基于“善治”理念的我国基本养老保险覆盖面研究*

刘兴鹏 章钰 东晓

(武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉，430072)

当前，人口老龄化已经成为世界性难题，我国人口老龄化的压力也不断加剧。根据社科院2010年发布的《中国财政政策报告2010/2011》显示，到2030年我国将成为人口老龄化最严重的国家，巨大的养老压力已经摆在中国政府和社会面前。然而，目前我国的基本养老保险体系仍不健全。根据人力资源与社会保障部的统计数据，我国现有的基本养老保险参保人已经超过6亿，但覆盖率仍低于国际平均水平，这已经成为我国实现社会公平、推进市场经济进一步发展的障碍。党的十八大报告指出:“公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系。”这就要求我们必须进一步扩大基本养老保险覆盖面，努力实现全民覆盖。

一、基本养老保险覆盖面与“善治”理念

所谓的基本养老保险是指国家根据一定的法律法规，在劳动者达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力而退出劳动岗位时，为解决他们的基本生活而建立的一种社会保险制度。目前，我国的基本养老保险主要包括两个部分:城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险。基本养老保险覆盖面则是指符合国家法律法规规定并依法纳入基本养老保险体系的对象的范围。基本养老保险覆盖面受到经济发展水平、人口结构、就业结构等诸多因素的影响。扩大基本养老保险覆盖面具有重要意义:首先，扩大基本养老保险覆盖面，实现基本养老保险制度的全民覆盖是保障人民基本的生存权利，体现社会主义制度优越性的必然举措;其次，基本养老保险的再分配功能能够有效地缩小居民的收入差距，通过扩大基本养老保险覆盖面可以促进社会更大范围内的公平;第三，基本养老保险制度建立的基本原理是通过大数法则下参保人员数量的增加来降低制度运行的风险，所以扩大覆盖面能够有效地保障基本养老保险制度的可持续性。

扩大基本养老保险覆盖面必须进行顶层设计，而这又应以相应的理念作为支撑。“善治”理念以多元治理为手段，以公共利益最大化为依归，契合了我国基本养老保险制度改革的现实需要，理应成为我国扩大基本养老保险覆盖面的理论基石。根据俞可平教授的界定，“善治”就是政府与民间组织、公共部门与私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。[1]“善治”的基本要素有:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。①世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的“善治”标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。具体来说:首先，“善治”理念强调政府应是讲求公平正义的政府，“善治”理念中的公平是指公共利益的最大化，是公共资源的合理分配，也是指公平的司法保障机制以及各主体之间的机会平等;其次，“善治”理念强调政府与私营部门、公民社会的有效互动，私营部门与公民社会的发展是实现“善治”的基础。改革开放破除了单一的公有制经济，个体、私营、股份制等多种所有制结构被引入到市场经济体制之中，独立的私人经济部门得以建立，并极大地推动了我国的经济进步。经济改革也给社会变革注入了活力，各种民间组织如雨后春笋般成长起来，从而极大地推动了我国公民社会的建立与完善。私人经济部门与公民社会也渗透到了治理结构中，开始承担政府的部分职能，与政府在职能上初步形成了一种互补与合作的关系。[2]

基本养老保险作为一种最基本的公共服务，应该以“善治”理念作为统率。首先，“善治”理念强调社会公平正义，而我国目前基本养老保险制度运行中存在的问题就其本质来说就是公平正义的缺失。公平要求机会与结果的公平，“善治”理念下的基本养老保险制度应当消除不同地区和不同人群由于历史和现实原因所造成的不公平，将更多人纳入到基本养老保险制度的范围之内，这样才符合公共利益最大化的主旨;其次，在基本养老保险制度的实际运行过程中，“善治”理念提出了一条政府与私营部门、公民社会合作治理的道路。由于基本养老保险的公共物品属性，政府必然要在扩大基本养老保险覆盖面中承担“元治理”的角色，但是政府并不是万能的，政府的力量也是有限的，这就需要市场主体、社会组织乃至公民个人共同参与到基本养老保险制度的建设中来，通过不同主体之间的互动合作，共同促进基本养老保险覆盖面的扩大。因此，“善治”理念与基本养老保险制度存在天然的契合性，理应成为我国扩大基本养老保险覆盖面的理论依据。

