具备民族区域自治条件的少数民族乡村，建立了12个民族乡；在已实行民族区域自治的州、县，建立了16个非自治民族的民族乡，全省共有藏族乡17个，回族乡8个，土族乡1个，蒙古族乡2个。通过民族乡的民族政治形式，落实党的民族政策，维护少数民族平等和发展的权益。

2．通过纵向和横向比较来看民族乡经济和社会发展取得的成绩和存在的差距。改革开放以来，青海省民族乡陆续建立和恢复。民族乡各族群众，克服自然条件差、历史遗留问题多、发展基础弱等方面的困难，在经济和社会发展的各项工作中，取得了重大的进步。表2通过对2007年和2010年的数据分析，从纵向比较中来看过去4年间，青海省民族乡发展取得的成绩。

表2 青海民族乡经济和社会发展基本情况比较表

从表2显示，青海民族乡在过去四年中，财政赤字逐年降低，从2007年的－8万元，降至2010年的－272万元，人均收入逐年增长，四年间增加了1 605元。学校数和医院数的减少主要是在乡村教育和医疗资源的整合和调整政策下，集中教育和医疗资源所导致的，并不是说教育和医疗水平有所降低。同时我们应该看到，地区发展的不平衡是我国现阶段比较突出的社会矛盾之一。这种矛盾也会反映到我国的民族地区发展问题上。表3通过与部分兄弟省区民族乡社会发展情况的横向对比，体现出青海省民族乡发展的现实差距。

表3 2010年青海省、北京市、河南省、甘肃省民族乡经济和社会发展数据比较表

从表3来看，青海省民族乡与东部发达地区（以北京为例）、中部地区（以河南为例）、西部欠发达地区（以甘肃为例）相比较，以财政收入为指标，位列最后，以人均收入为指标，与中东部的差距还是相当明显的，只比甘肃高。

3．政策、制度和法规的逐步落实和完善，是民族乡持续发展的可靠保障。民族乡作为中国的一级基层行政单位，具有特殊性，由于行政区域小，居住的少数民族人口少，在现实的社会发展中，往往处于弱势，其权益容易被忽视。因此，贯彻党的关于民族乡工作的政策，正确认识民族乡作为民族区域自治制度的补充作用，建立健全民族乡工作的条例和法规，对于民族乡持续稳定发展具有重要的作用，同时，对于我国民族区域自治制度的完善和发展具有重要的意义。青海省在民族乡工作中，以《宪法》为准绳，以《民族区域自治法》和《民族乡行政工作条例》为法律依据，因地制宜，实事求是地进行民族乡的建立和各项工作，在散杂居民族发展上取得重要的成绩。早在1990年，青海省人大就颁布了《青海省乡、民族乡、镇人民代表大会工作条列》，该《条列》第二章第九条规定：“民族乡和有少数民族聚居的乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当依法采取适合民族特点的具体措施。”第三章第十五条规定：“民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。”[8]1993年在国务院颁布《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》后，青海省依法开展民族乡的工作，逐步加强法律的实施和监督工作。1996年，青海省民委政法处就《民族乡行政工作条列》的执行情况在部分民族乡进行调查和检查，对当时青海民族乡发展的现状，存在的问题，以及未来《民族乡行政工作条列》的执行进行了监督和检查并提出了建设性的意见[9]。进入新世纪后，我国民族发展进入了新的阶段，但是由于青海民族乡区域面积小，少数民族少，因此对于民族乡的政策、制度和法规的落实检查和监督活动开展的不够，往往容易造成民族乡被弱化和忽视的状况。

4．和谐的民族关系，为民族乡提供了良好的发展环境。青海是多民族省区，民族乡更是多民族共同居住的地方。青海省26个民族乡大部分都处于实行民族区域自治的区域内，如表4所示，除了要处理好与汉族的关系外，还要处理好与实行区域自治的民族之间的关系，和谐的民族关系成为民族乡发展的重要的保证，也是青海省发展的重要基础。以循化撒拉族自治县文都藏族乡以及平安县石灰窑回族乡为例，文都乡麻日村是十世班禅大师的故乡，石灰窑乡红崖村是十四世达赖喇嘛的出生地，这两个民族乡所在地区是汉、撒拉、藏、回等多民族杂居的地区，这些民族的民族构成多样、民族文化多元、宗教信仰各异、民族性格不同、民族关系复杂。长期以来，这里也是境内外敌对势力和分裂势力渗透的重点地区，但是在党的民族政策的正确指引下，这里各民族之间民族关系和睦，大家和谐共生，在青海大地上共同经营着美丽的家乡。其中十世班禅大师的故居不但是信教群众敬仰的圣地，而且还受到了各族群众的尊敬，在1997年被列为爱国主义教育基地，成为维护祖国统一、增强民族团结的重要场所。

表4 青海省实行民族区域自治区域内的民族乡和少数民族

三、当前面临的问题及对策建议

1．经济社会发展的落后性，是青海民族乡当前要解决的主要问题。中国的民族区域自治，在制度设计和法律规范上具有先进性。但是，“先进的制度安排、落后的经济基础，这是中国坚持和完善民族区域自治制度首先要解决的矛盾。”[10]作为民族区域自治制度的补充，民族乡的发展过程本身也是包括民族区域自治在内我国民族政策和民族政治不断发展、完善和创新的结果。青海作为经济社会欠发达地区，在全国的发展还是很落后的，2011年，在对中国31个省、自治区、市（不含台湾、香港、澳门）经济综合竞争力的排名中，青海位于第27位[11]。青海省民族乡在这样的情形下，其发展也体现出落后性。因此，在当前和今后很长的时期内，如何加快民族乡经济和社会各项事业的发展，始终是青海省民族乡发展的根本议题和主要任务。

