关于完善企业年金运行机制的研究

郝大为

(全国人大财政经济委员会，北京，100805)

当代中国，正在为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而努力。除了经济实力和综合国力的增强，让发展成果造福人民、人民过上富裕安宁的生活、民生得到保障和改善是“中国梦”的应有含义。构建中国特色福利制度体系是实现这一目标的重要保障，需要国家福利、企业福利等各种福利形式合力发挥作用。企业年金作为典型的企业福利形式，在我国的发展状况并不理想。本文拟对当前企业年金发展的背景、制约发展的主要问题进行分析，找到症结所在，提出加快发展的相关建议。

一、当前我国加快发展企业年金的背景分析

改革开放以来，中国经济保持30多年的快速增长，实现了跨越式发展，跻身为世界第二大经济体。社会主义市场经济体制得到确立并不断完善，建立了适应市场经济体制的福利保障体系，不仅有覆盖城乡的最低生活保障制度，基本养老保险、基本医疗保险也实现了制度的全覆盖，各项制度的保障水平逐年提高。在发展成就举世瞩目的同时，也不得不面对经济社会发展的规律，解决出现的各种矛盾和问题，这为企业年金的发展创造了巨大空间。

一是当前我国老龄化程度快速加深。根据2010年进行的第六次人口普查数据，2010年65岁及以上人口占总人口的比重达到8.87%。按照联合国在《世界人口前景2010年修订本》的统计，2010年我国65岁及以上人口占总人口的比重为9.4%。值得注意的是，老龄化的速度在未来20年将大幅加快。从绝对数来看，我国65岁及以上老年人口从1953年的0.25亿增长到2010年的1.19亿，近60年增长9400万，而未来20年老年人口就将增加1亿多人，到2030年达到2.3亿人。公共医疗卫生条件的改善，极大地提高了人口平均寿命、降低了婴儿死亡率。文化观念的转变、受教育程度的提高等因素降低了人们的生育意愿。计划生育政策更加剧了这一趋势，生育率水平在短时间内出现了显著下降，至2010年总和生育率水平已经降到1.6左右，远低于世代更替需要的正常水平。由于我国仍处于工业化进程中，是中等偏低收入国家，“未富先老”面临的压力更大。

二是经济增长阶段正在转换。中国作为新兴市场国家，凭借劳动力成本优势及环境资源的低约束标准以及灵活的体制机制，在经济全球化过程中获得了有利地位。中国成为世界的制造业基地，容纳了大量就业，随着经济结构调整和创新能力的提高，经济实力明显增强。近年来中国经济成为了世界经济增长的重要引擎，并且在很长一段时期并没有经历全球化带给西方国家的就业岗位转移、失业人员增加、税收水平难以提高等问题。但经济不可能一直高速增长，在经历了从1978年到2010年年均9.9%的快速增长后，近两三年中国经济增速已经出现了明显下降，进入到7% ～8%的增长区间。经济增速下降、税收增长放缓以及产业向具有更低生产成本的国家转移已成为摆在面前的现实挑战，中国经济将由高速增长阶段进入中高速增长阶段，这将极大增加福利保障制度的运行压力。

三是社会基本养老保险面临收支缺口压力。我国城镇企业职工基本养老保险面临待遇水平不断提高，缴费收入增长难以匹配，收支缺口加大的压力。基本养老金是目前多数退休职工的主要生活来源。制度覆盖人群不断增加，保障需求越来越高，但基金收入的同步增长却很困难。当前社会保险费率水平，已经令企业普遍感到负担很重，如果再考虑经济全球化下保持国际市场竞争力，提高缴费比例的空间更小。财政补贴规模逐年增加，制度上设计的企业和职工缴费、缴费与待遇挂钩、国家担保兜底的模式事实上已经转变为国家、企业和职工三方共同负担、财政补贴决定待遇提高水平。城乡居民基本养老保险也面临很大的提高待遇压力。覆盖八亿人的基本养老保障体系的建立是改革开放后在社会事业领域取得的具有标志意义的伟大成绩，但维持其稳定运行的压力也不小。现阶段的平稳运行依赖于当期现金流总体的收大于支，而非基于存量权益的计算结果。保证制度的可持续运转，需要制度体系有根本变化。小的调整只能缓解当下的问题，根本上转变还需要多元福利制度的支撑。