二、我国基本养老保险覆盖面的现状与问题

改革开放以来，我国基本养老保险制度历经改革，目前已经建立了相对比较稳定的制度体系，基本养老保险覆盖面也得到了较大提升，但是仍然面临着很多亟待解决的问题，改革仍需进一步深化。

(一)我国基本养老保险覆盖面的现状

国际上，社会养老保险的覆盖率一般用三种指标来衡量:第一个指标是供款人数占劳动力的比重;第二个指标是供款人数占劳动年龄人口的比重;第三个指标用养老金领取人数与达到退休年龄的人数之比来表示。[3]本文对我国基本养老保险覆盖面的衡量采用第一种指标，即基本养老保险供款人数与劳动力(就业人数)之比。

1.我国基本养老保险覆盖面的总体情况

我国基本养老保险主要有两部分组成:一部分是城镇职工基本养老保险;另一部分是新型农村社会养老保险。我们在计算覆盖面的时候:首先要获得当年的就业人口数;然后分别获得城镇职工基本养老保险和新型农村社会养老保险的供款人数;最后将参保人数相加再除以就业人口总数就得到基本养老保险的覆盖率。由于资料获取的困难，特别是新农保参保人数也是在2010年才开始进入国家统计数据，所以我们很难对基本养老保险覆盖面进行历史追溯，我们仅以2011年的横断面数据进行分析。

根据《中国统计年鉴2012》公布的数据，截至2011年底，我国就业人员76420万人，城镇就业人员35914万人，乡村就业人员40506万人。其中，参加城镇职工基本养老保险的人数是28391.3万，剔除离退休人员6826.2万人，剩余供款人数为21565.0万人;参加新农保的人数为32643.5万人，剔除达到领取待遇年龄的参保人数8921.8万人，剩余供款人数为23721.7万人。因此，我国基本养老保险总体覆盖率F=(21565.0+23721.7)/76420(单位为万人)，其数值为0.5926，也就是说目前我国基本养老保险覆盖率已经达到了59.26%。这一数据，较之于2010年的35.24%(与以上算法相同)提高了将近70%，这主要得益于新农保在农村的大力推行。2010年，我国新农保的参保人数为10276.8万人，而在2011年新农保的参保人数达到了32643.5万人，增长了200%多，这也显示出我国基本养老保险发展的强劲势头。

对基本养老保险覆盖面的整体性计算虽然有助于了解我国基本养老保险制度的总体现状，但是这种计算还比较粗糙，它忽略了基本养老保险在城乡之间和地区之间的差异。因此，本文将从更加微观的角度，即分别从城乡和地区(省区)两个层面来分析我国基本养老保险覆盖面的现状。在现状分析中，我们又着重于从覆盖率和基本养老保险保障水平两个方面展开。

2.城乡基本养老保险覆盖面现状

(1)城乡基本养老保险覆盖率差异

从《中国统计年鉴2012》公布的数字来看，2011年我国城镇人口基本养老保险覆盖率F1=21565.0/35914(单位为万人)，其数值为60.04%;同期我国农村人口基本养老保险覆盖率F2=23721.7/40506(单位为万人)，其数值为58.56%。农村人口的基本养老保险覆盖率略低于城镇人口的覆盖率。但是，从增长率来看，2011年新农保的参保人口由2010年的10276.8万人增加到了32643.5万人，增长率为218%;而2011年城镇职工基本养老保险的参保人数由2010年25707.3万人增长到了28391.3万人，其增长率为10.4%，农村基本养老保险的增长率远高于城镇基本养老保险的增长率，这主要是由于新农保的大力推行和农村地区原本较低的参保率。