2．行政体制改革过程中出现的新问题在今后青海民族乡发展中是不可避免的。随着我国各项改革事业的推进，涉及到行政体制改革的领域越来越多。比较突出的是“撤乡设镇”的问题。城镇化是中国未来发展的趋势，当前，撤小乡、并大乡，建立小城镇成为了一种潮流。那么，民族乡的存留在这股潮流中也受到关注和冲击，“撤乡设镇”后的“民族镇”是否有存在的法律依据呢？说到底，牵扯到民族乡体制变化的问题是突出反映了在我国现代化加速发展和少数民族权益的保护之间的矛盾。这既是发展问题，同时也是民族问题，甚至是政治问题。1999年我国民族乡数量为1 252个，2004年降为1 159个，2010年则为1 137个（统计实际汇总数为1 140个）[12]。虽然青海省近几年民族乡数目变化不大，2007年为27个，2008年为25个，2009年为26个，2010年为28个，但是由于青海人口少，经济发展落后，城镇化的程度不高，速度不快，所以在当前“撤乡设镇”过程中，民族乡的问题并不是十分突出。可是，随着青海经济和社会的发展，这样的问题在不远的将来一定会出现，我们应该未雨绸缪，通过调查研究，完善和创新民族乡的民族政治模式，协调解决这一问题。

3．民族的传统和文化亟待保护和发掘。民族乡是在民族散杂居地区，在青海，建立民族乡的少数民族一方面面对的是中国的主体民族——汉族，另外一方面又面对的是民族乡所在的州、县实行区域自治的主体民族。因此，在这样双重环境下，如何保护和发掘本民族和地区的传统和文化，就显得十分迫切和重要了。当然，实行民族区域自治的少数民族，在保护和发展本民族和地区的传统和文化上有大的可以依托的背景，就是国家的民族区域自治制度及其法律规范，有人数相对比较多的本民族人员从事这方面的工作。由于青海省民族乡的区域面积小，人口数量少，光靠少数民族成员来完成恐怕是不现实的，因此，民族乡民族传统和文化的保护、发掘方面，需要上级政府帮助和组织，在保护、研究、利用和开发方面，从政策、法规、资金、扶持、人才培训等方面予以倾斜和帮助，以使民族乡的民族传统和文化得以保护，并得到科学的利用和开发。2010年，青海28个民族乡建有41个图书馆，44个文化站，196个村文化活动室[13]，但是，如何使这些设施在传播现代人文和科学知识的同时，也能在民族传统和文化的传承、发展创新上发挥更大的作用，应该引起我们全社会的关注。

4．法律法规层面的保障措施亟待加强。作为我国民族区域自治制度的重要补充，民族乡这种特殊的民族政治形式从政策制定到制度设计，再到法律保障，最终落实到执行监督，实践证明，民族乡在解决我国散杂居民族地区民族问题上发挥了重要的作用。青海省作为多民族地区，从省情、族情出发，积极贯彻落实国家的民族政策和《宪法》以及相关的法律规定，建立了相当数量的民族乡，在民族乡日常工作中，从《宪法》和《民族区域自治法》出发，贯彻执行《民族乡行政工作条例》（以下称《条列》），充分注意民族乡的独特性，有针对性的开展各项工作。在当前，从法律和法规层面来看，如何加大《条例》的执行力度，建构监督和检查的机制，使《条例》的精神和原则真正落实到民族乡的日常工作中，保护民族乡少数民族的权益是重要的课题。但是，由于青海省民族乡区域面积小，少数民族人口数量少，因而往往被忽视和弱化。

5．不确定因素对民族乡民族关系的负面影响。青海民族乡处于多民族杂居地区，其民族关系的好坏对于全省民族关系的大局具有重要的影响。境内外敌对势力为了达到他们分裂中国的目的，不断制造民族隔阂、矛盾，甚至仇恨，而民族乡多民族杂居的情况，正是他们利用的重点。另外，青海在现代化发展中由于资源开发、利益分配和民族流动等因素的增加，在一定时候，这些因素也会成为恶化民族关系的诱因。因此，我们应该加强民族团结教育，牢固树立“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”[14]的思想，抵制和化解发展过程中的不确定因素对民族关系的负面影响，将民族乡各族人民团结在加快社会主义现代化建设的进程中，早日实现小康社会。

[1]沈林．中国的民族乡[M]．北京：民族出版社，2001．15．

[2][3][10]郝时远，王希恩．中国民族区域自治发展报告2010[R]．北京：社会科学出版社，2011．463－464，464，13

[4][5][7][12][13]国家民族事务委员会经济发展司，国家统计局国民经济综合统计司．中国民族统计年鉴2011[R]．北京：中国统计出版社，2012．538，539，540，538，547．

[6]国务院人口普查办公室，国家统计局人口和就业统计司．中国2010年人口普查资料[EB／OL]．http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／pcsj／rkpc／6rp／indexch．htm．2013－05－05．

[8]新华网青海频道．青海省乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例[EB／OL]．http：／／www．qh．xinhuanet．com／cdmqh／2006－09／25／content＿8124229．htm．2006－09－25．

[9]马继军．我省民族乡贯彻《民族乡行政工作条例调查》[J]．青海民族研究，1997，（4）．

[11]中国 能 源 网 讯．中 国 省 域 经 济 综 合 竞 争 力 发 展 报 告 出 台 [EB／OL]．http：／／info．china．alibaba．com／detail／1115255338．html．2013－03－04．

[14]国家民族事务委员会政策研究室．中国共产党主要领导人论民族问题[M]．北京：民族出版社，1994．238．