四是企业面临建设和谐劳资关系、保持稳定经营的压力。老龄化的到来，不仅反映在生产者群体平均年龄的显著增加，还意味着劳动力市场上的供需关系发生了根本转变。25－44岁的青壮年人群占总人口的比重将从2010年的32%下降到2030年的27%。随着刘易斯拐点的出现，尽管农村富余劳动力仍在向城镇流动，但转移速度和规模已较前些年明显放慢，潜力明显减小。外出6个月以上的农民工，2002－2006年年均增长6%，2006－2011年年均增长3.7%。与“空巢村”、“老人村”大量出现并存的是，市场上的“用工荒”、“招工难”已经由局部地区和行业的临时现象转变为持续现象。劳动者对工作岗位的选择更加挑剔，流动极为频繁，越来越多的人在择业中要综合考虑企业的保障水平、工作环境以及个人的职业发展等因素。而且随着思想观念的转变、维权意识的增强，当前劳资纠纷现象明显增多，停工罢工现象不时出现。市场经济体制的完善，公平竞争的市场秩序的形成，“简政放权”取向的行政体制改革，都会促进企业之间在包括人才在内的各领域全方位竞争，并且更多地采用市场化的竞争手段。企业福利作为增强自身吸引力、体现行业和岗位价值、保障员工稳定性和企业持续发展的重要手段，将会更加受到重视。

回顾西方国家企业福利的发展过程可以发现，当前中国经济社会发展中出现的这些问题和现象，也是他们在构建福利国家和福利社会中曾经遇到的。西方企业福利的出现最初是迫于工人运动压力和缓解劳资纠纷的需要，之后作为应对福利危机的措施其重要性得以提升。第二次世界大战后，西方国家受益于经济的迅猛发展，建立和完善了各项社会保障制度，纷纷宣布成为福利国家。20世纪60－70年代，随着老龄化程度的加深，养老、医疗和保健等方面福利支出快速增长，超出了同期的经济增长速度，政府的福利支出在国内生产总值中的占比不断提高。当70年代中后期经济陷入滞涨，增长速度明显放缓后，福利开支越来越大与财政收入增长乏力之间的矛盾变得非常突出，形成了“福利国家危机”。即便没有出现危机的国家，维持高福利体制运行也面临很大的压力。为了应对危机和压力，各国纷纷采取改革措施。改革的一条基本思路是主张福利来源的多样化，国家在提供基本福利的同时，重视发挥企业福利、民间福利、慈善等的作用，也就是要由“福利国家”变为“福利社会”。其中，通过发展企业年金来弥补国家在福利提供中的不足，是一条重要的改革路径。企业年金作为社会基本养老保险的一种补充形式，背后体现的正是企业福利对国家福利的补充。随着资本主义经济中劳资矛盾得到控制和缓和，现在提供企业年金被企业更多地作为吸引和留住人才、保持长期发展的一种管理手段，通过企业年金将职工利益与企业利益捆绑在一起，使职工愿意在企业长期稳定工作。

二、制约我国企业年金发展的因素分析

企业年金对于构建和谐劳资关系、维持员工队伍稳定、减轻政府责任具有积极作用。考虑中国现阶段的人口结构、社保压力和企业改善劳资关系、持久经营发展的需要，国家、社会、企业和个人对企业年金都有巨大需求。但企业年金在实践中发展并不理想，在养老保障体系中实际发挥的作用极其有限。截至2012年底，参加企业年金计划职工1847万人，占当年参加城镇企业职工基本养老保险人数30427万人的6%，领取企业年金待遇的职工51万人，仅占当年领取城镇企业职工基本养老保险人数7446万人的0.7%。良药必须对症。为了找准制约企业年金发展的主要因素，首先有必要明确企业年金的性质，如果是市场化的制度，要重点从机制和环境上找原因，如果是非市场化的制度，则要重点从管理上找原因。本文认为，市场化是企业年金的本质属性，要从影响市场机制发挥作用的内部机制和外部环境上寻找制约发展的主要原因。