(2)城乡基本养老保险保障水平差异

本文对基本养老保险保障水平的计算方式较为简便，即以基本养老金支出除以达到领取退休金年龄的人数，这种算法可能存在一定误差，但也可以反映出保障水平的基本情况。根据《中国统计年鉴2012》公布的数据，2011年我国城镇人口参加基本养老保险的离退休人员共6826.2万人，而当年的基本养老金支出为12764.9亿元，人均支出为18700元;同期，我国参加新农保的人口中达到领取待遇年龄的参保人数为8921.8万人，而当年的基本养老金支出为587.7亿元，人均支出为659元。城镇人口的平均保障水平是农村人口平均保障水平的28.4倍，这一数据反映了我国城乡居民在基本养老保险保障水平上存在的巨大差距。仅从覆盖率来看，随着新农保的大力推进，农村人口的基本养老保险覆盖率已经接近城镇人口，但是两者在待遇方面的巨大差异则凸显了我国基本养老保险领域存在的不公平现状。

3.不同区域(省区)基本养老保险覆盖面现状

(1)不同区域覆盖率差异

在省区间覆盖率计算上，需要得到各个省区就业人口的数量，但是2011年国家统计年鉴并没有公布各个省区就业人口的相关数据，而在2010年的统计年鉴中则公布了各个地区就业人员的数据。鉴于各个省区就业人口的年度变化不大，本文在2011年各个地区就业人口的计算上以2010年的就业人数为基础，用2010年各地区就业人口数量乘以2011年总就业人数与2010年总就业人数的比值进行了换算，由此得到各个省区就业人数的估计值，这可能对覆盖率有一定的影响。2011年，各省区基本养老保险覆盖率情况如表1所示:

表1 2011年我国各省区基本养老保险覆盖面情况

(续表1)

通过表1可以看出，基本养老保险覆盖率最高的地区是上海，其覆盖率达到了91.68%，而覆盖率最低的地区是广西，其覆盖率仅为28.84%，前者是后者的3.18倍。除个别省区外(如新疆)，基本养老保险覆盖率基本上与经济发展水平呈正比，即经济越发达的地区基本养老保险覆盖率越高，经济水平越落后基本养老保险覆盖率就越低。

(2)不同区域基本养老保险保障水平差异

由于我国不同地区城镇人口和乡村人口在基本养老保险待遇上存在巨大差异，因此在比较各个地区基本养老保险保障水平时，宜将城镇和农村分开比较。2011年，各地区基本养老保险保障水平如表2所示:

表2 2011年我国各省区城镇和农村基本养老保险人均支出情况

(续表2)

通过表2可以看出，在城镇基本养老保险中，除西藏外，①西藏由于特殊原因而受到国家政策的扶持，因此应将之视为特例。北京的保障水平最高，为27872.76元，江西的保障水平最低，仅为13835.21元，前者是后者的2倍;在农村基本养老保险中，北京的保障水平最高，为4615.38元，吉林的保障水平最低，仅为230.89元，前者是后者的20倍。从总体来看，基本养老保险保障水平与经济发展水平呈现正比，北京、上海等发达地区的保障水平远远高于云南、江西、广西、吉林等经济相对落后的地区。

(二)我国基本养老保险覆盖面存在的问题

1.基本养老保险覆盖面有待提高

目前，随着《社会保险法》、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及《城镇居民社会养老保险试点指导意见》等一系列法律法规的颁布实施，我国基本养老保险覆盖面正在稳步扩展，并且呈现出较快的发展势头。但是，从横向比较来看，我国同西方发达国家在基本养老保险覆盖面上还存在较大差距，瑞典、英国、加拿大等发达国家已经实现了基本养老保险的全民覆盖，美国、德国等国家的基本养老保险覆盖率也都在90%以上，而目前我国基本养老保险的覆盖率还不到60%，相较于这些国家我国基本养老保险覆盖面还有待于进一步提高。基本养老保险涉及居民最基本的生存权利，因此必须要以全民覆盖为目标，不能使任何一个公民被排斥在基本养老保险体系之外，这是任何一个文明国家必须承担的责任。因此，我国基本养老保险的覆盖面还有待于进一步提高。

2.基本养老保险中的城乡二元体制依然存在

从现状分析中可以看到，虽然城镇居民和农村居民在基本养老保险覆盖率上相差无几，但是两者在保障水平上却存在天壤之别。城镇居民的基本养老保险保障水平几乎是农村居民保障水平的30倍，这明显有违公平正义的基本要求。著名政治哲学家约翰·罗尔斯提出了正义的两个基本原则:第一个原则是自由原则，即保证人们享有平等的自由权利;第二个原则是差异原则，即保证最少受惠者获得最大的利益。按照罗尔斯的这两个原则，一方面要进一步扩大基本养老保险覆盖面，保障所有的人都能享有这一基本的生存保障;另一方面要逐步缩小城乡基本养老保险水平的差异，保障农村居民也能够获得社会进步所带来的成果。但是，目前我国在城乡基本养老保险领域依然是双轨制，并由此造成了制度接续的困难，这是导致城乡居民基本养老保险覆盖率及保障水平差异的根源。城乡基本养老保险的双轨制，一方面进一步拉大了城乡居民的收入分配差距，增加了社会不稳定因素;另一方面也不利于打破城乡二元分立的结构，阻碍了农村人口向城市的流动，从而影响了城乡之间的统筹发展。

3.区域基本养老保险分割严重

随着社会主义市场经济的建立和完善，跨区域的人口流动越来越多，这就在客观上要求建立全国统一的基本养老保险体系，从而促进人口的自由流动。但是，由于我国各个省区在经济发展水平、收入水平、地方政府财政能力及基本养老保险制度设计等方面存在的差异，使得不同区域基本养老保险的覆盖率和保障水平存在较大差异，由此造成了基本养老保险的区域分割。例如，目前我国在企业职工基本养老保险方面实行的是统账结合的养老保险模式，这种模式与企业经营状况和职工工资直接挂钩，不同地区之间企业利润和平均工资水平的差异，使得基本养老保险跨区域转移过程中会出现高收入地区实际养老金的减少和低收入地区实际养老金的增加，这就会引起低收入地区职工基本养老保险关系向高收入地区转移的困难。这种区域分割限制了人口在不同区域之间的自由流动，从而不利于在全国范围内形成统一的市场。目前，我国基本养老保险方面基本上实现了省级统筹，但是离基本养老保险全国统筹的目标还存在较大距离，这也是我国基本养老保险制度改革中需要进一步解决的问题。

三、“善治”理念下扩大基本养老保险覆盖面的政策选择

“善治”理念强调社会公平正义与治理主体的多元化，主张通过多元主体之间的互动来实现公共利益的最大化。将这种理念融入到基本养老保险领域就是要充分发挥政府、企业、社会组织及公民个人在扩大基本养老保险覆盖面中的责任，努力实现基本养老保险的全民覆盖。

(一)明确政府的主导作用

在实现“善治”过程中，政府起着“元治理”的角色，发挥着主导作用。具体到基本养老保险领域，政府发挥其主导作用应从以下几个方面出发:

1.转变政府理念，明确政府责任

要扩大基本养老保险覆盖面，首先要转变政府理念，要让政府意识到提供基本养老保险、保障居民基本的生存权利不是政府的“恩赐之举”，而是政府必须承担的责任和义务。按照社会契约论的观点，政府存在的目的就在于保障公民的基本权利，而在基本权利中生存权又处于首要地位。基本养老保险直接关系到居民年老以后的生存权利，如果一个政府连居民最基本的生存权利都难以保障，那么这个政府的合法性必然受到质疑。如果说在改革开放初期，由于我国经济发展水平比较落后，我们不得不牺牲部分人的利益，那么当前我国已经初步具备了解决这一问题的能力。2010年我国超越日本成为世界第二大经济体，经济总量的提升为我国扩大基本养老保险覆盖面提供了物质基础。因此，政府首先要明确自己在扩大基本养老保险覆盖面中的责任，将其视为政府工作的重中之重，只有实现理念上的转变，才能真正地促进问题的解决。