(一)企业年金的市场化性质分析

建立企业年金计划是企业的市场化行为。从企业的角度看，建立企业年金计划有助于形成和谐稳定的劳资关系，是企业人力资源管理的一种方式。区别于国家举办的社会基本养老保险等社会保险项目要求企业和职工必须参加，建立企业年金在已有基本养老保险制度的国家多数是企业的自愿行为。企业在缴纳了基本养老保险部分的企业缴费，履行了法定义务以后，再出资设立企业年金计划是一种完全市场化的行为。国际上对公共养老金和私人养老金的划分，以责任主体的性质为标准。企业年金由于风险自担，收益自享，属于私人养老金。财政资金并不直接进入企业年金计划的运行，不对建立企业年金的企业和参加职工的权益提供任何保证，这是与基本养老保险制度存在根本区别的。

企业年金基金是一种市场化的金融工具。企业年金是社会保障体系的组成部分，但它本身不是社会保险，特别是缴费确定型的企业年金就是一种帮助计划参加人实现退休保障收入的金融制度。基金的运用管理是制度核心，待遇的获取和使用属于使用阶段的具体方式，是基金运用管理的结果。企业年金基金本质上就是一种投资基金。对照投资基金的三个要点:资金或其他特定资产的集合、专业管理，投资获益，无论是企业独立设立缴费确定型计划形成的企业年金基金，还是企业年金的集合投资计划和产品，企业年金基金的权益最终都归属于参加计划的职工个人，只是通过集合起来形成基金的方式运用;需要基金管理人具备专门的投资知识，实行专业化的投资管理;目的是为了获取投资收益，进而提供尽可能高水平的养老保障。因此，企业年金基金就是一笔专门用于养老保障的投资基金。如同其他投资基金，企业年金基金作为重要的资金提供方参与金融市场运行，分享市场收益。

企业年金的运行以效率为先。从企业年金计划的运行结果来看，企业为职工的缴费与职工自己的缴费都进入个人账户，通过企业年金基金的形式，每位职工分散的个人账户资金得以集合起来投资运用，从市场上获得资本要素的合理报酬，这其实是资本参与国民收入初次分配的过程。在这一过程中，个人通过对自身财产权的运用，间接获得了资本这一生产要素的收益。初次分配应以效率优先为原则，也就是资本与劳动、知识、技术、管理等各种生产要素具有平等的地位，按照贡献参与分配。让资本与各种生产要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民，这也正是我国市场经济体制改革的目标。就制度总体来看，由于存在国家和企业向个人的利益转移，也包含收入再分配的因素。企业缴费进入个人账户转化为个人的养老保障权益，体现了企业向个人的再分配。税收优惠政策，体现了国家向企业和个人的再分配。再分配以公平优先为原则，但这些只是反映在基金的组成环节，就基金组成后的管理运用这一核心环节看，仍然应以效率为先。

(二)制约企业年金发展的因素分析

基于企业年金的市场化性质，并参考国际企业年金制度的发展，有三个因素对于企业年金的发展有重要影响:一是企业年金发展依赖于企业实力的增强，这是发展的经济基础;二是企业年金发展依赖于政策的支持引导特别是税收优惠政策，这是发展的外部环境;三是企业年金发展依赖于高效的运行机制，这是发展的内在条件。三者对企业年金的影响会根据整个社会保障制度体系及企业年金的发展阶段有所不同。以下分别就这三个因素对当前我国企业年金发展的影响进行分析。