2.加大政府对基本养老保险的投入力度

扩大基本养老保险覆盖面，从本质上来说是对社会资源的重新分配，就是要求政府加大对基本养老保险的财政投入力度，因为扩面就意味着更多的人群、更高的保障水平，而这必须以政府的财政投入作为基础。事实上，我国政府财政对基本养老保险的投入力度一直是比较小的。以2011年为例，2011年我国基本养老保险基金支出1161.67亿元，同年财政支出总额为109247.79亿元，基本养老保险支出仅占财政支出的1.06%。①数据来源财政部网站:http://sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/201212/t20121218_717364.html而美国的基本养老保险的开支占据联邦开支约1/3，几乎占整个公共开支的40%。[4]与之相比，我国对居民基本养老保险的财政投入力度严重不足。扩大基本养老保险覆盖率、实现城乡和区域基本养老保险的统筹，都需要政府进一步加大对基本养老保险的投入力度。当然，增加政府的财政投入力度是一个渐进的过程，我们不能期望在一夜之间达到发达国家的投入力度，但是政府必须制定切实可行的投入规划，实现基本养老保险财政支出的稳步增长。

3.完善制度设计，解决制度碎片化

我国虽然已经针对不同参保群体出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》、《农民工参加基本保险办法》、《新型农村居民养老保险试点指导意见》、《城镇居民养老保险试点意见》以及其他相关政策方针，但是大量政策的出台也揭示了另一个困境，即我国城乡、区域差距导致基本养老保险在地区和人群之间存在的严重“碎片化”，始终无法实现各制度之间的顺利衔接从而建立一个统一的有机整体。[5]目前，我国部分省区已经开始逐步探索有效的制度衔接机制。例如，北京市和重庆市通过将城镇居民社会养老保险和新农保统一在城乡居民养老保险体制之内从而实现了基本养老保险的城乡统筹。解决基本养老保险制度碎片化的重点在于实现新农保、城镇居民社会养老保险、城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险的统一化管理。在统一化过程中，可以采取先易后难的方针:首先，将农民工纳入到城镇职工基本养老保险体系之中;其次，实现新农保与城镇居民社会养老保险的统一;再次，实现机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险的对接，建立统一的企事业单位养老保险制度;最后，实现城乡居民养老保险与企事业单位养老保险制度的统一。通过循序渐进的方式，解决不同群体在基本养老保险制度上的“碎片化”问题是维护社会公平正义，实现“善治”的必然之举。

4.缩小区域差距，提高统筹层次

实现基本养老保险的全国统筹是我国基本养老保险制度改革的最终目标，但是从目前的条件来看，实现全国统筹尚有一定难度，所以在提高统筹层次中应该采取一种灵活且符合实际条件的路线，在实现省级统筹的基础上进一步扩大统筹的范围。第一，实现社会统筹与个人账户的分离。在我国统账结合模式下，社会统筹部分与个人账户部分应采取两种不同的管理模式。社会统筹是政府、企业强制筹集的资金，可以采用现收现付制，由政府机构管理并由政府承担兜底责任，政府应通过不同区域间的调剂来平衡地区差距从而实现全国范围内的统筹。个人账户宜采用积累制，这部分资金随个人走，不在统筹考虑的范围之内;第二，解决全国统筹养老金资金上解困难的问题。首先，要建立起基本养老保险金的预算体制，中央要根据各省区的工资水平、参保人数、经济发展水平等指标来计算出各省区的基本养老金收支情况与上解资金比例;其次，采用严格的政策法规来保证上解资金工作的实施，中央根据预算计划下发上解养老金计划，严令各省区按时足额完成上解工作，并采用相应的激励措施，对上解工作完成度高的省区实行政策奖励，对不按时上解或未完成上解工作的省区进行惩罚，从而保障养老金上解工作的顺利进行;第三，合理分配基本养老保险的全国调剂金。首先，应对各地参保人数、覆盖面、待遇水平及经济发展水平进行综合评估，在全国调剂的过程中，对地方政府财政压力较大的地区实行适度的政策倾斜，划出较多的调剂金来确保基本养老保险工作的顺利进行;其次，应将中央补贴与调剂金的下拨联系起来，避免调剂金和补贴数额的双重倾斜，以免造成地区间新的不公平。

(二)充分发挥企业和社会组织的补充作用

从“善治”的视角来看，社会力量在公共事务治理过程中发挥着重要的作用，是公共事务治理的重要主体。具体到基本养老保险制度中，主要就是要充分发挥企业和社会组织等力量在扩大基本养老保险覆盖面中的补充作用。