一是企业实力。企业开展年金业务需要具备一定实力。首先，企业是在履行国家规定的社会保险缴费义务基础上额外出资开展年金业务，企业如果处于勉强维持经营的状况，显然无力开展。其次，企业年金等福利形式有较长的存续期间，其效用显现依赖于企业持续经营和对企业年金计划的持续出资。一旦建立了相应的保障种类就需要企业持续提供资金支持。对于待遇确定型的企业年金计划来说，企业倒闭或不能供款会造成既有的企业年金权益的泡汤。对于缴费确定型计划，不可持续将影响到年金积累和最终效果。我国国有企业经过20世纪90年代的改制重组，普遍建立了现代企业制度，治理结构得到优化，经营效益不断提升，既有实力也有意愿开展企业福利，事实上国有或国有控股企业也是目前企业年金计划的主要提供者。非公经济是国民经济的重要组成部分，在生产总值、税收、就业等方面的贡献已经超过了国有经济。随着各种歧视性政策的取消，发展隐性壁垒的减少，非公经济的发展环境会越来越好。大量的民营企业不仅满足了国内市场的需求，同时积极融入国际产业分工体系，整体实力大幅提升，具备条件建立企业年金并且规范、成熟、负责任的企业将会越来越多。企业年金集合计划的推出进一步为广大中小企业建立企业年金计划提供了机会。综合来看，企业实力虽然是基础，但并不是当前制约我国企业年金发展最重要的因素。

二是税收优惠政策。税收优惠政策不足一般被认为是制约企业年金发展的重要因素。美国的401(k)计划在税收优惠促进年金发展上非常典型。美国税收法第401(k)节，为建立企业年金计划的企业和参加计划的职工就计划的缴费和投资收益提供了免税或延税等优惠。其中对职工延税的好处在于，延迟缴纳的部分在持有期间可以投资获取收益，而且因为退休以后总体收入下降届时能适用较低的税率。美国的雇主养老金计划，除了401(k)外，还有适用于教育机构或者非营利组织的403(b)雇员退休计划和适用于州政府和地方政府的457雇员退休金计划，这些计划都享受税收优惠。在税收优惠政策刺激下，企业建立和职工参加年金计划的积极性极大增强，美国的缴费确定型年金计划取得了快速发展。截至2010年底，美国大约1.59亿职工中的94%被纳入到了政府主办的养老保险体系中，约49%的职工同时拥有雇主养老金。对企业年金和其他形式的雇主养老金给予税收优惠的出发点是基于这些制度可以提高个人的养老保障水平，减轻国家在养老保障上的压力。我国企业年金税收优惠政策长期以来主要集中在企业缴费方面，对个人缴费部分没有优惠。2013年底，财税部门回应业界和社会需求，出台了税收优惠新政，对企业年金缴费和投资环节的个人所得税给予优惠，同时也明确了我国企业年金采取EET(即在缴费、投资、领取三阶段的领取阶段缴纳个人所得税)的税收征管模式。这一政策有望激发出企业和职工的年金需求，不过企业年金税收优惠政策的效应显现应该建立在严格有效的税收监管制度基础之上。在偷税、漏税情形还比较普遍、税收征管稽查的随意性还比较大的情况下，政策实施效果会有折扣。随着政策效应的逐步释放，今后的调整预计将主要在优惠幅度和具体计税方法方面，或者通过上升为法律增强其权威性和稳定性。

三是运行机制。运行机制是否高效决定了企业年金的活力。通过对资金的有效管理运用，获取投资收益，实现更好保障，这是企业建立和职工参加企业年金计划的目的。与个人在市场上选取金融工具投资相比，企业年金计划的优势在于，可以使个人的分散资金跨越投资门槛，分享到大额资金投资项目的收益率，有条件实施专业化的投资管理，用途固定且长期管理有利于积累等。假设企业具备实力持续供款，国家进一步提高税收优惠，但企业年金基金本身运行机制低效，投资绩效不佳，没有体现出应有的优势，吸引力也会大减。因此，制度的运行机制应该有助于企业年金计划实现这些优势。当前企业年金基金的运行机制还存在诸多不理想的地方，例如，企业与受托人等年金管理机构之间的责任界限不够清晰，受托人难以按照信托责任要求主导年金管理事务，投资管理人受到企业方的非专业性的干预比较多，年金业务在投资管理人的整体业务结构中地位不高，账户管理人履行披露告知义务的主动性不足等;再如，政府对投资种类和比例实施比较严格的控制，投资范围只限于国内市场，难以在国际市场进行资产配置。这些因素都会对企业年金的运行机制产生影响，最终制约了投资收益率取得良好表现。从各方面的评价来看，目前企业年金基金的优势还没有发挥出来，这是直接影响到企业年金快速发展的重要原因。

三、完善企业年金运行机制的有关建议

如上分析，在制约企业年金发展的三个因素中，现有的企业年金制度已经考虑了中小企业设立企业年金的需要，企业实力并不是当前制约我国企业年金发展最重要的因素;税收优惠政策近期有了较大进展，政策效应的释放还有一个过程;比较起来，运行机制是今后一个时期影响企业发展最重要的因素，应该成为完善制度政策的主要着力点。社会主义市场经济体制下，同样遵循市场决定资源配置这一市场经济的一般规律，要让市场在资源配置中起决定性作用，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。围绕企业年金的市场化性质，对于完善制度运行机制提出以下几方面建议。

(一)充分发挥市场机制作用

企业年金的市场化性质决定了其运行机制应该保障市场机制充分发挥作用。基金的投资运用是制度运行机制的核心环节，由于基金投资的专业性，一般都采用信托方式委托专业投资管理人进行投资。按照制度安排，要先签订信托合同，再由受托人委托投资管理人等相关当事人提供服务。充分发挥市场机制的作用，就要让金融市场在企业年金基金信托的各个环节充分发挥作用，既要在投资环节充分利用市场信息和市场机制进行资产配置、择时和证券选择，也要在委托环节依靠市场竞争来选聘和淘汰受托人、投资管理人等相关当事人。尽管我国金融市场不完善，但与其他要素市场相比，金融市场还是市场化程度比较高、竞争比较充分、效率比较高的。不能简单地以金融市场发育不成熟或不健全作为限制市场机制发挥作用的理由。例如，我国企业年金发展的时间不长，政府主管部门出于安全性的考虑，对开展企业年金业务资格的金融机构实施审批制，并对基金投向实施种类和比例控制。这一政策在保障基金安全性的同时，也不可避免地限制了提供服务的金融机构间的充分竞争，增加了运行成本，影响了制度活力，最终降低了计划参加者的收益水平。因此，建议按照市场化和行政审批制度改革的要求，为企业年金的发展进一步松绑，信任市场，依赖市场，完善相关的法规政策。

(二)合理定位政府角色

市场化性质，不代表不需要政府，政府应该引导和监管，但不应干预。政府在企业年金发展中的作用，应该主要体现在三方面:一是由于企业年金客观上减轻了政府在养老保障方面的压力，所以政府通过税收优惠政策支持企业年金的发展。实施税收优惠也是国家向企业和个人收入再分配的过程。税收优惠要有普惠性，促使更多的企业和职工能够为企业年金所覆盖，还要有封顶线，避免拉大收入差距;二是出于高效、规范和公正目的，制定制度运行的基本规则。政府制定统一的游戏规则，有利于制度的高效和规范运行。制度运行中，还必然会涉及由于专业知识欠缺引起的企业与职工和金融机构之间的信息不对称，以及企业和职工之间的地位不平等，统一规则有利于公正保障各方权益;三是依托金融监管部门对提供企业年金服务的金融机构进行业务监管。目前市场上的企业年金管理机构本身就是金融机构，信息不对称是对金融机构实施监管的理论基础。企业年金管理机构在金融市场上与其他金融机构处于平等地位，以市场为导向实施投资决策。从事企业年金基金的管理投资与从事一般性投资基金管理投资，对投资者的影响及由此产生的政府监管的必要性本质上是一样的，不必因为企业年金基金在退休后赎回就对这种管理投资行为施加特别的监管和保护。况且再严格的监管，总会有年金计划非正常终止。所以，关键是树立规则、分清责任。年金计划可能终止，投资收益可能损失，受益人享受收益也要承担损失，政府的监管保护应该必要和适度。规则之内，要保障年金管理机构的决策自由，充分发挥其专业能力和主观能动性。