1.企业在扩大基本养老保险覆盖面中的作用

企业在扩大基本养老保险覆盖面中的作用主要体现在企业职工基本养老保险中。按照《社会保险法》第十条规定:职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。也就是说，在企业职工的基本养老保险缴费中，有一部分是需要企业来承担的。但是，在制度的运行过程中，出现了部分企业(特别是私营中小企业)为了追求自身利益，通过各种手段少缴、漏缴企业职工基本养老保险费用的情况。这实际上是企业没有承担起其在扩大基本养老保险覆盖面中应有的责任。要解决这一问题，除了进一步加强政策宣传，转变企业经营者的观念之外，更为重要的措施在于严格法律的执行。《社会保险法》第六十三条规定:“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户;并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”该法条已经详细规定了用人单位未缴纳社会保险费用的处理办法，因此要进一步强化对法律的执行，确保相关法律法规能够落到实处。除此之外，也要鼓励企业进行慈善捐赠，勇于承担社会责任，并对慈善捐赠企业制定相应的奖励政策，从而提高企业慈善捐赠的积极性，以缓解政府财政资金的不足。

2.社会组织在扩大基本养老保险覆盖面中的作用

相较于政府，各种社会组织在治理过程中有其独特的地位和作用，因此成为公共管理的重要主体。具体到基本养老保险领域，社会组织可以在以下几个方面发挥作用。第一，工会等社会组织可以在维护企业职工参保权益方面发挥重要作用。工会成立的目的就在于维护企业职工的合法权益，而参加基本养老保险正是企业职工的合法权益之一，因此工会应该在督促企业缴纳基本养老保险基金、维护农民工的参保权利、宣传政府政策、提高企业职工参保意识等方面发挥积极的作用。当然，除了工会之外，像是各种法律咨询机构、仲裁机构等都能在扩大基本养老保险覆盖面中发挥重要的作用;第二，新闻媒体可以在政府与民众的双向沟通方面发挥积极作用。新闻媒体在西方有“第四种权力”之称，它是政府与民众沟通的重要桥梁。一方面，它可以将民众对基本养老保险的诉求通过新闻报道等方式表达出来，让政府倾听来自社会的声音;另一方面，它也是政府进行政策宣传的重要工具，通过这一传播中介，政府制定的有关基本养老保险的各种政策法规得以及时地向民众传达，从而促进政策的执行。此外，新闻媒体还是对政府、企业进行监督的重要力量，通过其报道功能能够有效地发现政策执行中的偏差，从而督促政策的顺利执行;第三，社会组织还可以在基本养老保险资金筹集方面发挥一定的作用。资金短缺是影响我国基本养老保险覆盖面扩大的重要因素，政府虽然承担扩大基本养老保险覆盖面的主要责任，但是政府自身的力量毕竟是有限的，这就需要各种社会组织发挥其辅助作用。社会组织具有强大的资金筹集能力，如中国社会福利基金会在1998年我国遭受特大洪灾的时刻，仅在5个月的时间内就销售了50亿元的福利彩票，筹集到了15亿元的赈灾资金。如此强大的资金筹措能力，如果能够有效地加以引导、扶持和鼓励，使之关注居民最基本的养老保险，则必定能够有效地缓解政府的财政压力。