(三)划清企业、个人、受托人的责任界限

与和政府和市场之间的界限受到经济体制和思想观念影响不同，企业、个人、受托人的界限要遵从企业年金计划的具体设计，但在一些基本的责任上有必要统一界定和规范。分清企业、个人和受托人界限的关键是尊重信托关系。信托财产的独立性、财产所有权的分离和高度信赖义务是信托关系的突出特点。信托关系决定了受托人等相关管理机构要以委托人的利益为自身决策的唯一出发点，履行对委托人的忠实义务，而不能为了自身利益损害委托人的利益。同时，信托关系成立后，受托人取得了受托财产名义上的所有权，在信托协议的规定下，具有管理运用的自主权，委托人也不能任意干预。实践中，这些信托关系的基本特点并没有得到完全执行，例如投资管理人将自身利益置于委托人的利益至上，委托人利益没有得到很好保证，很多情况下委托人在选择受托人之后还要自己决定选用相关管理机构，受托人出现“空壳化”。这需要结合信托法、证券投资基金法等相关法律完善企业年金的相关制度。还要分清企业和个人的责任界限。企业和个人的利益也不一致，与待遇确定型年金计划由企业承担最终给付责任所不同，我国实施的缴费确定型年金计划需要个人来承担资金管理运用的风险和结果。如果行为主体与责任主体的不一致，很容易影响最终的基金运用管理效果。由于是在信托关系下，所以在决定投资策略以及受托人和相关管理机构的选聘过程中，企业应该充分听取和反映职工的意见。此外，与一般意义上的投资基金不同，企业年金基金虽然都是来自于职工的个人账户，但职工不具有对个人账户的完整处置权，企业对职工受益权的享受往往会在工作年限、领取时间等方面进行诸多限制，导致职工因离职、伤残或死亡无法在企业继续工作时权益受到损害。这些方面都需要制度给予明晰的责任划分。

(四)加快配套制度的建立

企业年金运行机制以基金的投资运用为核心，但其高效顺利运转还依赖于一系列配套制度的建立，需要不断提升制度设计的精细化水平。当前，一是可以加快建立可转移的企业年金个人账户既有权益保障制度。企业无法保证不会破产或中断年金计划的给付，个人也不能保证会在一家企业工作终身，因此有必要建立个人账户既有权益的保障制度，要允许进入个人账户的企业缴费部分的转移，企业年金的个人账户要具有独立性，可以适应职工更换工作的需要;二是要建立信息披露制度，提高透明度。信息披露制度是对投资基金的共性要求，对于企业年金，除了企业年金管理机构向企业的披露外，还应建立向职工的信息披露制度。当前由于企业年金不普及，建立企业年金计划的很多企业并没有向职工详细说明和解释企业年金计划的具体内容，职工只知道有企业年金多一份保障，并不清楚自己的确切权益，缺乏行使相应的决策和监督的权利。未来随着职工对年金计划关注度逐渐提高，维护自己合法权益的意识增强，对年金计划透明度必然会产生更高要求;三是要建立年金管理机构的职业责任保险制度。基金投资运用的绩效不是靠政府管出来的，而是靠充分运用市场规则取得。尽管个人要最终承担市场波动对基金收益的影响，但如果是受托人和相关当事人因违反法律法规或执业准则造成的损失，按照规定则需要受托人和投资管理人承担相应的民事赔偿责任。为了保障受托人和相关当事人履行责任，有必要建立相应的职业责任保险制度。通过职业责任保险制度，实际上引入了保险公司作为基金运用管理的外部监督力量。目前实施的风险保证金制度在发展初期有其简便易行的优势，但随着业务规模的增大，风险责任的增大，其局限性会逐渐显现，对此应予着手准备防范措施。最后需要说明的是，目前有关企业年金的制度规则，还属于部门规章级别，法律层级低，权威性差，不能适应企业年金长期发展的需要。立法机关、有关部门、金融机构、企业、工会组织应该为制定中国的企业年金法或职业年金法积极创造条件。

[1]R·米什拉:《社会政策与福利政策——全球化的视角》，郑秉文译，北京，中国劳动社会保障出版社，2007。

[2]保罗·皮尔逊:《福利制度的新政治学》，汪淳波、苗正民译，北京，商务印书馆，2005。

[3]彼得·F·德鲁克:《养老金革命》，刘伟译，北京，东方出版社，2009。

[4]歌斯塔·埃斯平－安德森:《福利资本主义的三个世界》，苗正民、滕玉英译，北京，商务印书馆，2010。

[5]马丁、鲍威尔:《理解福利混合经济》，钟晓慧译，北京，北京大学出版社，2011。