(三)充分发挥公民个人的作用

权利和义务是相对的，公民作为基本养老保险的最终受益群体，必然要在该制度建设中承担一定的责任。因此，扩大基本养老保险覆盖面也离不开公民作用的充分发挥。

1.提高公民的参保意识和维权意识

首先，要提高公民的参保意识。新农保、城镇居民社会养老保险等险种采取的是自愿参保的形式，只有公民主动参保并交纳一定的费用，集体和国家才会配套相应的费用，并且个人缴纳的费用越多，政府补贴的也越多。但是，由于受传统思想观念的影响，特别是在广大的农村地区，居民的参保意识还比较薄弱，参保积极性不高。为解决这一问题，可以从以下几个方面出发:第一，做好政策的宣传解释工作，提高政策的认知水平。要想让居民接受政策，首先必须通过政策宣传让更多居民了解政策，这就需要政府在政策宣传过程中针对不同的人群采用不同的宣传方式，通过通俗易懂、简约明了的方式，努力让更多的人了解政策、接受政策;第二，改变传统的思想观念，树立科学的养老理念。在部分居民的思想中对养老的认识还停留在储蓄养老、家庭养老、土地保障等方面，这些手段固然是居民养老保障的一部分，但是这些养老手段也存在一些缺陷，如家庭养老就容易受到子女经济能力的影响，土地保障也面临着土地被征收的风险，而基本养老保险则是一种稳定的养老手段，理应成为居民养老的基础。因此，政府应该通过教育、宣传等手段引导居民改变传统的思想观念，树立科学的养老理念。

其次，要提高公民的维权意识。在我国企业职工的基本养老保险中，需要企业和职工同时缴纳一定的保险费用，然而有些企业为了减少企业负担，往往拒绝为其职工缴纳相应的费用，同时也有很多职工并不知道自己享有这样的权利。因此，扩大基本养老保险覆盖面还要进一步提高公民的维权意识:第一，要通过普法教育，让职工了解企业为自己缴纳基本养老保险费用是自己的合法权益，这是职工维权的第一步;第二，当自己的合法权利受到侵害时，企业职工要学会运用正确的手段，如通过工会、法律咨询机构、政府劳动和社会保障部门等维护自己的合法权益。如果所有的职工都能了解自己的权利并通过正确的手段维护自己的权利，那么企业少缴、漏缴基本养老保险费用的情况就会大大减少。

2.合理确定费率水平和缴费基数

扩大基本养老保险覆盖面需要大量的资金投入，而政府的财力本身是有限的，特别是在我国这样一个人口众多的发展中国家，政府财力仍然比较薄弱，因此要建立起全民覆盖的基本养老保险体系除了政府加大投入外，还要充分发挥公民个人在基本养老保险资金筹集方面的作用，特别是要合理确定费率水平和缴费基数，从而提高制度的灵活性和可持续性。基本养老保险费率水平是参保人进入基本养老保险的门槛，为了提高基本养老保险的覆盖面，可以针对不同的人群采取较为灵活的缴费机制，在坚持权利与义务对等的前提下，实行“低进低出，高进高出”，从而提高居民的参保能力，减少类似农民工“退保潮”现象的发生。同时，也要根据经济发展水平、工资水平、物价水平，合理调整最高和最低缴费基数从而提高制度的可持续性。

3.适当提高领取养老金的最低年龄

人口老龄化已成为世界各国面临的共同问题，老年人口的大量增加给各个国家的基本养老保险体系造成了沉重的负担。为了应对这一挑战，发达国家普遍通过适当延长退休年龄来应对老龄化带来的巨大压力。例如，美国规定男女退休年龄到2027年要增加到67周岁，日本也规定2025年男女退休年龄要提高到65周岁。与之相比，我国现行的退休年龄相对较年轻。根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)等文件的规定，我国男性的退休年龄为60周岁，女性为50周岁。随着居民生活水平和医疗水平的提升，适当延长退休年龄是可行的，也是应对人口老龄化的必然措施。2012年，全国社会保障基金理事会党组书记、理事长戴相龙在上海举办的“发展平台经济与促进区域合作”高峰论坛中坦诚我国养老金确有缺口，并提出完善养老金制度可能涉及延长退休年龄和养老金缴纳年限等措施。这也反映出我国在人口老龄化背景下基本养老保险制度改革的基本方向。

[1]俞可平:《增量民主与善治》，146页，北京，社会科学文献出版社，2005。

[2]何增科:《治理、善治与中国政治发展》，载《中共福建省委党校学报》，2002(3)。

[3]郑军、张海川:《我国农村社会养老保险覆盖率的实证考察与政策建议》，载《保险研究》，2012(2)。

[4]秦莉:《美国人何以养老——美国养老保险体系与可持续研究》，载《特区经济》，2010(9)。

[5]郑秉文:《中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，载《甘肃社会科学》，2009(3)。